閆夏秋

(河海大學 法學院，南京 210098)

內(nèi)容提要：金融危機后十年間，我國開啟新一輪金融監(jiān)管體制改革,設立金融消費者保護局、國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，以及重新組建銀行保險監(jiān)督管理委員會，形成“一委一行二會”的新金融監(jiān)管框架。我國金融監(jiān)管體制改革具有漸進性和強制性特征，有利于減少新制度推行的摩擦阻力，但增加了強制性手段的制度慣性。銀行業(yè)監(jiān)管體制改革是歷次金融監(jiān)管體制改革的先驅(qū)，其面臨的改革阻力最大，遺留的滯后理念和歷史痕跡最多。銀行業(yè)監(jiān)管體制受計劃經(jīng)濟時期強制性制度變遷的慣性影響，注重機構監(jiān)管和主體立法，較為嚴格的準入門檻限制了銀行業(yè)市場主體的多元化和信貸市場的多層次發(fā)展；隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管體制未能明晰金融消費者權益保護的權責，難以應對綜合經(jīng)營，無法滿足多層次信貸需求，已落后于新的金融經(jīng)營體制和監(jiān)管體制。在金融監(jiān)管體制新動態(tài)下，銀行業(yè)監(jiān)管體制應積極回應市場需求，打破不利的制度慣性，吸收功能監(jiān)管理念，建立金融信息資源共享數(shù)據(jù)庫和金融研究院，并實行分級差異化監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管相結合，實現(xiàn)資源有效配置。

我國是銀行主導型金融，銀行業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模超過240萬億元，占我國金融業(yè)資產(chǎn)總量的80%以上，完善銀行業(yè)監(jiān)管體制對金融業(yè)發(fā)展至關重要。在金融監(jiān)管體制改革道路中，銀行業(yè)監(jiān)管體制總是率先進行改革，面臨較大的阻力。制度改革帶有制度慣性，既包括優(yōu)良制度，也包括傳統(tǒng)陳舊的不利的制度。受計劃經(jīng)濟影響，我國金融監(jiān)管體制改革具有漸進性和強制性的特征，率先進行改革的銀行業(yè)監(jiān)管體制在引領改革的同時也遺留了較多的滯后理念和歷史痕跡。制度慣性中的不利痕跡明顯滯后于最新的金融綜合經(jīng)營體制和金融監(jiān)管體制，無法滿足銀行業(yè)發(fā)展的需要。

一、我國金融監(jiān)管體制改革的預期發(fā)展趨勢

2008年次貸危機以及綜合經(jīng)營的發(fā)展促使我國開始反思金融監(jiān)管體制的弊端，在吸收借鑒他國金融監(jiān)管體制改革經(jīng)驗的基礎上，我國開始進行新一輪具有特色的金融監(jiān)管體制改革之路。分析金融監(jiān)管體制改革新動態(tài)有利于把握金融監(jiān)管體制改革的方向，實時找準并調(diào)整銀行業(yè)監(jiān)管體制存在欠缺的地方，提高銀行業(yè)監(jiān)管體制適應新金融監(jiān)管體制的能力。

(一)我國金融監(jiān)管體制改革新動態(tài)

金融市場自身的缺陷不能自發(fā)彌補，需要外部干預，所以各國均主張金融監(jiān)管，其監(jiān)管模式的選擇是與金融市場、金融經(jīng)營模式相關的。有效的監(jiān)管機制能夠穩(wěn)定金融市場秩序，實現(xiàn)金融的安全、效率的目標。不同的歷史發(fā)展階段金融監(jiān)管方式表現(xiàn)不一：從混業(yè)經(jīng)營階段的自由市場，到分業(yè)經(jīng)營的分業(yè)監(jiān)管，再到綜合經(jīng)營的多重監(jiān)管。近期我國金融監(jiān)管體制改革主要有三個新動態(tài)：

一是設立金融消費者保護局。2011年10月14日，我國保監(jiān)會成立了金融監(jiān)管部門第一個消費者權益保護機構——保險消費者權益保護局，為我國金融消費者保護體系的建立開創(chuàng)了先河。隨后，證監(jiān)會于2011年11月底正式成立投資者保護局；2012年3月中國人民銀行設立了金融消費者權益保護局；2012年11月原銀監(jiān)會銀行業(yè)消費者權益保護局成立。設立金融消費者保護局并不是我國先例。2008年金融危機后，美國、歐盟、英國等主要發(fā)達經(jīng)濟體紛紛順勢展開金融監(jiān)管制度改革，將保護金融消費者權益納入改革重點；“雙峰”模式逐漸從理論層面走入銀行業(yè)監(jiān)管頂層設計與實踐應用，行為監(jiān)管得到了前所未有的重視。2011年6月英國財政部發(fā)布了《金融監(jiān)管新方法：改革藍圖》白皮書，提出將原有的英國金融服務局(FSA)拆分為審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)；隨后，2013年4月正式生效的《2012年金融服務法》便開始采用準雙峰金融監(jiān)管模式①，英格蘭銀行下設審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)。2009年美國《多德—弗蘭克法案》的核心內(nèi)容之一就是要在聯(lián)邦儲蓄委員會下設立金融消費保護局(CFPB)。各國在原有分業(yè)監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管或牽頭式監(jiān)管的基礎上都增加了行為監(jiān)管機構以保護金融消費者權益，這成為國際上金融監(jiān)管體制改革的共識。

二是設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會。國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會“作為國務院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機構”。同時，中國人民銀行在落實金融工作會議中指出要“統(tǒng)一同類金融業(yè)務的監(jiān)管規(guī)則”。同一類銀行業(yè)務適用同一種規(guī)則，同一類風險等級的銀行業(yè)務適用同一種規(guī)則?！凹訌娊鹑诨A設施的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，推進金融業(yè)綜合統(tǒng)計和監(jiān)管信息共享，形成合力”。從國際金融監(jiān)管體制改革考察來看，金融危機后各國均加強了宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)和系統(tǒng)性風險防范的金融監(jiān)管體制：美國為加強各監(jiān)管機構之間的協(xié)調(diào)，建立金融穩(wěn)定督查委員會(Financial Stability Oversight Council)；英國在英格蘭銀行內(nèi)部成立金融政策委員會(FPC)，發(fā)揮著金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的職能；歐盟成員國于2010年9月2日通過成立歐洲系統(tǒng)性風險委員會，防范歐洲金融系統(tǒng)的風險。

