牛淑貞

（四川大學(xué)歷史文化學(xué)院，四川成都610065）

清代，以工代賑主要是指政府對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資，為有勞動(dòng)能力的災(zāi)、貧民提供短期就業(yè)和收入的一種救災(zāi)政策。受助對(duì)象必須通過(guò)出工投勞才能獲取相應(yīng)的收入。因其運(yùn)作過(guò)程復(fù)雜、技術(shù)性強(qiáng)，必須經(jīng)有關(guān)機(jī)構(gòu)組織得力人員才能付諸實(shí)踐，但清代并無(wú)常設(shè)的固定管理機(jī)構(gòu)。災(zāi)后，需要實(shí)行以工代賑時(shí)，往往根據(jù)工程規(guī)模的大小而臨時(shí)以地方行政官員為核心組織實(shí)施。其中大型項(xiàng)目往往由戶、工二部及受災(zāi)地方的省級(jí)政府臨時(shí)予以組織實(shí)施，其中戶部負(fù)責(zé)資金的劃撥、審核，工部負(fù)責(zé)施工規(guī)劃及竣工驗(yàn)收，地方政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與執(zhí)行。對(duì)于那些流域性大型工程，則要由所涉省份的督撫大吏及其屬員，所涉河道的總督，戶部、工部的官員以及其他高級(jí)別的京官組織實(shí)施，甚至皇帝也參與進(jìn)來(lái)，成為項(xiàng)目總管。這些官員既互相配合，又互相監(jiān)督，均對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。省內(nèi)的大型項(xiàng)目則從督撫大吏至州縣官員及其屬員均要參與其中，或主持、或協(xié)辦、或具體執(zhí)行，逐級(jí)對(duì)上負(fù)責(zé)。府縣內(nèi)的小型項(xiàng)目，一般由工程所在地的基層官員負(fù)責(zé)實(shí)施，督撫監(jiān)督。不論是何種規(guī)模的項(xiàng)目，所涉官員各司其職，互相配合，互相監(jiān)督，在一定程度上保證了清代以工代賑項(xiàng)目的正常運(yùn)作及其實(shí)效?！疤煜率挛从胁坏萌硕芾碚咭?，況歉歲哉？”[1](清)汪志伊.荒政輯要.中國(guó)荒政全書(第2輯第2卷).北京古籍出版社,2004.(P558)人員選任得當(dāng)與否，直接關(guān)系到以工代賑績(jī)效的優(yōu)劣。如果人員選任得當(dāng)，則承辦以工代賑項(xiàng)目的地方官員“能實(shí)用實(shí)銷，不致浮開(kāi)糜帑，則工程自然堅(jiān)固。而夫役工料等事，皆實(shí)發(fā)價(jià)值，絲毫不科派里下，庶于民生實(shí)有利賴?！盵2]中國(guó)第一歷史檔案館編.乾隆朝上諭檔(第4冊(cè)).檔案出版社,1991.(P779)反之，則以工代賑項(xiàng)目難以取得預(yù)期的成效。目前，學(xué)界僅對(duì)乾隆時(shí)期以工代賑的領(lǐng)導(dǎo)管理問(wèn)題進(jìn)行了概況性研究，其中有關(guān)人員選任問(wèn)題的研究過(guò)于粗疏[3]牛淑貞.18世紀(jì)中國(guó)工賑救荒中的領(lǐng)導(dǎo)與管理措施.內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版),2004,(1).。筆者擬在此基礎(chǔ)上對(duì)清代以工代賑經(jīng)辦人員的選任問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)探究，并據(jù)以了解政府在災(zāi)荒這種極限環(huán)境下選任辦賑救荒官員的原則、辦法及其在不同社會(huì)環(huán)境下的實(shí)踐狀況。

一

“人事盡而災(zāi)患可弭?！盵1]清實(shí)錄(第31冊(cè)).中華書局,1986.(P353)清代，以工代賑項(xiàng)目的實(shí)施沒(méi)有常設(shè)的專管機(jī)構(gòu)，且其運(yùn)作過(guò)程復(fù)雜多變，雖然事前制訂有若干條規(guī)，但并不能完全應(yīng)對(duì)實(shí)際狀況，必須以督撫為首的地方各級(jí)官員“因時(shí)就事”，相機(jī)辦理，才能保證工程堅(jiān)固、災(zāi)民得到有效賑濟(jì)[2]中國(guó)第一歷史檔案館編.乾隆朝上諭檔(第1冊(cè)).檔案出版社,1991.(P624)。督撫是地方舉辦包括以工代賑在內(nèi)的賑濟(jì)事業(yè)成敗與否的關(guān)鍵人員?！熬然臒o(wú)奇策，惟督撫及有司親民之官實(shí)心實(shí)力方克有濟(jì)?！盵3]趙爾巽等.清史稿(第36冊(cè)).中華書局,1977.(P11039)乾隆四年（1739），濟(jì)南等十府州縣衛(wèi)所因旱災(zāi)歉收，山東布政使黃叔琳奏請(qǐng)興修城垣、河道，實(shí)行以工代賑。諭旨令其與撫臣“竭力修省、和衷妥辦”[4]清實(shí)錄(第10冊(cè)).中華書局,1985.(P408)。從項(xiàng)目申報(bào)到具體實(shí)施以及竣工后的驗(yàn)收、報(bào)銷，均是以督撫為核心組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督屬員落實(shí)的。

