浙江省杭州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 （310016） 李生榮 鄭旭明 童湘嵐 何寶飛 華永剛

為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,現(xiàn)就基層反響強(qiáng)烈的“人、錢、地”問題提出相關(guān)建議。

1．關(guān)于“缺人”問題

（1）問題及成因分析 工業(yè)化和城市化使大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，務(wù)工已成為當(dāng)今農(nóng)民的主要收入來源。相伴而生的是村民老齡化，農(nóng)房空巢化，村莊空心化。

一是勞力短缺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年浙江省杭州市農(nóng)村從業(yè)人員282．19萬，其中直接從事農(nóng)業(yè)66．89萬，僅占農(nóng)村從業(yè)人員23．7%，且年齡老化、文化偏低、技能缺乏，55歲以上的占56%。二是人才不足。第一，技術(shù)力量不強(qiáng)。截至2017年底，全市在編農(nóng)技人才1 784人。其中，領(lǐng)軍人才20人，擁有正高職稱的39人，初級(jí)以下的占40%多。第二，人才管理不善。全市有10%的農(nóng)技人才未在農(nóng)技崗位使用。第三，人才分布不均。全市農(nóng)村實(shí)用人才中，初中及以下文化的占60．1%，大學(xué)及以上僅3%；46歲以上的66．4%，35歲以下的僅10．1%。其中，生產(chǎn)性人才占近40%，技能帶動(dòng)型人才8．9%，新型職業(yè)農(nóng)民僅2．3%，難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求。三是管理能力不強(qiáng)。縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三農(nóng)”干部、科技服務(wù)干部配備不足，且真正從事農(nóng)業(yè)服務(wù)的很少。作為領(lǐng)頭雁的村干部，能發(fā)揮“雙帶”作用的不多。

（2）對(duì)策建議 鄉(xiāng)村振興，人為關(guān)鍵。既要“自我造血”，培育本土人才，“拴心留人”；更要“筑巢引鳳”，吸引人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)；還要建好干部隊(duì)伍用好人。

一是暢通人才流動(dòng)機(jī)制。要深化戶籍制度改革，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，剝離依附在戶籍上的經(jīng)濟(jì)功能，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)。既要保障農(nóng)民進(jìn)城市民化待遇，更要為人才下鄉(xiāng)營(yíng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境和提供發(fā)展空間。

二是加大人才培養(yǎng)力度。一要著力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。在鄉(xiāng)村義務(wù)教育開設(shè)鄉(xiāng)土技能課程。依托農(nóng)職校、高校、農(nóng)民學(xué)校、黨校等平臺(tái)，加強(qiáng)涉農(nóng)專業(yè)和課程設(shè)置，推動(dòng)有意向的企業(yè)與農(nóng)民對(duì)接，組織技能培訓(xùn)，簽訂勞動(dòng)合同。鼓勵(lì)新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)創(chuàng)客、村社干部等參加農(nóng)業(yè)大專、本科學(xué)歷教育。抓好涉農(nóng)專業(yè)技術(shù)人員職稱評(píng)定。二要著力培養(yǎng)實(shí)用人才。挖掘“土專家”“田秀才”“新匠人”等實(shí)用人才，鼓勵(lì)他們開展“師帶徒”項(xiàng)目。以培育新生代職業(yè)農(nóng)民為重點(diǎn)，采取院校合作、網(wǎng)絡(luò)教育等措施，為人才隊(duì)伍輸送血液。

三是加大人才引進(jìn)力度。一要培育新業(yè)態(tài)。構(gòu)建各類創(chuàng)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園等平臺(tái)，為人才下鄉(xiāng)創(chuàng)造就業(yè)環(huán)境。二要優(yōu)化扶持政策。制訂補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)政策，重點(diǎn)吸引返鄉(xiāng)人才、技術(shù)專才以及有情懷、有理念的創(chuàng)業(yè)經(jīng)營(yíng)人才。