三是設立銀行保險監(jiān)督管理委員會。 2018年4月8日，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會正式掛牌，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)。綜合經(jīng)營在全球范圍內(nèi)迅速發(fā)展，監(jiān)管機構的合并成為國際金融監(jiān)管體制改革的趨勢。早在2000年，英國《金融市場與服務法案》便將銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的微觀審慎監(jiān)管統(tǒng)一由金融服務局負責；在金融危機后，《2012年金融服務法案》和《2016年英格蘭銀行與金融服務法案》的實施，加強了宏觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管和對監(jiān)管者的監(jiān)管，審慎監(jiān)管委員會仍對金融業(yè)進行微觀審慎監(jiān)管。美國沒有合并銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的監(jiān)管機關，但2010年7月，美國《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》設立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會識別系統(tǒng)性風險，由美聯(lián)儲作為系統(tǒng)性重要性金融機構(包括銀行金融機構和非銀行金融機構)的監(jiān)管主體，加強了金融業(yè)的系統(tǒng)性風險防范。在國內(nèi)，金融監(jiān)管機構合并的說法在學界一直受到多方支持，統(tǒng)一金融業(yè)監(jiān)管的呼聲較高。銀行業(yè)保險業(yè)監(jiān)管機構的合并既是對綜合經(jīng)營發(fā)展的回應，也是我國金融監(jiān)管體制改革的全新嘗試。

(二)我國金融監(jiān)管體制改革可能的選擇

金融危機后各國金融監(jiān)管體制改革動作頻頻。從我國金融監(jiān)管體制改革的新動態(tài)來看，未來的可能路徑主要有兩種：一是繼續(xù)改革，組建銀行、保險、證券三合一的金融統(tǒng)一監(jiān)管機構。學界多位學者認為合并銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會，成立金融服務管理局(制定《金融服務法》)是解決目前金融綜合經(jīng)營問題的必然趨勢②。二是堅持“一委一行二會”新金融監(jiān)管框架。銀行保險監(jiān)督管理委員會的組建沖擊了1993年確立的分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制，與學界建議和預估的結果不同，但符合我國金融體制的實際情況。從改革的成本和收益來看，最可能的是選擇既不過于激進，也不過于保守，權力相對集中的多部門監(jiān)管模式，也就是保持目前的金融監(jiān)管體制。

其一，從分業(yè)監(jiān)管過渡到統(tǒng)一監(jiān)管的變革成本太高，不宜直接進行“急進”式改革。首先，金融統(tǒng)一監(jiān)管帶來的權力過于集中是這一模式最大的弊端，容易形成權力壟斷或權力尋租。其次，金融統(tǒng)一監(jiān)管對運行的人力資源環(huán)境條件要求比較高，要求監(jiān)管機關對所有銀行、證券、保險等金融業(yè)務能夠熟練掌握監(jiān)管技術，還要求監(jiān)管人員具有綜合協(xié)調(diào)能力和綜合分析能力。再次，金融統(tǒng)一監(jiān)管對現(xiàn)有監(jiān)管體制的改革比較大，對現(xiàn)有利益集團的沖擊程度較高，這將增加改革推進的難度，減緩改革推進的進程。大幅度的變遷損害現(xiàn)有的制度體系，會受到利益集團較大程度的反抗。我國金融業(yè)和金融體制發(fā)展時間尚短，加之地區(qū)差異，行業(yè)規(guī)模、行業(yè)人員、行業(yè)競爭等出現(xiàn)分化，金融市場尚未完全成熟成為我國特殊國情。一些大型國有企業(yè)建立的金融機構龐大，民營金融機構發(fā)展步履艱難。如果完全拋棄現(xiàn)有的金融分業(yè)監(jiān)管體制迅速轉向全面的金融統(tǒng)一監(jiān)管，可能會使中國經(jīng)濟陷入一段混亂時期。我國金融監(jiān)管體制改革漸進式的制度變遷受目前的技術和知識的限制，具有強烈的道路選擇性[1]。

其二，簡單將金融監(jiān)管機構進行合并就能夠解決綜合經(jīng)營的問題，解決中國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾嗎？似乎并沒有這么簡單。金融業(yè)中的銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)具有明顯的特征和區(qū)別，將其監(jiān)管機構合并的同時則需要下設專職監(jiān)管司，這與目前三監(jiān)管機構分立的格局并無本質(zhì)區(qū)別。這一點可以從食品藥品監(jiān)督管理總局的實施效果來印證。在食品安全領域改革前主要包括工商、質(zhì)檢和食藥檢，2013年國務院機構改革中為降低職能部門的協(xié)調(diào)成本，將生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全責任重組到國家食品藥品監(jiān)督管理總局中。而在國家食品藥品監(jiān)督管理總局內(nèi)部仍設食品安全監(jiān)管一司、二司、三司，分別負責食品生產(chǎn)、流通消費和安全統(tǒng)計工作。這實際上是把以前分環(huán)節(jié)獨立監(jiān)管部門內(nèi)部化到食藥檢總局的內(nèi)設機構中，本質(zhì)還是分環(huán)節(jié)的監(jiān)管?？梢?，不同類型部門即使劃歸到同一部門之下，仍需要分類監(jiān)管。金融業(yè)亦是如此。因各類金融業(yè)務的監(jiān)管技術和監(jiān)管制度差異巨大，即使將銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管機構合并為一個金融監(jiān)管機構，也會像國家食品藥品監(jiān)督管理總局的機構設置一樣，在合并機構下設類似于“銀行業(yè)監(jiān)管司”、“證券業(yè)監(jiān)管司”、“保險業(yè)監(jiān)管司”等下設部門。簡單的監(jiān)管機構的合并并不能從根本上解決我國金融監(jiān)管體制與經(jīng)營體制的矛盾。

綜觀各國金融監(jiān)管歷史變遷，金融監(jiān)管體制“合久必分、分久必合”。金融監(jiān)管體制的合理性及其有效性關鍵在于金融監(jiān)管權力的配置結構[2]。有效的金融監(jiān)管首先應從金融業(yè)的本質(zhì)出發(fā)，針對各自的特色和需要建立完善的金融監(jiān)管。嚴格的分業(yè)或統(tǒng)一都不可能持久，故從目前的金融業(yè)發(fā)展程度來看，繼續(xù)堅持“一委一行二會”新金融監(jiān)管框架的可能性比較大。