清代，政府往往通過(guò)倡導(dǎo)職業(yè)道德與倫理價(jià)值的方式，引導(dǎo)督撫認(rèn)真管理與領(lǐng)導(dǎo)以工代賑工作。乾隆多次發(fā)布上諭強(qiáng)調(diào)督撫大員盡責(zé)辦理以工代賑等賑災(zāi)救荒工作的重要意義。政府在災(zāi)荒年月興辦以工代賑，就是為了使災(zāi)貧民能夠赴工投勞，不致流移，且得以度過(guò)饑荒。督撫大吏及其他地方官員應(yīng)深刻領(lǐng)會(huì)國(guó)家用意至深的“安全撫恤之心”“實(shí)力行之”“使閭閻均沾實(shí)惠，方不愧父母斯民之職”[5]清文獻(xiàn)通考(卷24職役考).清文淵閣四庫(kù)全書本.清實(shí)錄(第12冊(cè)).中華書局影印,1985.(P15)。各級(jí)政府的行政長(zhǎng)官都是以工代賑項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，均要對(duì)下級(jí)官員及吏胥加強(qiáng)督察與監(jiān)管，防止滋生弊端。乾隆二十六年（1761），堵筑黃河漫工以工代賑時(shí)，上諭：“不得令吏胥人等從中滋弊，致閭閻被水之余，復(fù)以苛派貽累。此事專交與常鈞妥辦，將來(lái)如有未協(xié)，惟該撫是問(wèn)?！盵6]清實(shí)錄(第17冊(cè)).中華書局,1986.(P182)乾隆三十年，中央投入500多萬(wàn)兩銀在多省修理城工，上諭告誡各省督撫：“務(wù)期工程鞏固，毋使承辦官吏稍有浮冒，亦不得絲毫科派擾累民間，如有借名需索、擅派民夫等弊，立即指名嚴(yán)行參處……將來(lái)奏報(bào)工竣后，朕當(dāng)特派大臣前往查驗(yàn)，如有浮冒開(kāi)銷草率了事及借工擾累等弊，惟派出督辦之員是問(wèn)，即各該督撫亦難辭咎?！盵7](清)海寧.晉政輯要(卷8).清乾隆山西布政使司刊本.同治三年（1864），補(bǔ)筑濮州等地的缺堤以工代賑，上諭：“惟須遴派廉干之員實(shí)心經(jīng)理，務(wù)期工料堅(jiān)實(shí)，而災(zāi)黎亦均沾實(shí)惠，方為一舉兩得。”如有官吏克扣浮冒等弊病，讓山東巡撫閻敬銘查明嚴(yán)參[8]清實(shí)錄(第47冊(cè)).中華書局,1987.(P656)。正是因?yàn)槎綋嵩谝怨ごc中負(fù)有組織管理和監(jiān)察的重要職責(zé)，所以中央對(duì)經(jīng)辦官員的任用及其獎(jiǎng)懲，多是根據(jù)督撫的奏報(bào)進(jìn)行的。但督撫也受到中央派出的督辦官員的監(jiān)督。

為了保證工作的連續(xù)性，一般不任用代理或即將調(diào)任他處的督撫經(jīng)辦以工代賑。乾隆二十一年（1756），山東省代理巡撫楊錫紱奏稱，魚臺(tái)縣土城地勢(shì)低洼，屢遭水患，且有被微山湖漫淹的危險(xiǎn)，“請(qǐng)于高阜處所另建土城，以資保障”。上諭：“遷城高阜系因時(shí)權(quán)宜之計(jì)，且興建城工，亦可以工代賑，于災(zāi)黎自屬有益。但楊錫紱暫署撫箓，不能始終其事，鶴年現(xiàn)已起程來(lái)京，應(yīng)俟鶴年到任后，令其相度情形，妥協(xié)籌辦。”[9]清實(shí)錄(第15冊(cè)).中華書局,1986.(P658)