四是加強(qiáng)人才服務(wù)管理。一要建立人才管理機(jī)制。完善人才分類評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，明確鄉(xiāng)村振興人才可無差別享受所在地的人才優(yōu)惠政策；建立鄉(xiāng)村振興智庫并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，努力營(yíng)造“人盡其才”的氛圍。二要建立人才激勵(lì)機(jī)制。倡導(dǎo)“重農(nóng)惜才”氛圍，加大對(duì)成效顯著的農(nóng)村電商、民宿、經(jīng)濟(jì)人等鄉(xiāng)村振興領(lǐng)軍人才與創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)的獎(jiǎng)勵(lì)力度。

五是加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)。一要建好管理服務(wù)平臺(tái)，配足配強(qiáng)縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)管理隊(duì)伍，高度重視農(nóng)技隊(duì)伍在社會(huì)化服務(wù)中的地位和作用。二要加強(qiáng)村級(jí)班子建設(shè)，配強(qiáng)村級(jí)干部隊(duì)伍，增強(qiáng)組織引導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的能力。三要關(guān)心鄉(xiāng)村工作者，為優(yōu)秀人才開辟晉升通道。四要推行黨政機(jī)關(guān)干部提拔任用、專業(yè)技術(shù)人員職稱評(píng)定與下鄉(xiāng)掛職服務(wù)期限掛鉤。

2．關(guān)于“缺錢”問題

（1）問題及成因分析 近年來，市本級(jí)年度財(cái)政支農(nóng)資金、扶持資金總額逐年減少，占比呈下降趨勢(shì)，金融杠桿作用發(fā)揮不充分。再加經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)，農(nóng)業(yè)投資環(huán)境不容樂觀，難以滿足鄉(xiāng)村振興資金需求。

一是僧多粥少，保障能力不足。首先是財(cái)政投入不足。從市級(jí)層面看，2016—2018年，市本級(jí)農(nóng)林水支出穩(wěn)中有降，縣級(jí)財(cái)政“三農(nóng)”資金力度也不大。其次，工商資本投入不夠。由于農(nóng)業(yè)投資大，周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)高，回報(bào)慢，或不敢涉足，或駐足觀望，或不敢擴(kuò)大規(guī)模。第三，金融支持力度不夠。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)仍處“確權(quán)”階段，金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心到時(shí)無法處置質(zhì)押物，放貸額度小、門檻高狀況依然如故。

二是多頭管理，資金績(jī)效不高。其一，各自為政。支農(nóng)資金管理部門多，縣級(jí)雖有項(xiàng)目資金分配權(quán)，但現(xiàn)行財(cái)政專項(xiàng)資金的管理制度，使縣級(jí)無法調(diào)控項(xiàng)目結(jié)余，縣級(jí)統(tǒng)籌使用資金能力弱，使用績(jī)效不高，甚至出現(xiàn)“一些項(xiàng)目缺錢，一些資金沉睡”的現(xiàn)象。其二，財(cái)政資金過度介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。過度介入，包攬過多，某種程度扭曲了本應(yīng)由市場(chǎng)主導(dǎo)的資源要素配置。

三是負(fù)債較多，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力。長(zhǎng)期以來，籌措農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目的資金，財(cái)政扶持往往采取“三個(gè)一點(diǎn)”的做法，底子較薄的村集體不得不為此舉債。西部區(qū)縣（市）村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)負(fù)債狀況更不容樂觀。

（2）對(duì)策建議 鄉(xiāng)村振興需要大量投入，任何單方面力量都無能為力。應(yīng)該調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，設(shè)立鄉(xiāng)村發(fā)展基金，調(diào)控資金使用范圍，用有限的財(cái)力撬動(dòng)社會(huì)資本，破解當(dāng)前面臨的融資瓶頸。

一是加大財(cái)政資金投入。一要提高財(cái)政支農(nóng)比重。市縣兩級(jí)財(cái)政預(yù)算，應(yīng)堅(jiān)持“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先”、向欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村傾斜，穩(wěn)步提高支農(nóng)資金占比。持續(xù)加大對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施提升、民生保障質(zhì)量提升等領(lǐng)域的投資，積極發(fā)揮財(cái)政的引領(lǐng)作用。二要優(yōu)化資金使用方式。按照目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任“四到縣”要求將涉農(nóng)資金最終審定權(quán)下放到縣，切實(shí)解決碎片化問題。市級(jí)將安排的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等財(cái)政資金，按大類劃撥到縣并允許在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目范圍內(nèi)調(diào)劑使用結(jié)余資金，取消村級(jí)出資配套的規(guī)定?？h級(jí)分配項(xiàng)目要優(yōu)先持扶產(chǎn)業(yè)發(fā)展，嚴(yán)把村級(jí)負(fù)債能力審核關(guān)，避免大量舉債搞村莊建設(shè)。三要加強(qiáng)資金管理。市級(jí)部門要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目扶持資金的跟蹤、督查、審計(jì)，提高使用績(jī)效，確保資金安全?？h級(jí)要堅(jiān)持規(guī)劃先導(dǎo)，按照“早安排，能落地”要求謀劃鄉(xiāng)村振興，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，確保資金用在刀刃上。