二、我國銀行業(yè)監(jiān)管體制的強制性路徑依賴

(一)漸進式改革增加銀行業(yè)監(jiān)管制度變遷的慣性作用

路徑依賴對于未來選擇具有重要的影響。受制度變遷的慣性作用，銀行業(yè)監(jiān)管制度變遷對“好的制度”或“壞的制度”都會產(chǎn)生慣性作用。

漸進式改革導致我國金融監(jiān)管制度變遷存在較強的慣性作用。我國經(jīng)濟體制改革采用漸進式方式，我國金融體制改革也具有漸進性的特征。我國金融體制改革采用從初級階段到高級階段，從局部到整體，從直接管制到間接監(jiān)管過渡的漸進式方式。漸進式改革具有以下特點：(1)改革過程表現(xiàn)為“摸著石頭過河”、“先易后難”、“循序漸進”等方式，而不是“一攬子”、“一步到位”、“全面推進”的改革方式；(2)在舊體制改革阻力較大無法推動的時候，先在可以推動的領域開展新的體制，隨著這部分領域新體制的發(fā)展壯大、經(jīng)濟體制結構的不斷變化，來逐步改善舊體制，而不是一開始就進行“大刀闊斧”式的徹底改革。從計劃經(jīng)濟到“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”，到“有計劃的商品經(jīng)濟”，再到“社會主義市場經(jīng)濟”，經(jīng)濟體制改革的實踐印證了漸進式改革方式的效果。出于經(jīng)濟穩(wěn)定和改革成效的考慮，金融體制改革的預期收益應大于改革成本，以尋求改革效率最大化。制度改革的成本包括實施成本和摩擦成本。實施成本在激進式改革中較小，而摩擦成本在漸進式改革中較小。實踐證明摩擦成本對制度改革的速度和效果具有更為重要的影響。受改革者的技術條件、制度背景、“有限理性”以及國際影響，我國金融體制改革不會采用激進的方式進行，所以金融體制改革不可能一步到位。通常認為漸進式的改革更有利于減少改革成本，有助于經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展。由局部變遷到整體變遷，由小范圍試點到大范圍推廣是我國金融體制改革的必然選擇。

制度在改革中存在慣性作用，既包括原有制度中的優(yōu)良因素，也包括傳統(tǒng)制度中的不利因素。漸進式改革方式的選擇符合我國金融監(jiān)管體制改革的發(fā)展進程，但也不可避免地遺留計劃經(jīng)濟時期金融監(jiān)管體制的政府主導痕跡。金融監(jiān)管體制改革都是先從銀行業(yè)開始改革。在“摸著石頭過河”的改革中，銀行業(yè)監(jiān)管體制改革先試先行，因此銀行業(yè)監(jiān)管體制改革面臨的改革壓力最大，遺留了較多的歷史痕跡。我國金融制度的變遷是政府主導的強制性制度變遷，不管是中央銀行制度的形成、變革還是商業(yè)銀行制度的演進、政策性銀行的設立以及金融監(jiān)管體制的改革，都帶有濃重的政府主導色彩。受計劃經(jīng)濟時期金融制度變遷的慣性影響，銀行業(yè)監(jiān)管體制的強制性制度變遷痕跡最重，主要表現(xiàn)在仍舊注重機構監(jiān)管和主體立法。

(二)強制性制度變遷在銀行業(yè)監(jiān)管體制中的表現(xiàn)

1.注重機構監(jiān)管。1993年國務院“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的金融改革方向確立了金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管模式。此時只有銀行可以經(jīng)營銀行業(yè)務，銀行業(yè)監(jiān)管實則就是銀行監(jiān)管。這一機構監(jiān)管方式符合確立之時的歷史和現(xiàn)實需求。一方面，從銀行業(yè)監(jiān)管體制路徑來看，金融市場的歷史發(fā)展歷程以及受制于現(xiàn)有經(jīng)濟體制所具有的本土金融特質(zhì)決定了中國銀行業(yè)市場以機構監(jiān)管為主導的監(jiān)管模式，這更適合市場經(jīng)濟初期的監(jiān)管需要。另一方面，在嚴格的分業(yè)經(jīng)營的背景下，機構監(jiān)管和功能監(jiān)管在一定程度上具有同一性[3]。在金融體制構建初期，金融機構類型確定和金融業(yè)務固定且不交叉的情況下，以機構進行分類監(jiān)管和以業(yè)務進行分類監(jiān)管的實質(zhì)和效果是一致的。

從20世紀90年代后期開始，金融自由化發(fā)展、國際金融市場競爭加劇，金融機構以金融控股公司的形式利用客戶資源開展多元化的金融業(yè)務，金融機構更加注重金融創(chuàng)新的能力。在金融業(yè)務和金融機構相互交叉的同時，機構監(jiān)管的弊端凸現(xiàn)出來。以機構監(jiān)管為手段的規(guī)制模式導致立法的數(shù)量隨著機構類型的增加而逐漸增多，不可避免出現(xiàn)的結果就是監(jiān)管標準不統(tǒng)一。單純的機構監(jiān)管手段落后于金融綜合化發(fā)展的需要。為應對綜合經(jīng)營，我國金融監(jiān)管體制改革開始逐漸重視功能監(jiān)管，推動著銀行業(yè)監(jiān)管體制的監(jiān)管手段向功能監(jiān)管轉變。我國證券業(yè)監(jiān)管已經(jīng)引入功能監(jiān)管，對銀行業(yè)監(jiān)管體制引入功能監(jiān)管具有借鑒意義，也為銀行業(yè)監(jiān)管方式與證券業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管方式相契合奠定基礎。但銀行業(yè)監(jiān)管體制受機構監(jiān)管的影響較為深遠，監(jiān)管法律法規(guī)及監(jiān)管工作人員的監(jiān)管理念和手段仍舊沿用機構監(jiān)管的理念和手段。我國銀行業(yè)機構監(jiān)管使銀行業(yè)監(jiān)管呈現(xiàn)出分散式、“點對點”的特征，難以有效整合監(jiān)管力量應對跨業(yè)務、跨市場的金融綜合經(jīng)營。

2.采用主體立法。金融法分為金融主體法和金融行為法[4]。金融主體法是指對金融參與者(主要是金融機構)其性質(zhì)、地位、組織形式、組織機構及設立、變更與終止等相關規(guī)則，主要專注金融機構的準入和退出。金融行為法(亦稱為金融業(yè)務法)，是對金融關系的主要參加者(主要是金融機構)開展金融業(yè)務、進行資金融通活動的基本規(guī)則，主要關注金融機構業(yè)務活動。1993年金融經(jīng)營體制從混業(yè)經(jīng)營走向分業(yè)經(jīng)營，金融監(jiān)管體制也隨之發(fā)展成為分業(yè)監(jiān)管模式。1995年《商業(yè)銀行法》以主體立法的形式確立分業(yè)監(jiān)管。在金融分業(yè)監(jiān)管體制以及銀行業(yè)機構單一的背景下，銀行業(yè)法律體系多以主體法為表現(xiàn)形式。