二

“救荒無(wú)善政，使得人猶有不濟(jì)，況不得人乎？”[1](清)汪志伊.荒政輯要.中國(guó)荒政全書(第2輯第2卷).北京古籍出版社,2004.(P558)比直接賑濟(jì)錢糧更為復(fù)雜、技術(shù)性更強(qiáng)的以工代賑尤其需要加強(qiáng)對(duì)人員的選任?！耙磺信d舉工程，頭緒繁多，皆須委員分段疏筑，任得其人，方可工歸實(shí)用?！盵2]中國(guó)第一歷史檔案館編.乾隆朝上諭檔(第3冊(cè)).檔案出版社,1991.(P78)上至皇上，下至督撫，都很重視其人員的選任。清末，疏浚白茆等河道以工代賑時(shí)，“勘丈畫方、募工辦料、量淺深、稽勤惰、察奸弊、恤役夫，自始迄終，皆糧守道劉少參鼎悉心經(jīng)理，加意拊循，故赴役者踴躍恐后，此其任人之至當(dāng)也?！盵3]蔣伊.浚白茆記.賀長(zhǎng)齡.皇朝經(jīng)世文編.近代中國(guó)史料叢刊正編(第731冊(cè)).文海出版社,1973.(P3973)“辦理大工，全在委用得人?！盵4]清實(shí)錄(第39冊(cè)).中華書局,1986.(P16-17)所謂“委用得人”，是指根據(jù)工程需要從中央各部門和工程所在地政府的相關(guān)職能部門，臨時(shí)選用為人老實(shí)、謹(jǐn)慎，且熟悉工務(wù)的有經(jīng)驗(yàn)的、執(zhí)行力較強(qiáng)的官員經(jīng)辦以工代賑工程。其選用方式及途徑主要有以下幾種：

其一，皇帝從京官或地方官員中欽定。雍正三年（1725）八月，上諭大學(xué)士等人在漢官中選擇13名為人老實(shí)、謹(jǐn)慎可用的官員，即在六部中挑選6名官員、在編檢庶常內(nèi)選4名、在御史內(nèi)選2名、在中書內(nèi)選1名官員，“帶來(lái)引見(jiàn)，候朕指示修理城工地方”，令其前往經(jīng)辦以工代賑[5]清實(shí)錄(第7冊(cè)).中華書局,1985.(P532)。涉及地域廣泛的城工、流域性的大型水利工程，皇帝則成為總負(fù)責(zé)人，親自選任、調(diào)集人員，分工合作完成以工代賑項(xiàng)目。乾隆二十二年（1757），皇帝親自指導(dǎo)完成淮徐河湖以工代賑項(xiàng)目的規(guī)劃、抽調(diào)人員等工作。“淮徐湖河各工億萬(wàn)民生攸系”，他南巡親臨清黃交匯處及高堰石工視察，了解到徐州地處上游，南北兩岸相距很近，遠(yuǎn)承陜?cè)ブT水注入，一遇河流盛漲，即有潰決的危險(xiǎn)，而命江南河道總督白鐘山、河?xùn)|河道總督張師載等人前往勘查、籌辦，“俾城垣、民舍永獲安全”。他們勘查后認(rèn)為，黃河南岸應(yīng)加堤工、北岸應(yīng)堵支河以及下游駱馬湖堤工，“乃淮徐切要亟辦之工”。如要同時(shí)興工，“承修各官并雇募人夫甚眾，各工未便一時(shí)并舉，再四籌畫，其黃河南岸應(yīng)加堤工，北岸應(yīng)堵支河，迫不及待，急宜儹筑。至下游駱馬湖堤工，等上游工少就緒，即接續(xù)儹辦”。但乾隆認(rèn)為，這三項(xiàng)工程都不可緩，應(yīng)同時(shí)興辦。至于三工并舉時(shí)雇夫與承辦官員缺乏的問(wèn)題，上諭：“若謂工程派委乏員，不獨(dú)安徽州縣佐貳可以檄調(diào)，即河南、山東二省佐貳官亦何不可酌調(diào)者。而宿遷一帶貧民甚多，朕車駕經(jīng)臨得之目睹，則以工代賑在工程既不致稽延，于窮黎更屬有益，亦何無(wú)人應(yīng)募之足慮耶。”他還對(duì)經(jīng)辦項(xiàng)目的高級(jí)官員進(jìn)行了分工，并要求他們和衷共濟(jì)，協(xié)作辦理淮徐湖河各工。“白鐘山身任總河工務(wù)，自其專責(zé)，但以目今時(shí)勢(shì)，所有應(yīng)疏、應(yīng)筑事宜同時(shí)并舉，朕意分任大臣以專其事，當(dāng)可速收實(shí)效”。于是，分派尚書劉統(tǒng)勛率該道王鴻勛、錢度幫培近城石壩；尹繼善負(fù)責(zé)“備料集事”；侍郎夢(mèng)麟率該道吳嗣爵、同知李宏等于沂沐諸水下游，或添建滾壩、或酌建涵洞、或開(kāi)導(dǎo)溝渠瀦疏消積水；嵇璜率同何煟負(fù)責(zé)在昭關(guān)設(shè)一座滾壩，滾壩下再開(kāi)支河，及南關(guān)舊壩改建滾水石壩等工程[6](清)高晉等纂.欽定南巡盛典(卷35).文淵閣四庫(kù)全書(第658冊(cè)).臺(tái)灣商務(wù)印書館,1986.(P526-527)?！懊孔钜幏忠蝗霜?dú)任其事，同時(shí)并舉，而分之中又宜和衷共濟(jì)，聯(lián)為一體，不可稍存自了之意，當(dāng)使各處只如一處，而諸人只如一人，方見(jiàn)伊等實(shí)心出力，不負(fù)朕之倚任也?！盵7]清實(shí)錄(第15冊(cè)).中華書局,1985.(P718-720)