二是創(chuàng)新金融支持方式。一要整合財(cái)政與村級(jí)資金。改變財(cái)政資金直接投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、運(yùn)營(yíng)管理的方式，依托金融資本組建鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金，為各類經(jīng)營(yíng)體提供項(xiàng)目貸款支持，積極化解鄉(xiāng)村振興融資難矛盾。二要完善農(nóng)村金融服務(wù)體系。以一二三產(chǎn)融合、產(chǎn)業(yè)振興為重點(diǎn)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)鄉(xiāng)村“民宿貸”“物業(yè)貸”“生態(tài)貸”等金融產(chǎn)品。三要推進(jìn)改革激發(fā)活力。加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“確權(quán)賦能”，讓農(nóng)村承包地、農(nóng)房、集體資產(chǎn)股權(quán)持有人能早日“用權(quán)”貸款。四要健全鄉(xiāng)村資金互助機(jī)制?？偨Y(jié)推廣互助會(huì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索建立適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制。同時(shí)，要拓寬服務(wù)領(lǐng)域，健全涉農(nóng)政策性擔(dān)保貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助機(jī)制，強(qiáng)化融資風(fēng)險(xiǎn)體系建設(shè)。

三是鼓勵(lì)工商資本“上山下鄉(xiāng)”。一要提升投資消化吸收能力。做好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)向美麗經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變，吸引工商資本入住。二要吸引工商資本參與鄉(xiāng)村振興。構(gòu)建城鄉(xiāng)資源要素互通關(guān)系，在保障村級(jí)集體與農(nóng)戶合法權(quán)益前提下，通過股份合作，鼓勵(lì)“村企”共同開發(fā)利用農(nóng)村資源，破解融資瓶頸；通過建立招投標(biāo)機(jī)制，將鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施整體委托第三方維護(hù)運(yùn)營(yíng)，降低維運(yùn)成本。三要營(yíng)造良好的政策和服務(wù)環(huán)境?？h鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織要認(rèn)真落實(shí)“最多跑一次”要求，扎實(shí)做好工商、稅務(wù)登記和免稅政策申報(bào)，主動(dòng)為工商資本在當(dāng)?shù)匕l(fā)展提供全方位服務(wù)。

3．關(guān)于“缺地”問題

（1）問題及成因分析 杭州山多地少，耕地后備資源嚴(yán)重不足，不僅村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遇到建設(shè)用地瓶頸問題，即便是農(nóng)業(yè)設(shè)施用地也很難落地，現(xiàn)行用地政策與鄉(xiāng)村振興需求之間的矛盾正日益加劇。

一是人多地少，農(nóng)業(yè)資源匱乏。目前，全市人均耕地0．35畝，半數(shù)承包地仍處農(nóng)戶自耕狀態(tài)，難以滿足規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求，以致本就匱乏的資源得不到有效利用?！笆濉逼陂g，全市可墾造和改造提升的水田面積為3．5萬畝，按年均0．7萬畝測(cè)算，只夠墾造5年。

二是規(guī)劃滯后，資源利用不足。由于受歷史局限，現(xiàn)行規(guī)劃與規(guī)劃之間缺少統(tǒng)籌，難以實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。村鎮(zhèn)規(guī)劃也只是“紙上畫畫，墻上掛掛”。規(guī)劃確定的村莊布局、產(chǎn)業(yè)布局往往隨意更改，沿路沿河的“線性”布點(diǎn)和“攤大餅”式無序擴(kuò)張難以根治。

