◆李成雷/山東省審計(jì)廳

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把鄉(xiāng)村發(fā)展提高到國家戰(zhàn)略高度進(jìn)行決策部署，提出要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建成產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的新農(nóng)村，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。近日，山東省出臺鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金管理暫行辦法，為規(guī)范和加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金管理，集中財力支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有力制度保障?，F(xiàn)筆者結(jié)合鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金審計(jì)的調(diào)研情況和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，談?wù)勯_展鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金審計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)。

一、有關(guān)概念界定

鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金，是指按照《關(guān)于加快推進(jìn)省級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的實(shí)施意見（試行）》要求，將中央和省級均衡性轉(zhuǎn)移支付中用于“三農(nóng)”部分，以及中央和省級安排的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村組織建設(shè)和文化建設(shè)等方面的統(tǒng)籌整合用于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)的涉農(nóng)資金總稱。該項(xiàng)資金具體包括兩部分：一是省級統(tǒng)籌安排資金，主要用于省委、省政府確定的鄉(xiāng)村振興重大任務(wù)、重大工程（項(xiàng)目），省級重點(diǎn)農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)救災(zāi)支出；二是切塊分配市縣使用資金，主要是按照因素法分配的由市縣統(tǒng)籌用于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的支出。

二、鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金審計(jì)的瓶頸分析

（一）鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金立項(xiàng)審批不真實(shí)。鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金安排使用要全面貫徹落實(shí)中央重大決策部署和省委、省政府工作要求，嚴(yán)格執(zhí)行《山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，詳細(xì)對接各職能部門指導(dǎo)意見，制定符合本地實(shí)際情況的戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃和資金使用計(jì)劃。但在實(shí)際操作中，首先，由于重大專項(xiàng)資金預(yù)算編制時間緊、任務(wù)重，對上報資金使用項(xiàng)目不能全面準(zhǔn)確地進(jìn)行審核把關(guān)，加之缺乏充分的可行性研究、技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證和社會化評審，導(dǎo)致部分不合格項(xiàng)目沒有被篩選出來，蒙混過關(guān)，草草上馬，后續(xù)執(zhí)行和實(shí)施效果可想而知。其次，存在重大專項(xiàng)資金重復(fù)申報和虛假申報問題，諸如將同一項(xiàng)目隨意拆分多次上報、簡單更名重復(fù)上報、不同項(xiàng)目混合上報，年終臨時追加上報等，在項(xiàng)目預(yù)算測算環(huán)節(jié)高估冒算、虛列概算，借機(jī)以專項(xiàng)資金申請之名彌補(bǔ)單位日常公用經(jīng)費(fèi)、三公經(jīng)費(fèi)和其他經(jīng)費(fèi)支出。

（二）鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金監(jiān)督管理不嚴(yán)。由于鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金在具體使用中涉及農(nóng)、林、牧、副、漁等多種產(chǎn)業(yè)和交通、水利、通訊、電力等眾多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主管部門較多，交叉管理復(fù)雜，投資渠道廣泛，使用主體眾多，專業(yè)項(xiàng)目管理人才缺乏，在資金具體使用和實(shí)施過程中缺乏有效的管理和監(jiān)督檢查，甚至有的部分專項(xiàng)資金脫離財政部門監(jiān)管，存在賬外賬核算、隨意出借、白條抵庫、擠占挪用、虛報冒領(lǐng)、惡意騙取、優(yōu)親厚友、貪污私吞專項(xiàng)資金及重大損失浪費(fèi)、失職瀆職違紀(jì)違法等問題，很大程度上造成了鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金動態(tài)跟蹤管理的困難，監(jiān)督管理存在盲區(qū)、死角，資金沒有按照預(yù)定規(guī)劃、審批計(jì)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)使用，效率和效益大打折扣。