其二，督撫、河道總督等官員以及工部從地方官員中選定。乾隆十三年（1748），河?xùn)|河道總督完顏偉奏請(qǐng)，補(bǔ)筑蘭、郯二縣沂河兩岸堤埝，挑浚淤淺河道，“請(qǐng)照東省筑堤挑河例，派委妥員攢辦。再工段既長(zhǎng)，且系以工寓賑，必得大員督察，方能工歸實(shí)用，帑不虛糜，請(qǐng)令兗沂曹道吳士功率同料理。”[1]清實(shí)錄(第13冊(cè)).中華書局,1986.(P5-6)乾隆二十二年，江蘇巡撫陳弘謀組織地方官員負(fù)責(zé)興辦五十多項(xiàng)挑河建壩工程，實(shí)施以工代賑，除讓官員們按官職大小分段承修外，還“專委道府督率”[2]中國(guó)第一歷史檔案館藏檔案(以下簡(jiǎn)稱檔案).乾隆二十二年十一月二十九江蘇巡撫陳弘謀奏報(bào)挑挖河道以工代賑各情形事,檔號(hào)：03-0993-028.。嘉慶十五年（1810），甘肅修理皋蘭、固原二處城垣以工代賑，工程浩繁，“必須派委熟諳工程之員造估承修，俾要工得歸實(shí)效”。這些官員還須誠(chéng)實(shí)可靠，“庶辦理益昭慎重，工程可期堅(jiān)固”。平慶道德克精阿、署平?jīng)龈諏?、蘭州府知府楊祖淳、撫彝通判延桂等人，“為人勤慎，向于工程事件素稱熟諳”，因此，任用楊祖淳、延桂造估、分段承修皋蘭城垣；任用德克精阿、普寶造估、分段承修固原城垣。他們要將這兩處城工照預(yù)算工料銀數(shù)修筑，“務(wù)期工歸實(shí)用，帑不虛糜，勿令在工人役稍有偷減”?？⒐ず?，他們還要將所用工料銀兩據(jù)實(shí)造冊(cè)核銷[3](清)那彥成.賑記.中國(guó)荒政全書(第2輯第2卷).北京古籍出版社,2004.(P764)。光緒十一年（1885），兩廣總督張之洞等人與司道等籌議在廣、肇兩府筑圍以工代賑，“惟辦事必須得人”，署陸路提督鄭紹忠“廉潔樸實(shí)，久得民心”，該提督曾于光緒七年負(fù)責(zé)興修三水竇圖各圍工程，“甚為妥速”，且“被災(zāi)各處即其桑梓，辦理必能盡心”。當(dāng)即派該提督前往遭災(zāi)最重的三水、清遠(yuǎn)等地趕辦工程[4]1872-1949年廣東災(zāi)害資料.林忠佳等編輯.《申報(bào)》廣東資料選輯十六.1995.(P87-91)。同治年間，疏浚南運(yùn)河，兩江總督沈葆楨先委候補(bǔ)運(yùn)判許寶書、候補(bǔ)同知包家丞疏浚高郵、寶應(yīng)一帶運(yùn)河，后委候補(bǔ)直隸州廖綸疏浚金陵城外后湖；漕臣委員疏浚邳宿一帶運(yùn)河；撫臣委內(nèi)閣中書何慎修、署臬司薛書常疏浚丹徒一帶運(yùn)河，委候補(bǔ)道張富年勘估鹽城阜寧一帶河道。這些工程由專人負(fù)責(zé)次第興工，“期于一民遂一民之生，亦一錢得一錢之用”[5]沈葆楨.縷陳撫恤災(zāi)黎竭力籌款情形疏.皇朝經(jīng)世文續(xù)編.沈云龍.近代中國(guó)史料叢刊(第84輯).文海出版社,1972.(P4897)。