其一，“一事一立”的立法選擇犧牲了銀行業(yè)法律體系的統(tǒng)一性。分業(yè)監(jiān)管造成中國金融業(yè)尤其是銀行業(yè)的法律規(guī)則系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性欠佳。改革開放初期，中國金融立法帶有政策治國的痕跡，法律的制定以政策為導向，出現(xiàn)什么問題制定什么法律，出現(xiàn)什么機構就制定什么法律，這種立法方式是以犧牲法律的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性為代價的，損害了法律體系應有的邏輯性。在銀行業(yè)發(fā)展還不成熟的情況下，主體立法成為銀行業(yè)立法模式的唯一選擇。在起草銀行監(jiān)管法時，起草部門曾提出并試圖制定《銀行法》，將《商業(yè)銀行法》整體納入《銀行法》，并將有關商業(yè)銀行、非銀行存款類金融機構、合作金融機構、政策性金融機構、資產(chǎn)管理公司等法規(guī)和銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)納入《銀行法》統(tǒng)一規(guī)范[5]。但由于制定《銀行法》的立法技術較高，且廢除《商業(yè)銀行法》的成本較高，需要與立法、行政和銀行機構等進行協(xié)商一致，所以未能采納。機構監(jiān)管的分散性導致監(jiān)管規(guī)則的不統(tǒng)一，規(guī)則的不統(tǒng)一或沖突現(xiàn)象又會導致監(jiān)管窘境。為了減少自身的風險責任，監(jiān)管部門往往只盯著自己的“一畝三分地”，對管轄范圍之外的金融風險視而不見[6]。銀行業(yè)監(jiān)管體制難以在“各行其道”的現(xiàn)狀上實現(xiàn)法律體制的系統(tǒng)性發(fā)展。

其二，立法重復增加立法成本、降低執(zhí)法效果。除《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》是以銀行業(yè)為規(guī)制對象之外，其他法律法規(guī)均是以單一機構為其適用范圍。以《汽車金融公司管理辦法》、《消費金融公司試點管理辦法》、《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》以及《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》為例，這四部部門規(guī)章均以總則、機構設立變更、業(yè)務范圍、風險控制及機構變更、終止、監(jiān)督管理(罰則)以及附則為立法體例。這一立法模式以維護金融安全為目標，緊盯準入門檻，更加關注主體資格和業(yè)務范圍，但極容易造成立法的重復和沖突。此外，我國銀行業(yè)法律體系的部分規(guī)范性文件、部門規(guī)章、行政法規(guī)與基本法律之間也存在重復與不協(xié)調(diào)。

其三，法律沖突導致監(jiān)管效果不佳。以機構為對象的立法和監(jiān)管方式還導致銀行業(yè)監(jiān)管法制的“效力倒置”③，出現(xiàn)低位階的規(guī)范性文件突破現(xiàn)有高位階法律法規(guī)的現(xiàn)象。為與國際金融業(yè)綜合經(jīng)營發(fā)展趨勢接軌，2003年修訂《商業(yè)銀行法》在第四十三條中添加了“但國家另有規(guī)定的除外”的條款，從法律上為銀行業(yè)開展綜合化經(jīng)營打開了大門。對于該條規(guī)定中“國家另有規(guī)定”是僅包括全國人大及其常委會制定的法律、國務院頒布的行政法規(guī)，還是也包括部門規(guī)章，并沒有給出確定的結論。中國人民銀行、原銀監(jiān)會等機構制定的這些部門規(guī)章是否屬于“國家另有規(guī)定”還存有疑慮。實踐中，大量部門規(guī)章在效力上已實質(zhì)優(yōu)于現(xiàn)行法律與行政法規(guī)，甚至出現(xiàn)“輕法律而重政策”的現(xiàn)象，這明顯違背“上位法優(yōu)于下位法”的法律適用原則。法律法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件之間內(nèi)容和效力的沖突產(chǎn)生了法律監(jiān)管的空隙，形成了銀行業(yè)監(jiān)管標準不統(tǒng)一，監(jiān)管體制的位階與效力不統(tǒng)一。

三、我國銀行業(yè)強制性監(jiān)管體制的弊端突顯

受政府主導制度變遷的慣性影響，銀行業(yè)監(jiān)管體制注重機構監(jiān)管和主體立法，帶有明顯的強制性制度變遷特點，無法適應并引領金融體制和金融監(jiān)管體制的新格局。

(一)金融消費者權益保護權責不明

金融危機后，各國加快推進金融體制改革的步伐并加強金融消費者保護制度的完善。金融消費者作為金融市場主體的地位日漸突出。2012年9月國務院發(fā)布《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》明確指出建立和加強申述、處罰、消費者教育等金融消費者保護權益制度。2013年8月原銀監(jiān)會將《銀行業(yè)消費者權益保護工作指引》印發(fā)給各銀行業(yè)金融機構，該文件對“銀行業(yè)消費者”和“銀行業(yè)消費者權益保護”進行了概念界定，并指出應采取風險監(jiān)管和行為監(jiān)管并重的模式落實消費者保護措施。2014年3月15日，新修訂的《消費者權益保護法》將商業(yè)銀行等金融消費納入消費者權益保護的監(jiān)管范圍內(nèi)，即將金融消費者納入消費者保護體系中，使其在信息不對稱、公平交易等方面受到傾斜保護。

國際金融體制改革重視行為監(jiān)管，成立專門的金融消費者保護機構是國際金融監(jiān)管新趨勢。2011年10月我國原保監(jiān)會成立了保險消費者權益保護局，2012年11月原銀監(jiān)會銀行業(yè)消費者權益保護局成立。爾后，2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》中提出組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，“依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)”，那么原保監(jiān)會的保險消費者權益保護局和原銀監(jiān)會的銀行業(yè)消費者權益保護局將會出現(xiàn)兩種情況：一是重新組建為銀行保險消費者權益保護局；二是均保留在銀行保險監(jiān)督管理委員會內(nèi)并行履行職責。人民銀行下設的金融消費者權益保護局與銀行保險消費者權益保護局的關系以及證券投資者保護局與銀行保險消費者權益保護局的關系也值得探究。這種在原有審慎機構下設行為監(jiān)管機構的內(nèi)雙峰結構需要面臨的首要問題就是監(jiān)管對象是以機構劃分還是以功能劃分[7]。不管是重新組建還是并行履行職責，銀行業(yè)原有的機構監(jiān)管模式與金融消費者保護的行為監(jiān)管理念存在沖突。銀行保險監(jiān)督管理委員會下的消費者權益保護職能的履行仍需要明晰以機構還是以功能來劃分金融消費者的保護對象范圍以及與證券投資者保護局的職責界限。

