李美珍，楊 柳

高校貨物招標采購項目廢標分析與研究

李美珍，楊 柳

（清華大學(xué) 實驗室管理處，北京 100084）

在分析什么是廢標、誰引起廢標、何時發(fā)生廢標等3個問題的基礎(chǔ)上，就如何控制廢標這一問題進行研究，提出高校采購管理部門應(yīng)針對引起廢標的不同角色采取措施，控制廢標發(fā)生關(guān)鍵節(jié)點背后的影響因素，以及通過采購信息化建設(shè)控制廢標風(fēng)險等3個方面的建議，以期為高校采購工作提供參考。

高校招標；招標采購；廢標

招標采購因公開性、競爭性和規(guī)范性較高而被高校廣泛運用。然而，在招標執(zhí)行過程中，廢標卻時有發(fā)生，并占有相當(dāng)?shù)谋壤?，?017年清華大學(xué)儀器設(shè)備招標項目來看，廢標率已達27%。廢標是影響采購效率的主要因素之一[1]。而采購效率正是相關(guān)師生非常關(guān)注的問題。廢標會帶來諸多不良影響：首先，它提高了采購時間成本，導(dǎo)致重復(fù)勞動，增加工作量；其次，它影響教師的工作進度，可能影響科研競爭的領(lǐng)先性；第三、廢標引起的拖沓節(jié)奏可能影響教師與國內(nèi)外科研合作單位的信任基礎(chǔ)，甚至引發(fā)法律問題。因此，控制廢標風(fēng)險是應(yīng)深入研究的問題。

1 廢標的概念

廢標是個容易混淆的概念。在高校采購日常語言中，常把某個被認定為無效的投標說成廢標，或說把某個投標給廢了。而從政府采購法的語言體系來看，廢標是指將招標采購項目作廢，它是對招標程序的終止行為[2]。廢標是對招標采購項目的整體判斷和否決，而非對某個投標的局部判斷。

在什么情形下會發(fā)生廢標，政府采購法已明確表述了廢標的情形。歸納起來就是：有效投標人不足3家，出現(xiàn)違法違規(guī)行為，報價超出預(yù)算、采購人無法支付，以及遇重大變故、采購項目被取消這4種情況。

廢標產(chǎn)生的原因是多方面的，從收集的案例來看，可從2個層面進行分析，一是關(guān)注引起廢標的角色，即誰引起廢標；二是聚焦廢標發(fā)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)節(jié)點，即何時發(fā)生廢標。

2 引起廢標的責(zé)任方

廢標是對時間和資源的浪費。盡管采購人和投標人作為利益相對方是在不完全信息下動態(tài)博弈[3]，但不希望發(fā)生廢標卻是雙方的共識。然而，廢標卻不以人們的意愿固執(zhí)地存在。究竟誰造成了廢標，從引起廢標的責(zé)任來看主要有以下3種角色。

2.1 采購人

為了便于分析，在這里，采購人不再是抽象和籠統(tǒng)的概念，而是具體的角色。從高校采購人角色來看，還可以進一步細分為用戶教師角色和采購管理人員角色兩種。兩者既有共同的目標，又由于所處定位不同，他們之間不可避免地有不同的出發(fā)點和關(guān)注點。

從引起廢標的責(zé)任來看，用戶教師主要表現(xiàn)為在招標文件初步編制過程中，對資格條件、技術(shù)指標和商務(wù)要求等方面提出或明顯或隱含的傾向性要求，從而限制了供應(yīng)商。原因首先在于多數(shù)用戶教師往往對采購法律了解不足，僅考慮在采購過程中如何達成自己的意愿、喜好或使用習(xí)慣，而沒有考慮招標采購的公平性和競爭性。其次，當(dāng)前高校教師在教學(xué)科研方面的任務(wù)較重，不夠重視招標文件編制工作，編制態(tài)度敷衍、經(jīng)驗欠缺和能力不足，有時完全交與學(xué)生甚至交給合作供應(yīng)商編寫，這樣，招標文件存在傾向性就不足為奇了。最后，由于投入的時間有限，用戶教師沒有進行充分的市場調(diào)研，提出的預(yù)算、付款、交貨期等條件與當(dāng)前市場供應(yīng)情況存在較大差距，從而導(dǎo)致廢標的產(chǎn)生。