督撫或河道總督等官員在選任以工代賑經(jīng)辦人員時(shí)，對(duì)于事務(wù)繁多的大型工程的總管、分管工作，應(yīng)該切實(shí)分配專人負(fù)責(zé)辦理，“以杜侵蝕那（挪）移之漸”，并將這些專管人員名單及其負(fù)責(zé)工段情況上報(bào)中央，以備查核。乾隆二十五年（1760），甘肅動(dòng)用巨資興修多處城工，以工代賑，總督吳達(dá)善未將人員分工情況上報(bào)中央，被乾隆帝批評(píng)：“各分處所，是雖有稽查之名，而無(wú)專任之實(shí)，其何以重帑項(xiàng)而杜侵肥?！盵6]清實(shí)錄(第16冊(cè)).中華書局,1986.(P870)乾隆三十年，清廷在多地修理城工，上諭：“此項(xiàng)興修城垣費(fèi)繁工巨……著遴委道府大員或藩臬兩司分管督辦，以專責(zé)成，其派出之員即行指名具折奏聞，將來(lái)奏報(bào)工竣后，朕當(dāng)特派大臣前往查驗(yàn)，如有浮冒開(kāi)銷草率了事及借工擾累等弊，惟派出督辦之員是問(wèn)，即各該督撫亦難辭咎?！盵7](清)海寧.晉政輯要(卷8).清乾隆山西布政使司刊本.而為了滿足大型跨境以工代賑工程的需要，督撫等官員還可請(qǐng)求工部從全國(guó)范圍內(nèi)選調(diào)人員。乾隆二十二年，疏治江蘇、安徽、山東、河南四省聯(lián)界地方黃河河道，除可將河工人員及地方正佐各員遴選差遣任用外，如果人員還不夠用，各省督撫可“請(qǐng)旨交部揀選發(fā)往，以資集事”[8]中國(guó)第一歷史檔案館編.乾隆朝上諭檔(第3冊(cè)).檔案出版社,1991.(P77-78)。

興辦代賑工程，除需上述中、高層次的管理人員，還需要監(jiān)修工程、維持工地秩序的廳汛員弁以及工程結(jié)束后妥善疏散民工的輔助人員。乾隆八年（1743），修滄州、景州城工，分別派通永道恒文、河道王師督辦，“則大工更有稽查，而人眾亦資彈壓?！盵9]檔案.乾隆八年十一月二十九日直隸高斌奏請(qǐng)修葺景州城垣以工代賑事,03-1115-042.嘉慶六年（1801），永定河道陳鳳翔派委廳汛各員往來(lái)巡查，以保持參加以工代賑人數(shù)高達(dá)五萬(wàn)人的永定河工地秩序的正常。對(duì)于工程質(zhì)量來(lái)說(shuō)，每段工程均派有官員“常川在工，專司監(jiān)修”，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，立即參奏[1](清)慶桂等.辛酉工賑紀(jì)事.中國(guó)荒政全書(第2輯第2卷).北京古籍出版社,2004.(P376)。道光二十一年（1841），堵筑祥符黃河決口，在南陽(yáng)、河北兩鎮(zhèn)內(nèi)派出一名總兵帶領(lǐng)兵弁，“常川駐工，梭織巡防彈壓，工竣仍飭歸伍”。同時(shí)，在各廳營(yíng)內(nèi)挑選400名精壯干練兵丁，隨同所調(diào)員弁前往工地[2]清實(shí)錄(第38冊(cè)).中華書局,1986.(P425,441)。咸豐元年，興修南河漫口，派總兵帶兵在南河豐北工地維持秩序，“如有匪徒藉災(zāi)滋事，即著嚴(yán)拏懲治。地方官不能實(shí)心辦理，致生事端，并著從嚴(yán)參辦?！盵3]清實(shí)錄(第40冊(cè)).中華書局,1986.(P620)規(guī)模較大的以工代賑項(xiàng)目因天氣轉(zhuǎn)寒等原因暫時(shí)停工，或項(xiàng)目結(jié)束后，為了避免災(zāi)貧民流向京城等核心要地，指派專人負(fù)責(zé)督辦工人的疏散工作，保證其有序返回原住地。嘉慶六年，堵筑永定河漫口工程因天氣轉(zhuǎn)冷無(wú)法施工，于是，經(jīng)辦官員簡(jiǎn)派精明能干的道府官員督辦5萬(wàn)多名災(zāi)民的疏散工作，使其“安靜散歸”“不致紛紛來(lái)京就食，滋生事端為要”[1](P391-392)。