(二)綜合經(jīng)營難以應對

綜合經(jīng)營超出原有銀行業(yè)監(jiān)管體制的界限，綜合經(jīng)營的發(fā)展使銀行業(yè)監(jiān)管體制捉襟見肘。銀行業(yè)監(jiān)管體制在應對綜合經(jīng)營的方面存在不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，監(jiān)管重疊。多個金融機構可開展同一或類似業(yè)務，而不同監(jiān)管部門對業(yè)務監(jiān)管規(guī)制不一致，容易出現(xiàn)監(jiān)管套利。制度套利是行為人按照理性追逐原本不屬于自己的利益，會形成個體的最優(yōu)選擇與社會的最優(yōu)選擇不一致的情形[8]。規(guī)則差異導致存在監(jiān)管套利的空間，被監(jiān)管機構為尋求競爭優(yōu)勢，可能倒逼監(jiān)管部門降低監(jiān)管力度，危害市場的穩(wěn)定性。2017年在證券領域，股票質(zhì)押回購業(yè)務非?；鸨?，其實質(zhì)就是股票質(zhì)押貸款融資業(yè)務。目前上海證券交易所和中國證券登記結算有限責任公司④負責規(guī)范此類業(yè)務。而銀保合作的保單質(zhì)押貸款無明確規(guī)范。股票質(zhì)押貸款和保單質(zhì)押貸款的本質(zhì)都是貸款業(yè)務，這類貸款業(yè)務的規(guī)范和監(jiān)管標準與銀行業(yè)貸款業(yè)務的監(jiān)管標準并不一致。綜合并表監(jiān)管可以防止金融風險在綜合經(jīng)營的金融集團內(nèi)部轉移。機構監(jiān)管難以有效實現(xiàn)綜合并表監(jiān)管，監(jiān)管機構也缺乏并表監(jiān)管的經(jīng)驗，難以做到準確有效監(jiān)管。

其二，監(jiān)管協(xié)調(diào)不足。綜合經(jīng)營的發(fā)展突破了業(yè)務的限制，金融創(chuàng)新速度大大提升，形成了跨業(yè)務、跨市場的新的業(yè)務形式，資金交付有可能橫跨銀行、證券、保險、信托業(yè)務。金融多元化帶來的“金融脫媒”現(xiàn)象嚴重，資產(chǎn)由銀行向證券、基金等投資市場轉移。業(yè)務性質(zhì)難以區(qū)分，金融風險也容易交叉感染，金融系統(tǒng)性風險提高。這給監(jiān)管也帶來較大的阻力。監(jiān)管機構需要監(jiān)控資金轉移的全部路線，分析被監(jiān)管金融機構所承擔的風險，才能有針對性的制定監(jiān)管對策和防范系統(tǒng)性風險。在監(jiān)管信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)方面，機構監(jiān)管尚不足以應對綜合經(jīng)營的需要。

其三，監(jiān)管存在空白。現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管體制采取主體立法方式，對銀行業(yè)金融機構的逐一立法無法窮盡金融業(yè)態(tài)。近幾年如雨后春筍般出現(xiàn)的大批吸收公眾存款、發(fā)放貸款的互聯(lián)網(wǎng)“類金融機構”。由于它們名稱不叫“某某”銀行，業(yè)務經(jīng)營許可上也不得申請銀行審批牌照，所以銀行業(yè)監(jiān)管機構尚未對這些實質(zhì)從事存貸款業(yè)務的“非法定銀行”主體進行規(guī)范性監(jiān)管，而是聯(lián)合相關部委將其界定為中介機構⑤。銀行業(yè)監(jiān)管機構僅有權監(jiān)管頒發(fā)銀行牌照并設立的機構，對沒有頒發(fā)牌照卻經(jīng)營銀行業(yè)的機構沒有日常監(jiān)管權，難以直接全面得獲得非法金融業(yè)務的數(shù)據(jù)和信息，只能通過限制其進入來維護市場的穩(wěn)定?；ヂ?lián)網(wǎng)金融市場出現(xiàn)緊縮⑥。金融主體創(chuàng)新是市場發(fā)展趨勢，市場主體隨時都可能出現(xiàn)新的金融機構。以機構為監(jiān)管對象劃分標準的機構監(jiān)管未能將新型 “類金融機構”納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍，監(jiān)管標準的缺失或粗陋導致跑路、騙貸等損害金融消費者權益的事件時有發(fā)生。

(三)多層次信貸需求供給不足

1.銀行業(yè)市場資源配置不合理。截止2016年底，銀行業(yè)金融機構總資產(chǎn)為232.3萬億元，其中大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行共占銀行業(yè)金融機構資產(chǎn)份額56%，農(nóng)村中小金融機構占12.9%，城市商業(yè)銀行占12.2%⑦。國有控股大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行在銀行業(yè)內(nèi)具有絕對的市場份額和影響力。而新增信貸資源過于集中投放于房地產(chǎn)領域。截至12月末，銀行業(yè)金融機構房地產(chǎn)貸款余額26.7萬億元，占各項貸款余額的25%，比上年末上升2.7個百分點⑧。當然這一數(shù)字還不包括銀行業(yè)轉貸進入房地產(chǎn)市場的信貸資源。信貸資源集中并流向了房地產(chǎn)企業(yè)，專注于中小企業(yè)和三農(nóng)信貸資源的小型銀行市場份額不足，金融資源分配不均，中小企業(yè)難以獲得充分的信貸支持。

2.機構監(jiān)管導致嚴格準入。

(1)民營銀行發(fā)展緩慢。第一，受計劃經(jīng)濟痕跡影響，銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對民營銀行的準入具有絕對的審批權。民營資本進入銀行最初只有參與權，沒有決策權，民營資本權益難以得到充分保護。2013年7月，國務院《關于金融支持經(jīng)濟結構調(diào)整和轉型升級的指導意見》中指出“嘗試由民營資本發(fā)起設立自擔風險的民營銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構”，自此民營資本可以以發(fā)起人的身份設立銀行。直到2015年我國金融市場才出現(xiàn)民營銀行，截止到2016年底，民營銀行的數(shù)量只有8家⑨。第二，銀行業(yè)監(jiān)管體制以資金所有方確定營業(yè)限制，民營銀行難以得到平等待遇。2015年6月原銀監(jiān)會《關于促進民營銀行發(fā)展的指導意見》經(jīng)國務院批準執(zhí)行，首次對民間資本進入銀行業(yè)的準入條件做出明確規(guī)定并要求民營銀行承擔剩余風險⑩(“生前遺囑”)。從國際“生前遺囑”適用標準來看，2010年美國《多德弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》中明確“生前遺囑”的適用范圍首先為資產(chǎn)規(guī)模超過500億的系統(tǒng)性重要金融機構。2011年英國金融服務局也以資產(chǎn)規(guī)模、關聯(lián)性、可替代程度等作為是否適用“生前遺囑”的評判標準。我國“生前遺囑”制度的設立沒有以資產(chǎn)規(guī)模和社會影響力大小來確定適用范圍，而是直接成為設立民營銀行的隱性要求。民營銀行“生前遺囑”制度是否能夠真正防范市場風險尚需驗證，但在存款保險制度設立后，民營銀行仍需承擔原本系統(tǒng)重要性金融機構所需承擔的“生前遺囑”制度。以資金所有方來設定銀行業(yè)準入門檻，體現(xiàn)了國有資本和民間資本的不平等性，降低了市場運作效率和民間資金流動的積極性。