三是供給不夠，鄉(xiāng)村發(fā)展用地困難。由于缺乏能夠落地的鄉(xiāng)村發(fā)展用地保障制度，“工業(yè)擠占農(nóng)業(yè)、城市擠占鄉(xiāng)村”已成為不成文的潛規(guī)則。目前狀況是鄉(xiāng)村發(fā)展不僅建設(shè)用地指標(biāo)獲取難，而且還面臨必要的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地?zé)o保障的困境。

（2）對(duì)策建議 為化解守住耕地紅線與鄉(xiāng)村振興用地的矛盾，各級(jí)政府應(yīng)立足全域，采取規(guī)劃引領(lǐng)、改革創(chuàng)新、有效管理、盤活存量等措施，充分挖掘內(nèi)部潛力。

一是合理調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃。市級(jí)編制新一輪規(guī)劃應(yīng)充分考慮向下輻射帶動(dòng)功能，把“多規(guī)合一”與“一張藍(lán)圖畫到底”的要求落在實(shí)處?？h級(jí)編制縣域規(guī)劃應(yīng)充分考慮承接上游與周邊的資源要素、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的可行性。所有新編規(guī)劃的執(zhí)行，都要從實(shí)際出發(fā)制訂確保規(guī)劃落地的配套政策。

二是保障鄉(xiāng)村振興用地。一要細(xì)化用地管理。在設(shè)施農(nóng)用地基礎(chǔ)上，增設(shè)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)用地，用以滿足餐飲、住宿、展示展銷、體驗(yàn)休閑等用途，設(shè)定項(xiàng)目設(shè)施用地比例。二要明確設(shè)施用地政策。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所必需的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施用地，不占基本農(nóng)田的一律用農(nóng)用地取得；工商資本所需生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地，既可依法申請(qǐng)取得，也可由村級(jí)集體申請(qǐng)，建成后出租；一二三產(chǎn)融合發(fā)展需要的休閑、停車、接待等用地，可由村級(jí)集體使用“騰挪空間”置換用地辦法解決用地指標(biāo)，項(xiàng)目建成后，既可由村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)，也可由經(jīng)營(yíng)者租賃。三要實(shí)施土地有償使用制度。對(duì)符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)發(fā)展需要的項(xiàng)目，經(jīng)當(dāng)?shù)芈?lián)合審查后應(yīng)向經(jīng)營(yíng)主體提供合理的設(shè)施用地，專項(xiàng)用于搭建臨時(shí)設(shè)施，履行到期恢復(fù)土地原狀的承諾。

三是提高土地使用效率。一要開展土地綜合整治。通過實(shí)行全域整治、整鎮(zhèn)整治、整村整治等模式，挖掘可利用土地資源。二要推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。按照“依法、自愿、有償”原則，引導(dǎo)承包地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)一二三產(chǎn)融合發(fā)展。三要盤活鄉(xiāng)村土地資源。按照“誰整理誰使用”的原則，村莊土地整理增加的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于當(dāng)?shù)?。?shí)施“零存整取”，允許零散耕地、園地、林地和其他農(nóng)用地間進(jìn)行空間置換和布局優(yōu)化。實(shí)行“跨縣域有償調(diào)劑”，允許耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，優(yōu)先在市內(nèi)跨縣域有償調(diào)節(jié)使用。

四是深化農(nóng)地制度改革。一要推進(jìn)兩個(gè)“三權(quán)分置”。根據(jù)農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”原則，落實(shí)農(nóng)地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、宅基地資格權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)，發(fā)揮好集體發(fā)包土地、農(nóng)村宅基地包含的“三權(quán)”功能與整體效用。探索建立層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。在完成“確權(quán)”任務(wù)基礎(chǔ)上，把重心轉(zhuǎn)移到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)“賦能”，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，盤活閑置農(nóng)房，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。二要探索“三塊地”改革路徑。第一，明確界定土地征收范圍，充分體現(xiàn)被征土地價(jià)值，保障失地農(nóng)民購(gòu)買城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)，綜合確定土地征收價(jià)格；第二，按照“同地同價(jià)”原則，研究制訂集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市辦法，盤活集體閑置資產(chǎn)。第三，深化宅基地改革，努力增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入。最后，要探索建立集體土地入股參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目辦法，為鄉(xiāng)村振興開辟穩(wěn)定的收入來源。