以工代賑工程與普通工程一樣，都要嚴(yán)格遵照工程營(yíng)造則例施工，經(jīng)辦官員要熟悉相關(guān)則例。人手緊缺時(shí)，熟悉工務(wù)的官員往往需要多頭奔波。乾隆四十七年（1782），熟悉河務(wù)工程的李奉翰被頻繁調(diào)動(dòng)負(fù)責(zé)多處河工。“至李奉翰現(xiàn)赴上游一帶新挑張家莊引河，順道查工，即遵旨回豫會(huì)同辦理挑挖南岸引河及筑堤等事，自應(yīng)如此料理?，F(xiàn)在豫工趕挑引溜工程甚屬緊要。富勒渾又有地方事務(wù)，不能專心在工督辦。而李奉翰于河務(wù)工程較為熟諳。目下南河有薩載在彼，無(wú)需李奉翰協(xié)助，此時(shí)馳回豫工，會(huì)同富勒渾等指示一切，正多得一人佽助之益。將來(lái)設(shè)使洪澤湖遇有要工應(yīng)行搶護(hù)之處，李奉翰再往南河督辦亦無(wú)不可?！盵4]清實(shí)錄(第23冊(cè)).中華書局,1986.(P508-509)乾隆六十年，麻陽(yáng)縣的巖門等鎮(zhèn)改筑石堡，諭令湖南省督撫等“務(wù)須遴委熟諳工程之干員，分投督辦，以期賑務(wù)、工程兩有裨益”[5]清實(shí)錄(第27冊(cè)).中華書局,1987.(P968)。道光十三年，直隸擬擇要興修民田附近的溝渠陂塘，“以資灌溉”，諭令該督派委熟諳水利工程大員督率各州縣確切查明哪些工程應(yīng)修，“如系刻不可緩之工，克日興修，以工代賑?！盵6]清實(shí)錄(第36冊(cè)).中華書局,1986.(P501)道光二十一年，籌備以工代賑堵筑祥符黃河決口，南河同知羅綬熟諳修防，“準(zhǔn)其調(diào)赴工所差遣”。向來(lái)東河遇有要工，都調(diào)南河熟練工員幫辦。諭令麟慶在南河各廳汛文員及河營(yíng)參游以下各官員中，選擇“曾歷大工，著有成效，及雖未經(jīng)歷而確系熟練河務(wù)的文武官員各三四名”，迅速赴豫承辦工程，“以資熟手”。為了滿足以工代賑需要，對(duì)于年歲過(guò)大熟悉工務(wù)的官員也會(huì)酌情任用。江南河營(yíng)參將張兆興辦大型河工很有經(jīng)驗(yàn)，但他年逾七十且正在休病假，“現(xiàn)雖力疾赴工，如該處河形壩勢(shì)必須該參將隨時(shí)相度，自應(yīng)仍留工次，如精力實(shí)已衰頹，著飭令即回江南?！盵2](P425,504)

經(jīng)辦以工代賑工程的主管官員因故調(diào)離原屬部門，朝廷會(huì)破例將其熟諳工務(wù)的下屬繼續(xù)留下來(lái)承辦以工代賑，并要求他們認(rèn)真聽(tīng)從主管官員的指揮調(diào)遣。嘉慶六年（1801），戶、工二部的侍郎高杞和莫瞻錄各自從部中帶了三名郎中，分路查丈北京內(nèi)外城十六門護(hù)城河的淤墊情況。但是，高、莫二人不久就因奏請(qǐng)?jiān)趹艄ざ诸A(yù)領(lǐng)制錢被調(diào)往兵部、禮部。按規(guī)定他倆帶來(lái)的六名司員應(yīng)回原部門工作，但這些司員均系高、莫二人精心挑選的得力干員，他們到工以后，“均經(jīng)周歷相度，于煞壩掣水事宜詳定章程，專候開(kāi)工”?，F(xiàn)在工程馬上就要開(kāi)工，“驟易生手”“貽誤非細(xì)”。高、莫?jiǎng)偟蕉Y、兵二部，“實(shí)無(wú)信心可靠之人”。嘉慶帝準(zhǔn)許他們工竣后再回原部門，并告誡：若因高、莫二人不是本部堂官了，而“心存玩忽，呼應(yīng)不靈，以致貽誤公事”，則讓高杞等據(jù)實(shí)參奏；若他們工作奮勉，則于工竣后“候朕酌量加恩”。有時(shí)會(huì)酌情啟用丁憂在家的河員參加以工代賑工作，“以資駕輕就熟之益”[1](P331,366)。

此外，為了保證以工代賑所需人手，會(huì)從寬處理官員在經(jīng)辦以工代賑前所犯罪行。乾隆五十三年（1788），湖北布政使陳淮因正在荊州辦理以工代賑，而免其此前因疏于防范而造成藩司衙門失火交刑部議的處罰[1]中國(guó)第一歷史檔案館編.乾隆朝上諭檔(第14冊(cè)).檔案出版社,1991.(P710)。對(duì)那些托病規(guī)避參加以工代賑的官員則予以革職，并罰到工效力，完工后流放邊疆。乾隆四十七年，江蘇沛縣突遭水災(zāi)，告假回籍期滿的新任知縣吳崶“在籍遷延”，先以患病不能起程為辭，后又“請(qǐng)開(kāi)缺調(diào)理”。吏部參奏：“該員明知地方被水，托病規(guī)避，情節(jié)顯然，請(qǐng)旨革職，并自備資斧，在工賑地方效力?！钡弥迹号婵h遭受水災(zāi)較重，“正當(dāng)需員料理之時(shí)，吳崶自應(yīng)速赴新任，以圖報(bào)效，乃膽敢托病呈請(qǐng)開(kāi)缺，全不以官守為念，實(shí)屬昧良，此風(fēng)斷不可長(zhǎng)，吏部?jī)H請(qǐng)革職，自備資斧效力，不足蔽辜。吳崶著革職，發(fā)往烏魯木齊效力贖罪，以示懲儆?！盵2]清實(shí)錄(第23冊(cè)).中華書局,1986.(P513)