(2)其他銀行業(yè)金融機構準入門檻高。 從非銀行金融機構的注冊資本金、出資人資格來看，汽車金融公司、消費金融公司以及金融租賃公司的注冊資本金都比較高，分別是5億、3億、和1億。貸款公司的注冊資本金相對較低(50萬)，但貸款公司的出資人限定為商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，非銀行金融機構和非金融機構沒有資格設立貸款公司。綜觀這幾類金融機構的注冊資本金、出資人資格，能夠符合非銀行金融機構發(fā)起人(主要出資人)條件的基本都屬于金融機構或大型企業(yè)，中小企業(yè)或一般的民間資金無緣投資此類機構。

限制非銀行金融機構的出資人主體資格，設定較高的準入門檻，不但阻礙了民間資金進入銀行業(yè)市場的渠道，也制約了非銀行金融機構自身的發(fā)展。自2007年2月原銀監(jiān)會批準第一家貸款公司牌照開始，到2016年底，貸款公司的數(shù)量為13家。與之不同的是，根據(jù)央行發(fā)布的《2017年小額貸款公司統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告》，截至2017年末，全國共有小額貸款公司8551家，貸款余額9799億元。從貸款公司與小額貸款公司的數(shù)量對比來看，貸款公司的發(fā)展速度和規(guī)模遠遠小于允許民間資金投資的小額貸款公司。貸款公司與小額貸款公司的業(yè)務類似，但法律地位和監(jiān)管機構明顯不同。中國人民銀行《金融機構編碼規(guī)范》將貸款公司歸類為銀行業(yè)非存款類金融機構，由銀行業(yè)監(jiān)管機構監(jiān)管；而小額貸款公司位列人民銀行《金融機構編碼規(guī)范》“其他”金融機構的類別，但在原銀監(jiān)會發(fā)布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》卻沒有肯定其金融機構的地位，并規(guī)定由省級金融監(jiān)管機構(地方金融)辦進行監(jiān)管。

我國銀行業(yè)監(jiān)管體制注重機構監(jiān)管，關注穩(wěn)健和風險，對金融創(chuàng)新的激勵性不高。金融創(chuàng)新可以分散和轉移風險，是金融發(fā)展的決定因素。當前我國銀行業(yè)管制程度較高，在這種背景下的金融創(chuàng)新多數(shù)是為了規(guī)避金融管制而人為設計出來的。金融創(chuàng)新帶來的金融風險在金融安全方面存在較大隱患，需要更高層級的金融監(jiān)管來應對。金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管應呈螺旋式上升，防止監(jiān)管之外的金融創(chuàng)新引發(fā)金融危機。我國現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管體制形成已有二十余載，應主動進行監(jiān)管創(chuàng)新，將以往的計劃經(jīng)濟下的管制思維，轉化為市場經(jīng)濟下的規(guī)制思維。

四、回應市場需求：銀行業(yè)監(jiān)管體制完善的路徑

金融危機與法律變革之間保持著“金融危機——法律變革(加強監(jiān)管)——克服危機——金融創(chuàng)新(放松監(jiān)管)——經(jīng)濟繁榮，盛極必衰——金融危機——新一輪法律變革”[9]的演進邏輯。金融體制改革關乎國家經(jīng)濟發(fā)展命脈，銀行業(yè)監(jiān)管體制是金融監(jiān)管體制的核心。金融危機后我國金融監(jiān)管體制進行了較大力度的改革，金融經(jīng)營體制以及金融監(jiān)管體制的變革對銀行業(yè)監(jiān)管體制的形成和發(fā)展有重大影響。更好地協(xié)調(diào)銀行業(yè)監(jiān)管體制和金融體制改革的關系需明晰金融體制改革對銀行業(yè)監(jiān)管體制的影響，減少強制性制度變遷的慣性依賴，在完善銀行業(yè)監(jiān)管體制的基礎上形成與金融監(jiān)管體制的激勵相容。

(一)立足本國實踐，打破制度慣性的負外部性

銀行業(yè)監(jiān)管體制應結合中國社會、經(jīng)濟、文化等本土環(huán)境。國外金融監(jiān)管體制改革的探索和歷程可以為我國金融監(jiān)管體制改革和銀行業(yè)監(jiān)管體制完善提供經(jīng)驗，但“任何借鑒和理論都替代不了，而只能促成中國社會中形成和發(fā)展起來的市場經(jīng)濟及與之相應的法制”[10]，金融監(jiān)管體制改革必須以我國的經(jīng)濟發(fā)展進程和發(fā)展程度相適應，必須與我國的社會、經(jīng)濟、文化的可接受程度相契合。在金融綜合發(fā)展趨勢下，我國金融體制及其監(jiān)管體制的改革需考慮我國國情和監(jiān)管制度的演進規(guī)律。

金融監(jiān)管體制格局變化，銀行業(yè)監(jiān)管體系首當其沖。銀行業(yè)強制性監(jiān)管體制與市場發(fā)展需求的不匹配是現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管體制問題的根源。銀行業(yè)監(jiān)管體制應打破制度慣性中的不利因素。我國早期的金融體制改革以政府為主導，強制性制度變遷未能充分考慮市場的需要，導致銀行業(yè)法律規(guī)制與市場發(fā)展不同步。1993年金融體制改革以及健全金融法制后，國家放權讓利，財政集中和可分配資源減少，國有銀行的比重降低，國家對銀行業(yè)的管制程度也在降低，我國金融控制型監(jiān)管程度開始減弱。銀行業(yè)監(jiān)管體制由政府主導到引入市場機制是銀行業(yè)打破制度慣性負外部性的重大進步，但是我國的現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管體制還是局限在對銀行機構的管制上，延續(xù)了原有計劃經(jīng)濟基礎上形成的管制思維。綜合經(jīng)營的出現(xiàn)以及機構監(jiān)管本身的詬病需要銀行業(yè)監(jiān)管體制做出改變。市場經(jīng)濟的確立要求經(jīng)濟發(fā)展聽從于市場自身的需求。金融監(jiān)管規(guī)則應發(fā)揮市場機制的作用，而不是依賴人際和政治之術，才能實現(xiàn)有效監(jiān)管[11]。加之國際銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則的引入，我國銀行業(yè)監(jiān)管體制正在摸索轉變的方向和方法。逐漸放開的銀行業(yè)管制程度和更加合理的銀行業(yè)監(jiān)管體制手段可以順應我國經(jīng)濟改革開放和國際化的客觀要求，優(yōu)化金融體系的結構和資源配置，為我國銀行業(yè)監(jiān)管體制向更高層次邁進奠定了良好的基礎。只有適合市場機制的銀行業(yè)監(jiān)管體制才能夠引領金融業(yè)走向成熟與完善。