而采購管理人員角色，由于往往具有較強的專業(yè)素養(yǎng)和法律意識，他們對招標文件傾向性的態(tài)度與用戶教師是不一樣的。但是由于高校貨物招標采購項目多數(shù)為科研儀器設(shè)備，具有特殊性和專業(yè)性，如果用戶教師在招標文件里暗含了較高的技術(shù)要求或限制性條款，在審核招標文件時把控?zé)o力同樣會使采購管理人員陷入傾向性的風(fēng)險，從而可能導(dǎo)致廢標。另外，采購管理人員可能會因為招標信息發(fā)布渠道不順暢或信息公開不充分導(dǎo)致參與項目的投標人不足，引起廢標。

2.2 投標人

從具體的投標人或潛在投標人角色來看，引起廢標的可能原因，一是沒有通過正確的渠道獲知相關(guān)采購信息，錯過了登記購買標書的時間；二是編制投標文件的能力欠缺，對實質(zhì)性要求或資格條件的響應(yīng)出現(xiàn)遺漏，甚至出現(xiàn)裝訂混亂、簽字蓋章缺漏等低級錯誤；三是投標人因時間觀念不夠，或?qū)煌ōh(huán)境判斷不足，造成投標遲到，最終可能導(dǎo)致有效投標人不足3家而廢標。

另外，如果投標人之間存在主觀上的惡意，發(fā)生陪標、串標的違法行為，就會擾亂招標采購市場的正常秩序，破壞正當(dāng)?shù)母偁?。若存在違法行為被投訴，最終被采購監(jiān)督管理部門認定為廢標，那不僅耽誤了采購項目時間，也損害了投標企業(yè)自身的信譽。

2.3 評審專家

評標是評標委員的權(quán)利和責(zé)任，評審專家有權(quán)建議廢標，但只要按照規(guī)范和標準正常履行評審義務(wù)，那引起廢標的責(zé)任方主要還是采購人或者投標人。但是，如果因為評審專家把關(guān)不嚴，出現(xiàn)評審失誤而最終導(dǎo)致廢標，那就是評審專家的責(zé)任了。

更有甚者，當(dāng)本應(yīng)公正的評審專家如因利害關(guān)系喪失了中立的態(tài)度，未能恪守職業(yè)道德，不按招標文件規(guī)定的評標程序和標準評審，甚至踐踏法律精神收受賄賂，被違法違規(guī)的投標人拉下水，被質(zhì)疑，進而被投訴，最終可能因違法違規(guī)行為被監(jiān)督管理部門判定廢標，那么，引起廢標的評審專家也難逃責(zé)任。

3 廢標產(chǎn)生的時段

除了責(zé)任角色分析以外，細致分析發(fā)生廢標的關(guān)鍵環(huán)節(jié)節(jié)點及其影響因素是有效控制廢標風(fēng)險的另一重要層面。

3.1 登記投標截止時

登記參與投標截止時，參與項目的潛在投標人不足3家，這時候就可以判斷項目廢標了。背后的原因有3個方面：一是高校多數(shù)貨物采購項目為科研設(shè)備，相對先進或高端，能參與投標的潛在供應(yīng)商很有限。當(dāng)采購項目為賣方市場時，則不適宜公開招標[4]。盡管審批為招標采購方式，實則難以通過招標成功采購。而通過招標失敗的過程，經(jīng)市場檢驗，證明其更適用其他方式進行采購。二是潛在供應(yīng)商認為采購人將預(yù)算壓得過緊，采購項目沒有利潤空間，同時又缺乏廣告宣傳價值等隱性收益而失去投標意愿。三是潛在供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)招標文件規(guī)定的投標人資格條件、技術(shù)商務(wù)要求門檻設(shè)置過高，望而生畏，無法參與競爭，最終導(dǎo)致登記參與投標的供應(yīng)商不足而廢標。