（三）鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金績效使用效果不明顯。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、持久性偉大工程。該戰(zhàn)略下重大專項(xiàng)資金績效審計(jì)的內(nèi)容涉及廣泛，十分豐富，審計(jì)實(shí)踐中往往從效果性、資源性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、環(huán)境性等角度開展績效審查。鑒于重大專項(xiàng)資金使用主體較多、內(nèi)容廣泛，實(shí)際運(yùn)用中存在著資金籌集不合理、撥付緩慢、到位率不高、違規(guī)使用資金、不按規(guī)定用途亂用資金、損失浪費(fèi)和閑置等問題，管理無法實(shí)現(xiàn)高效專用，審計(jì)重點(diǎn)和力度不夠，這些都直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性較差，侵害了廣大群眾的根本利益，阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。

（四）鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金后期管護(hù)缺位?；诋?dāng)前重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)實(shí)弊端，加之鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金涉及部門較多，資金多易分散在各個行業(yè)、領(lǐng)域，前期項(xiàng)目申報、建設(shè)風(fēng)風(fēng)火火，占用大量資金，后期項(xiàng)目跟蹤管護(hù)星星點(diǎn)點(diǎn)，可供使用資金有限，管理比較分散、混亂，這些都嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金作用的全面發(fā)揮。另一方面，在重大專項(xiàng)資金項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目管護(hù)方案和制度未能及時落地，管護(hù)工作過于簡單，缺少切實(shí)可行的實(shí)施方案，操作性不強(qiáng)，負(fù)責(zé)管護(hù)工作的專業(yè)人才較少，系統(tǒng)性、科學(xué)性管護(hù)難以落到實(shí)處，多流于形式。

三、鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金審計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)、著力點(diǎn)

當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金審計(jì)工作面臨前所未有的瓶頸，要突破這些瓶頸，審計(jì)機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持“查深查透、敢于亮劍、勇于擔(dān)當(dāng)”原則，緊盯重大專項(xiàng)資金申報立項(xiàng)程序、組織管理活動、使用績效效果和后期管護(hù)長效機(jī)制建立執(zhí)行情況四個關(guān)鍵點(diǎn)、著力點(diǎn)，確保重大專項(xiàng)資金能夠真正發(fā)揮應(yīng)有作用。

（一）重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金申報立項(xiàng)程序和依據(jù)。根據(jù)有關(guān)要求，為了增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金在分配、使用和管理上的統(tǒng)一性、整體性和協(xié)同性，重大專項(xiàng)資金實(shí)行“全口徑、一體化”預(yù)算編制模式，即將省級和中央有關(guān)涉農(nóng)資金、清理盤活的存量資金和其他涉農(nóng)資金等全部納入支出預(yù)算大盤，統(tǒng)一支出口徑和指標(biāo)下達(dá)。在各縣級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，要重點(diǎn)關(guān)注專項(xiàng)資金是如何申報的，申報流程和路徑是否存在漏洞，申報依據(jù)是否真實(shí)有效。首先，審計(jì)中要重點(diǎn)查看重大專項(xiàng)資金立項(xiàng)論證情況，項(xiàng)目立項(xiàng)前是否進(jìn)行了完整、充分的可行性研究，技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證是否真實(shí)、可行，重點(diǎn)揭示脫離本地實(shí)際違背發(fā)展規(guī)律而匆匆上項(xiàng)目的問題。其次，審計(jì)中要重點(diǎn)圍繞項(xiàng)目申報程序著力關(guān)注虛假立項(xiàng)、重復(fù)申報問題。最后，圍繞項(xiàng)目預(yù)算情況判斷是否經(jīng)濟(jì)合理，著力揭示高估冒算、虛列概算等問題；在項(xiàng)目立項(xiàng)與審批決策環(huán)節(jié)重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力運(yùn)用與職責(zé)履行情況，即資金投向是否正確，是否向偏遠(yuǎn)農(nóng)村、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)較重的集中連片區(qū)域等傾斜，將有限資金用在“刀刃”上。