(二)轉變銀行業(yè)監(jiān)管理念，超前應對金融創(chuàng)新

銀行業(yè)監(jiān)管應重視功能監(jiān)管理念。1999年美國《金融服務現(xiàn)代化法案》引入功能監(jiān)管，為全球金融監(jiān)管體制應對綜合經(jīng)營提供了新的監(jiān)管方式。次級貸款危機的出現(xiàn)使我們重新審視如何完善法律制度，“現(xiàn)行法律制度尤其責任制度是以實物經(jīng)濟為基礎創(chuàng)設與形成的，法律責任制度的理念、設計和運行等都不能恰當適用于金融創(chuàng)新產(chǎn)品”[12]。銀行業(yè)監(jiān)管體制應與金融業(yè)發(fā)展相適應，適應金融監(jiān)管體制新格局需轉變銀行業(yè)監(jiān)管理念。發(fā)達國家金融法制出現(xiàn)橫向規(guī)制趨勢，從原本縱向機構規(guī)制向橫向金融商品規(guī)制發(fā)展。金融監(jiān)管法制正從“金融業(yè)者”的形態(tài)和種類進行機構規(guī)制向以“經(jīng)濟實質(zhì)相同的金融功能”進行統(tǒng)一規(guī)制的功能監(jiān)管轉變。綜合經(jīng)營是金融業(yè)發(fā)展的趨勢，金融監(jiān)管模式也將以業(yè)務為標準進行整合。不論金融監(jiān)管體制走向統(tǒng)一金融監(jiān)管機構還是維持合并銀行保險監(jiān)管機構，對銀、證、保各業(yè)務領域按照功能進行統(tǒng)一規(guī)制是必經(jīng)之路。同一類銀行業(yè)務適用同一種規(guī)則，同一類風險等級的銀行業(yè)務適用同一種規(guī)則。銀行業(yè)監(jiān)管體制范圍應不再以主體身份劃分——只要是銀行業(yè)金融機構開展的業(yè)務才進行監(jiān)管，而應以銀行業(yè)的實質(zhì)屬性進行劃分——只要是銀行業(yè)都應按照相同的監(jiān)管標準進行監(jiān)管。按照這一理念，銀行保險監(jiān)督管理委員會下設的金融消費者保護機構則可以按照業(yè)務功能來分類監(jiān)管。

金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的動力源泉，銀行業(yè)監(jiān)管體制應超前應對金融創(chuàng)新，而不是抑制金融創(chuàng)新。借助于市場調(diào)劑，實現(xiàn)對金融市場的監(jiān)管與規(guī)制，保持金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的制衡?！敖鹑趧?chuàng)新的速度遠高于法律更新的速度”[13]，“與金融創(chuàng)新的發(fā)展保持同步已成為監(jiān)管機構的一個主要挑戰(zhàn)”[14]。監(jiān)管體制首先要匹配經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，符合新時代銀行業(yè)監(jiān)管需要。由于制度實施具有遲延性與時效性，在規(guī)制建立時必須適當超前，否則就會出現(xiàn)真空或者漏洞，在后期不斷調(diào)整規(guī)制的過程中，規(guī)制甚至會疲沓失效。經(jīng)濟發(fā)展具有一定的周期性，銀行業(yè)監(jiān)管體制的超前性也可以體現(xiàn)在逆周期性上。當經(jīng)濟勢頭良好，銀行業(yè)就要調(diào)整規(guī)制的目標，提前對過熱的金融領域進行降溫，減少泡沫膨脹風險，逐漸提高銀行業(yè)的應對能力與風險防范能力；當經(jīng)濟滯漲或者衰退時期，銀行業(yè)監(jiān)管體制要積極激勵激活實體經(jīng)濟，促進經(jīng)濟的復蘇。監(jiān)管體制要保持適度超前性，需在規(guī)制工具的適用上有所體現(xiàn)，在立法上對監(jiān)管體制保留一定余地，通過原則性規(guī)范、類型化規(guī)范以及兜底性規(guī)范來實現(xiàn)，使規(guī)制者可以有空間實現(xiàn)銀行業(yè)的有效發(fā)展。超前性的監(jiān)管體制是對經(jīng)濟未來發(fā)展的預期與反饋，應將監(jiān)管體制的反作用力放在未來的發(fā)展預期上而不是僅著眼于當下。銀行業(yè)監(jiān)管體制想要適度超前，需對現(xiàn)有的銀行法律制度進行變革，通過法律規(guī)制建立更有競爭力的銀行業(yè)市場。

(三)建立信息共享數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)監(jiān)管聯(lián)動

2017年7月，中國人民銀行在落實金融工作會議中指出要“加強金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，推進金融業(yè)綜合統(tǒng)計和監(jiān)管信息共享，形成合力”。金融業(yè)務的交叉性和金融控股公司的出現(xiàn)更是凸顯了協(xié)作的必要性?！氨O(jiān)管機構之間的信息協(xié)調(diào)和一致行動也成為避免重復監(jiān)管和監(jiān)管缺失的必然選擇”[15]建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構能夠?qū)崿F(xiàn)高效率的信息共享和風險處置機制。國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會主要負責協(xié)調(diào)金融監(jiān)管，監(jiān)測與評估系統(tǒng)性風險，并向“一行兩會”提出處置風險建議與對策，負責整個金融監(jiān)管的信息數(shù)據(jù)的管理與共享，從而起到防范和化解系統(tǒng)性風險和區(qū)域性地方風險的作用。在“一行兩會”基礎上建立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會有助于搭建金融業(yè)的大數(shù)據(jù)平臺并在此基礎上提供宏觀規(guī)制政策，解決銀行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管中的信息共享與對稱問題[16]。金融穩(wěn)定發(fā)展委員會由國務院副總理牽頭，除“一行兩會”外，建議財政部、商務部等相關部委以及大型金融控股集團也可以成為組成委員，提高金融穩(wěn)定發(fā)展委員會信息資源的有效性、及時性和全面性。