三

清代以工代賑經(jīng)辦官員的選用方式與途徑多種多樣，非常靈活、變通，但首崇業(yè)務(wù)能力。這樣的選任原則與辦法盡管保證了以工代賑項(xiàng)目對(duì)于各層次管理人員的需求，但也存在著諸多疏漏與不足。

其一，從京城派出多位官員分頭辦理大型的、急迫的以工代賑工程，看似陣仗很大，卻出現(xiàn)了“龍多不治水”及指揮不靈的現(xiàn)象。嘉慶六年（1801），為了趕辦堵筑永定河決口，中央派侍郎那彥寶、武備院卿巴寧阿駐札東岸，侍郎高杞、莫瞻菉駐札西岸，分頭督辦。但這四人“議論紛歧，于要工轉(zhuǎn)致稽緩，且本衙門亦均有應(yīng)辦之事”，諭令高、莫二人回京辦理本衙門事務(wù)，所有堵筑漫口工程專交那彥寶和巴寧阿會(huì)同直隸總督熊枚辦理[3]清實(shí)錄(第29冊(cè)).中華書局,1986.(P114)。中央派出的京官還會(huì)遇到一個(gè)問(wèn)題，就是不熟悉地方環(huán)境與地方官員，指揮不靈。要解決這一問(wèn)題，必須任用當(dāng)?shù)毓賳T協(xié)助其辦理相關(guān)事宜。雍正三年（1725），京畿南部發(fā)生水災(zāi)，雍正特命怡親王等前往查勘地理情形，“以除水患，以興水利”。但是，“地非素經(jīng)，人非素轄，恐有呼應(yīng)不靈之處”，次年，上諭：“必得本處地方官公同實(shí)心協(xié)辦，始克有濟(jì)。且事權(quán)必欲專一，方可奏功。凡直隸地方文武官，于水利事務(wù)，務(wù)須與分發(fā)效力人員秉公和衷協(xié)助，如有漠視推諉及阻撓者，俱著怡親王題參，有實(shí)力奉公者，亦著怡親王保題?！盵4]清實(shí)錄(第7冊(cè)).中華書局,1985.(P634)

其二，從嘉慶元年（1796）開(kāi)始，隨著捐納出身的官員的增多、吏治的敗壞，一些督撫趁機(jī)奏請(qǐng)讓一些選用無(wú)期、不熟悉河務(wù)的人員經(jīng)辦以工代賑，投機(jī)鉆營(yíng)之風(fēng)盛行。這些人“或系應(yīng)補(bǔ)佐雜而需次甚難，或由捐納出身而籖掣名次甚后，或由供事吏員議敘而本班銓選極遲”。他們“大抵因選用無(wú)期”，希望通過(guò)經(jīng)辦以工代賑工程，“得以留省補(bǔ)用，既可早邀得缺，又可免分發(fā)掣籖之繁?！盵5](清)慶桂等.辛酉工賑紀(jì)事.中國(guó)荒政全書(第2輯第2卷).北京古籍出版社,2004.(P378-379)投身以工代賑工作成為他們改變仕途命運(yùn)的一個(gè)跳板。嘉慶六年，那彥寶等奏請(qǐng)將16名自請(qǐng)參加堵筑永定河漫口的人員留工任用，其中有3名丁憂在家的官員。嘉慶帝僅批準(zhǔn)其中1名出身河員的官員留于工次，“以資駕輕就熟之益”，其他2名“例應(yīng)回籍守制”，等其喪葬事畢，再令赴工?！皼r該員并未自請(qǐng)投效，而河工又非軍務(wù)可比，何必違例奏留，致開(kāi)奪情之漸。”另外13人均為在部候補(bǔ)、候選人員，這些人“俱請(qǐng)自備資斧留工效力”。辦理永定河工程固然需要人手，但這些人“本非熟悉河務(wù)，難保其中必?zé)o違礙之處，未便據(jù)呈準(zhǔn)其投效，著交吏部詳查議奏”。隨后，嘉慶根據(jù)吏部議復(fù)上諭：