3.2 投標截止時

投標截止時間到了，但投標人卻不足3家，項目廢標。背后的原因有兩個方面：一是由于投標人時間觀念不夠，或?qū)Νh(huán)境和交通情況判斷不足，如沒有打出足夠的時間富余量，易造成遞交投標文件遲到；二是投標人在仔細研究招標文件后發(fā)現(xiàn)招標內(nèi)容表述不清晰，招標文件具有傾向性、存在隱性指定品牌的現(xiàn)象，或者認為交貨期太短，付款條件過于苛刻，墊資比例偏高等原因，不敢或不想來投標，最終導(dǎo)致“門庭冷落車馬稀”的局面，投標截止時間到了卻因投標人不足而廢標。

3.3 資格審查時

開標后采購人做資格審查時，如發(fā)現(xiàn)合格投標人不足3家，則無法進行后續(xù)的評標環(huán)節(jié)。此種情形下即可判斷廢標。

財政部87號令中，采購人被賦予了資格審查的權(quán)利，也承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。剛開始實行的一段時間里，采購人按要求進行了嚴格的資格審查，而投標人卻仍需要一段時間熟悉、理解和消化政策的變化和高校招標文件模版的調(diào)整，因而在過渡期因資格審查廢標的情況時有發(fā)生。原因在于投標人對資格文件的提交存在疏忽，提交的資格文件或者時間期限不符合要求，或者出現(xiàn)遺漏一項或多項資格文件的情況，從而導(dǎo)致通過資格審查的投標人不足而廢標。

3.4 評標時

在評標過程中，當(dāng)評標委員會認為有效投標人不足3家時即可建議廢標。例如，盡管有3家投標人，但因代理同品牌核心產(chǎn)品只能算1家。當(dāng)然，出現(xiàn)較多的是評標委員會認為有的投標文件對招標文件的技術(shù)和商務(wù)條款沒有做出實質(zhì)性響應(yīng)，導(dǎo)致有效投標人不足。評標對于招標文件和投標文件來說都是一次專業(yè)的審視，評標階段判斷的廢標，其實多數(shù)原因仍然在于招標文件和投標文件編制的問題，在于平時的積累不足和實力欠缺。

3.5 投訴處理時

采購監(jiān)管部門在處理投訴時，如經(jīng)調(diào)查判斷存在違法違規(guī)行為，可做出廢標判定，并對相關(guān)責(zé)任方進行處罰。另外，監(jiān)管部門在處理其他緣由的投訴時如順帶發(fā)現(xiàn)了問題線索，經(jīng)調(diào)查取證后也可能因發(fā)生違規(guī)行為做出廢標決定，如有中標，中標結(jié)果也會判定無效。

3.6 因重大變故采購任務(wù)取消時

根據(jù)政府采購法，如遇重大變故采購任務(wù)取消時，應(yīng)當(dāng)廢標。但對于以重大變故廢標應(yīng)非常慎重，需要正確理解什么是重大變故。當(dāng)國家經(jīng)濟政策調(diào)整、政府規(guī)劃變更等因素導(dǎo)致項目資金無法落實，采購項目取消，這種情形屬不可抗力[5]。但因采購人自身的失誤導(dǎo)致資金不足或者采購結(jié)果與理想狀態(tài)發(fā)生較大差別時，則不能隨意以重大變故為借口廢標。