（二）重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金組織管理活動。對鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金組織管理的審計(jì)，一要明確重大專項(xiàng)資金各方責(zé)任主體和履職盡責(zé)單位，即項(xiàng)目建設(shè)單位是目標(biāo)管理主體，財政部門及主管單位是評價主體，而審計(jì)部門是重大專項(xiàng)資金管理與評價的監(jiān)督主體。二要全面掌握鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金項(xiàng)目整體規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃和上級部門批復(fù)等情況，將重大專項(xiàng)資金分配明細(xì)與上級部門的批復(fù)進(jìn)行仔細(xì)詳實(shí)核查，對項(xiàng)目名稱、投資額度、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、使用年限、施工地點(diǎn)等一一對應(yīng)，重點(diǎn)揭示虛假編報、隨意改變建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、不按計(jì)劃分配資金等問題。三要詳細(xì)檢查鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金各環(huán)節(jié)應(yīng)到位及已到位資金數(shù)額是否真實(shí)及其到位時間；同時重點(diǎn)查看各級主管單位是否按指標(biāo)、計(jì)劃、進(jìn)度或規(guī)定程序及時、足額下?lián)苜Y金，重點(diǎn)揭示滯留、截留、擠占、挪用資金等問題。四要重點(diǎn)關(guān)注專項(xiàng)資金管理制度健全與貫徹執(zhí)行情況，著力反映監(jiān)管措施與程序落實(shí)不到位、存在制度缺陷和管理漏洞、人為阻礙政策措施落實(shí)等問題，推動鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金配套制度、政策措施落地結(jié)果。

（三）重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金使用績效和效果。根據(jù)有關(guān)要求，鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金具體分為省級統(tǒng)籌安排部分和切塊分配市縣使用資金部分。在對有關(guān)主管業(yè)務(wù)部門（諸如財政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、海洋漁業(yè)等）進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目中，各級審計(jì)機(jī)關(guān)要按照全面預(yù)算績效管理要求，著重對各業(yè)務(wù)主管部門重大政策和項(xiàng)目開展的事前績效評估進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，審查政策設(shè)定依據(jù)、科學(xué)性論證過程和項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)立情況。對于未按要求開展績效評估或績效評估較差，以及績效目標(biāo)設(shè)置不清、籠統(tǒng)或者過于簡單的，要督促有關(guān)部門重新開展績效評估，設(shè)置有針對性、可操作的績效目標(biāo)。在對切塊分配給市縣使用的資金審計(jì)中，要著力審查各市縣統(tǒng)籌編制的績效目標(biāo)，特別是對建設(shè)項(xiàng)目事后績效評價重點(diǎn)發(fā)力，圍繞績效評估真實(shí)性、合法性和效益性實(shí)施審計(jì)，強(qiáng)化績效評價約束預(yù)算支出規(guī)范化效應(yīng)，強(qiáng)化正面引導(dǎo)，發(fā)揮審計(jì)“治已病、防未病”的建設(shè)性作用。

（四）重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金后期管護(hù)長效機(jī)制建立執(zhí)行情況。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，建設(shè)美麗幸福新農(nóng)村，是中共中央、國務(wù)院推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的初衷。如果使用重大專項(xiàng)資金建設(shè)項(xiàng)目后，由于缺乏后期管護(hù)長效機(jī)制和制度造成項(xiàng)目損壞、丟失或破壞，不僅造成資源損失浪費(fèi)，而且嚴(yán)重影響重大專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益。因此，在鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金審計(jì)中要重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建成后期管護(hù)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)和制度執(zhí)行情況，一方面，要對保障項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金投入規(guī)模、性質(zhì)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，同時重點(diǎn)關(guān)注是否有專門人員或引進(jìn)市場化項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行專業(yè)、及時維護(hù)管理，對于建成后的產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，是否組織有關(guān)技術(shù)部門進(jìn)行專門系統(tǒng)的技術(shù)指導(dǎo)，確保項(xiàng)目充分發(fā)揮應(yīng)有的效益；另一方面，要對有關(guān)主管部門加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)進(jìn)行督促和檢查，圍繞是否積極營造良好環(huán)境，建立健全激勵約束機(jī)制，引導(dǎo)村兩委尤其是班子帶頭人發(fā)揮率先垂范作用，切實(shí)推動村民積極參與涉及村級重大專項(xiàng)資金建設(shè)項(xiàng)目管護(hù)責(zé)任，增強(qiáng)自我管理、自我服務(wù)能力，助推鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金發(fā)揮深遠(yuǎn)效用。