辦理永定河工程固屬需人，但那彥寶所請(qǐng)，均非曾任河工之員……現(xiàn)在直隸河工，自同知以下額設(shè)實(shí)缺七十七員，又有辦理東河纖道完竣加捐分發(fā)在直隸河工試用同知等官三十九員。近又將嵇承志派赴工次，并將前經(jīng)獲咎之姜晟、王念孫等員發(fā)往效用，合計(jì)已有一百余員，并非乏人差遣，何必將在部候補(bǔ)、候選人員紛紛奏請(qǐng)，必系該員等因銓選無(wú)期，有心取巧……且此輩并非河員出身，輒留工差委，徒開(kāi)僥幸之門，于工程仍無(wú)裨益。所有候補(bǔ)縣丞孫榮春等十三員，著照部駁，不準(zhǔn)投效。那彥寶等均著傳旨申飭。此后河工需用人員，除該員實(shí)系熟悉河務(wù)，深知有素者，準(zhǔn)其奏留外，其余概不準(zhǔn)率行瀆請(qǐng)[1]清實(shí)錄(第29冊(cè)).中華書局,1986.(P140,147)。

一些督撫還會(huì)以經(jīng)辦以工代賑為借口，趁機(jī)讓在邊遠(yuǎn)地區(qū)任職的、熟悉河務(wù)但官聲不佳的官員回內(nèi)地。嘉慶六年（1801），諭軍機(jī)大臣等：“保寧奏懇將方受疇發(fā)往直隸，隨同辦理河工諸務(wù)一折，實(shí)屬不合?！奔螒c二年，方受疇在清河道任內(nèi)辦過(guò)永定河南岸漫口工程。嘉慶六年，京畿一帶因永定河淤塞而遭大水災(zāi)。永定河下游淤塞，主要是由于方受疇之類的河官不認(rèn)真疏浚河道所致。永定河發(fā)水災(zāi)后，朝廷還未及追究他此前辦理河工不善之咎，他“轉(zhuǎn)以曾經(jīng)辦理河務(wù)熟悉為辭，欲思即離新疆，保寧遂曲為開(kāi)脫，大屬非是”。況且“辦理工賑事宜豈少該員一人？”當(dāng)時(shí)永定河工已合龍，下游挑淤工程已陸續(xù)竣工。即便這時(shí)準(zhǔn)方受疇赴直隸經(jīng)辦以工代賑，路途遙遠(yuǎn)，來(lái)年春天才可趕到，“工賑諸事早已完竣，更何待該員到此辦理耶？在方受疇之意希圖仍在直隸居官，有心取巧。而保寧率據(jù)以入奏，冒昧乞恩，所請(qǐng)不準(zhǔn)。并著飭行方受疇，著再留伊犁數(shù)年?！盵1](P165-166)

其三，盡管中央及各地督撫從諸多部門選任了多名官員經(jīng)辦以工代賑，但在實(shí)際運(yùn)作中，還是把大部分事務(wù)交給不能有效控制的吏役去辦。這些人社會(huì)地位低微，卻掌握著相當(dāng)?shù)膶?shí)權(quán)。從前文所引史料就能看出辦理以工代賑過(guò)程中出現(xiàn)的種種弊端總是歸咎給這些吏役；皇帝對(duì)督撫等高層官員、督撫對(duì)中下層經(jīng)辦官員多次警告，要加強(qiáng)對(duì)于吏役的監(jiān)管，采取措施防范其貪腐行為。

四

對(duì)于災(zāi)年，清朝政府的理想是以最小的投入完成各類以工代賑工程，并賑救災(zāi)民。要完成這一目標(biāo)，不僅取決于當(dāng)時(shí)國(guó)家的財(cái)政狀況，更取決于以人員選任為核心的組織管理機(jī)制的正常運(yùn)行。為了保證浩繁而瑣細(xì)的以工代賑項(xiàng)目順利運(yùn)行，并取得預(yù)期的實(shí)效，由皇帝或地方行政長(zhǎng)官?gòu)母鞑块T選任勤謹(jǐn)老實(shí)、熟悉工務(wù)的官員，臨時(shí)組成以各級(jí)地方政府的行政長(zhǎng)官為核心的以工代賑項(xiàng)目部。這些臨時(shí)抽調(diào)的官員來(lái)源廣泛，不拘級(jí)別，不拘京官、地方官，都可選任。遇有特殊情況，會(huì)突破正常的選官、任官規(guī)定，將一些官行操守有瑕疵的官員、丁憂在家以及病休的官員選入其中。因是臨時(shí)抽調(diào)，工程結(jié)束后這些官員或返回原部門，或調(diào)往其他部門，辦理以工代賑期間的薪俸還從原部門領(lǐng)取。盡管這套人員選任辦法希望盡可能選到得力能干的官員，使以工代賑項(xiàng)目能夠盡可能順暢地運(yùn)營(yíng)，取得修建工程與賑濟(jì)災(zāi)貧民“一石二鳥”的效果。但是由于該辦法本身存在不足，加之嘉道之后社會(huì)經(jīng)濟(jì)衰落及吏治敗壞的大背景，使其逐漸暴露出較多投機(jī)鉆營(yíng)、冒濫邀功的弊病，不僅影響了以工代賑的實(shí)效，同時(shí)進(jìn)一步敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，形成惡性循環(huán)。