4 廢標如何控制

在梳理清楚了引起廢標的角色和發(fā)生廢標的關(guān)鍵時間節(jié)點及背后的原因后，提出如何控制廢標的建議就有的放矢了。有如下3個方面的建議：

4.1 針對引起廢標的不同角色采取措施

由于引起廢標的角色不同，如何控制廢標，側(cè)重點將有所不同，需要有針對性地提出建議方案。

（1）關(guān)于采購人角色。針對用戶教師，一是要加強采購法律法規(guī)的宣傳和培訓(xùn)，強化用戶教師的法律意識和責(zé)任。既包括宣傳工作，也包括日常工作中的細致咨詢和答疑。對于用戶教師，項目即將開始前開展法律政策指導(dǎo)和重點提示就顯得更為有效。二是對用戶教師加強招標文件編寫的指導(dǎo)培訓(xùn)，設(shè)計簡潔易讀的文件編寫指南，管理人員可針對技術(shù)要求等重點部分對其進行個別指導(dǎo)，避免出現(xiàn)明顯的傾向性、也避免采購結(jié)果出現(xiàn)理想和現(xiàn)實的巨大落差；針對高校采購管理人員，除了加強法律修養(yǎng)、強化廉政意識以外，重要的是要通過系統(tǒng)的培訓(xùn)提升其專業(yè)素養(yǎng)，并為其開拓專業(yè)化的職業(yè)發(fā)展路徑。另外，管理人員應(yīng)注意積累專業(yè)顧問群，有助于彌補專業(yè)方面的欠缺。還有，應(yīng)規(guī)范招標信息發(fā)布渠道和招標程序，以控制廢標的風(fēng)險因素。

（2）關(guān)于投標人角色。對高校采購部門來講，投標人引起的廢標的確不太好控制。培育供應(yīng)商，提高其能力是個長期的過程[6]?？赏ㄟ^組織供應(yīng)商培訓(xùn)等方法，引導(dǎo)并促進其重視投標文件的編制和遞交環(huán)節(jié)。同時，通過順暢溝通渠道，及時為投標人答疑解惑，對細節(jié)進行提醒。此外，如發(fā)現(xiàn)圍標串標等行為，應(yīng)及時舉報，用實際行動教育和震懾投標人，不可助長違法違規(guī)行為的滋生，以控制廢標風(fēng)險。

（3）關(guān)于評審專家。由于高校自行選擇的評審專家雖然在專業(yè)方面具有優(yōu)勢，但在法律意識和政策知識方面卻常常有所欠缺。因此，一是要對專家進行法律和政策培訓(xùn)，強化其法律意識，避免陷入供應(yīng)商違法行為的泥沼；二是要對其加強評審技能培訓(xùn)，避免出現(xiàn)評審失誤導(dǎo)致的廢標；三是要對評審專家加強管理和考核，建立評審專家不良行為記錄名單，以控制個別專家不良影響的范圍。

4.2 控制廢標發(fā)生關(guān)鍵節(jié)點背后的影響因素

如前所述，發(fā)生廢標的時間節(jié)點較多。對如何避免廢標，從控制各關(guān)鍵節(jié)點的影響因素入手有如下幾個方面的建議：

（1）加強采購信息公開發(fā)布渠道的建設(shè)，規(guī)范招標信息發(fā)布工作。除了中國政府采購網(wǎng)以外，增加采購信息發(fā)布的覆蓋面，讓潛在投標人不易錯過。擴大公告媒體范圍，可吸引更多潛在投標人參與項目競 爭[7]。同時應(yīng)做好提示和地點標識等，方便投標人及時找到開標地點。這是保證符合條件的供應(yīng)商及時參加投標的基礎(chǔ)手段，從而減少廢標的發(fā)生。

（2）提升招標文件編制能力。招標文件是影響招標成敗的關(guān)鍵因素。嚴謹、規(guī)范、公平、合理的招標文件是采購成功的基礎(chǔ)[8]。招標文件內(nèi)容要完整規(guī)范，表述要嚴謹清晰[9]；要做到資格條件無歧視，采購需求不指定，評審標準不濫設(shè)，語言表述無歧義[10]。高校采購管理人員應(yīng)加強與用戶教師的指導(dǎo)與溝通，提供簡潔、友好、易讀的招標文件編制說明及注意事項，敦促其認真科學(xué)地對待招標文件編制工作。同時，采購管理人員應(yīng)努力學(xué)習(xí)招標文件編制專業(yè)知識、提升文件審核能力，能洞悉并及時糾正傾向性內(nèi)容，讓定稿發(fā)布的招標文件盡可能科學(xué)、恰當(dāng)、具體和完善。

（3）在市場調(diào)研的基礎(chǔ)上科學(xué)確定采購預(yù)算。采購人應(yīng)在了解行情的基礎(chǔ)上確定采購預(yù)算，要在采購規(guī)劃階段就做好充分的市場調(diào)研[11]。確定預(yù)算要著眼于采購項目的全過程，不能簡單用貨物的裸價代替采購預(yù)算而忽略了外貿(mào)、運輸、安裝調(diào)試等成本。另外，預(yù)算需要留有一定的余地，以應(yīng)對經(jīng)濟形勢變化和匯率波動的影響，避免預(yù)算過低引發(fā)的廢標。

（4）加強招標采購的流程管理。卡住容易發(fā)生廢標的環(huán)節(jié)，逐個消除其影響因素。從文件編寫、公告發(fā)布、報名登記、踏勘答疑、開標、資格審查、評標、發(fā)布中標等每個環(huán)節(jié)規(guī)范執(zhí)行招標采購程序，不給違法違規(guī)行為留下鉆空子的機會，為防范廢標筑起嚴密堅實的“防火墻”。

4.3 通過采購信息化建設(shè)控制廢標風(fēng)險

對于高校采購管理部門而言，推進采購信息化建設(shè)是提高采購效率的必然之路，也是降低招標采購項目廢標率的有效手段。首先，利用信息化的招標文件編寫和投標文件制作工具，通過系統(tǒng)檢測和提醒，可避免招標文件和投標文件編制過程中在資格條件、強制性條款等關(guān)鍵信息陳述時犯低級錯誤；第二，通過公開的信息發(fā)布系統(tǒng)、友好的信息提示和查詢、及關(guān)鍵時間節(jié)點提醒等功能，有助于避免投標人錯過購買標書及投標遲到等；第三，采購信息化系統(tǒng)建設(shè)可便于實時監(jiān)控流程風(fēng)險[12]，例如我校建成的全程留痕留底、陽光透明的設(shè)備全生命周期信息系統(tǒng)可有效控制采購流程關(guān)鍵節(jié)點中的風(fēng)險因素，降低違法違規(guī)行為發(fā)生的概率，從而有效控制廢標的產(chǎn)生。

5 結(jié)語

廢標應(yīng)該說是采購各方均不愿看到的事情，但是既然發(fā)生了，本著發(fā)現(xiàn)問題而不回避問題的態(tài)度，按照識別風(fēng)險、分析風(fēng)險、應(yīng)對風(fēng)險、控制風(fēng)險的思路，通過研究廢標，去學(xué)習(xí)如何控制它、戰(zhàn)勝它和消滅它。相信抓住關(guān)鍵節(jié)點和角色后，有效應(yīng)對和控制廢標將不再是難題。

[1] 蔣輝. 教育部門集中采購中的廢標現(xiàn)象：產(chǎn)生的原因及應(yīng)對措施[J]. 中國教育技術(shù)裝備，2017(17): 17–19.

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Analysis and research on failed bidding of goods procurement projects in colleges and universities

LI Meizhen, YANG Liu

(Office of Laboratory Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

On the basis of the analysis of what is the failed bidding, who causes the failed bidding and when the failed bidding occurs, this paper studies the problem of how to control such bidding and puts forward that the procurement management departments of colleges and universities should take measures to address the different roles that cause the failed bidding. The suggestions are proposed from the three aspects such as carrying out the work pertinently, controlling the influencing factors behind such bidding occurrence and controlling the risk of failed bidding through the construction of procurement informationization so as to provide reference for the university procurement work.

university bidding; bidding and procurement; failed bidding

F253.2

A

1002-4956(2019)10-0285-04

10.16791/j.cnki.sjg.2019.10.070

2019-03-05

北京市高等教育學(xué)會技術(shù)物資研究分會資助項目

李美珍（1976—），女（白族），云南怒江，碩士，六級職員，主要從事儀器設(shè)備招標采購與管理工作。E-mail: limz@tsinghua.edu.cn

楊柳（1980—），女，湖南懷化，博士，副研究員，實驗室與設(shè)備處副處長，主要從事儀器設(shè)備招標采購與管理工作。E-mail: yangliuthu@tsinghua.edu.cn