政府部門協(xié)調(diào)工作開展的關鍵是建立信息資源的共享機制，盡量以立法的形式明確各部門必須共享的信息。數(shù)據(jù)信息的收集和分析是監(jiān)管機構實施監(jiān)督管理的前提和基礎。全面準確的信息有利于監(jiān)管機構從金融體系整體狀況下發(fā)現(xiàn)金融體系中的漏洞，盡早識別系統(tǒng)中的風險并及時采取預防和治理措施[17]。僅僅收集金融數(shù)據(jù)尚不能滿足維護金融穩(wěn)定的需求，建議在國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會建立金融信息資源共享數(shù)據(jù)庫，并設立金融穩(wěn)定發(fā)展研究院。金融穩(wěn)定發(fā)展研究院負責在銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)測數(shù)據(jù)庫的基礎上進行分析預測，結合當前經(jīng)濟發(fā)展的情形提出金融政策的建議。金融穩(wěn)定研究院既是智力機構，也是議事咨詢機構，提出的風險提示與金融政策建議需具有一定的效力。針對研究院提出的提示建議，由國務院金融穩(wěn)定委員會全體會議討論。如果“一行兩會”認為研究院的咨詢意見不宜執(zhí)行，需做出合理的回復與解釋，否則就要采納執(zhí)行。研究院負責對重要性系統(tǒng)機構的系統(tǒng)性風險進行全面監(jiān)測，如果系統(tǒng)性機構存在風險經(jīng)營的問題，可以要求“一行兩會”做出重要性系統(tǒng)機構的信用風險預警，“一行兩會”及時做出監(jiān)管措施后，將情況與措施回復研究院。

我國經(jīng)濟社會處于轉型階段，市場化程度不高，數(shù)據(jù)雜音較多，表示系統(tǒng)風險貢獻度的替代指標較狹義，因而統(tǒng)計與預判結果有一定的局限性[18]。建立金融信息資源共享數(shù)據(jù)庫與金融穩(wěn)定研究院有利于實現(xiàn)金融監(jiān)測與金融監(jiān)控的相對分離，達到監(jiān)控金融系統(tǒng)性風險的目標。以金融研究院來代替監(jiān)管機構內(nèi)部的偏見與利益傾向，防止將領導意見或部門利益代入到金融決策與預測上來，體現(xiàn)民主性、客觀性與科學性的統(tǒng)一。

(四)分級差異化監(jiān)管，完善多層次信貸市場

完善多層次信貸市場需打破我國目前單一銀行牌照制度，建立具有我國特色的銀行業(yè)分級牌照制度。借鑒新加坡、中國香港和臺灣地區(qū)的準入制度，銀行業(yè)分級牌照制度應與銀行業(yè)功能監(jiān)管相結合，以業(yè)務本質(zhì)作為銀行業(yè)分級標準。從銀行業(yè)產(chǎn)生的淵源來看，銀行業(yè)的核心業(yè)務是存款業(yè)務和貸款業(yè)務。建議以貸款業(yè)務為銀行業(yè)與其他業(yè)務的劃分標準，以存款業(yè)務為銀行業(yè)內(nèi)部的分級標準，對現(xiàn)有銀行主體進行重新整合和細分，形成多功能多層次的信貸市場。差異化管理可以將金融風險限制一定穩(wěn)定的區(qū)域，促進銀行業(yè)務和服務對象的精細化分工。

銀行業(yè)分級牌照制度根據(jù)風險程度和影響范圍對其設定不同梯度的準入標準和風險控制標準。對于吸收公眾不限額存款、吸收限制存款以及不吸收存款的金融機構的監(jiān)管標準進行差異化設置：對吸取存款業(yè)務的大型銀行要實行較為嚴格監(jiān)管，而對吸收限制存款或不吸收存款的金融機構的監(jiān)管標準可以較為寬松。對于民營銀行也應以業(yè)務和資產(chǎn)規(guī)模來劃分等級，實行差異化監(jiān)管。差異化監(jiān)管標準有助于吸收不同層級的民間資金進入銀行業(yè)，促進銀行業(yè)的金融產(chǎn)品的創(chuàng)新與快速發(fā)展。民間資本積極進入銀行業(yè)，銀行業(yè)貨幣供應量充足，有助于增加中小企業(yè)獲得融資的可能性。

為保障分級牌照制度更好的發(fā)揮資源配置作用，還需建立牌照的轉換通道，銀行機構所獲得牌照可有彈性的升級、降級，保障銀行業(yè)金融機構升級或降級的平穩(wěn)過渡。如城市商業(yè)銀行經(jīng)營良好，資本金、業(yè)務水平和風險控制水平等要素可以提升到上一個層級，則可以向銀行業(yè)監(jiān)督管理機構申請升級；如大型股份制銀行因管理水平不善，難以維持其現(xiàn)有規(guī)模，銀行業(yè)監(jiān)督管理機構可以將其降級。牌照轉換通道可以給予申請降級的金融機構在下一層級進行經(jīng)營和整改，降低直接進行清算退出對市場的沖擊，提高對消費者權益的保障力度。加強不同層級間銀行業(yè)金融機構的信息與業(yè)務交流平臺，實現(xiàn)金融資源在銀行業(yè)體系內(nèi)的合理分類和有效配置。

五、結語

在改革開放四十周年、金融危機十周年之際，對金融監(jiān)管體制改革和監(jiān)管理念的重新審視，對銀行業(yè)監(jiān)管權責的重新歸集和劃分，是促進金融業(yè)發(fā)展和完善金融監(jiān)管體制的迫切要求。十九大報告中指出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！痹阢y行業(yè)領域，這一主要社會矛盾表現(xiàn)為銀行業(yè)市場均衡發(fā)展需求與銀行業(yè)資源配置不平衡不充分之間的矛盾。在我國銀行業(yè)制度變遷過程中，由市場需求引導的資源配置處于次要和輔助地位。銀行業(yè)監(jiān)管體制受計劃經(jīng)濟時期銀行業(yè)管制政策的慣性影響，阻礙銀行業(yè)市場的發(fā)展。我國是銀行主導型金融，銀行業(yè)監(jiān)管體制是金融監(jiān)管體制的核心部分。為保障市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展，金融綜合經(jīng)營發(fā)展需要金融監(jiān)管體制創(chuàng)新，金融監(jiān)管體制創(chuàng)新需要銀行業(yè)監(jiān)管體制創(chuàng)新。新金融監(jiān)管體制下，銀行業(yè)監(jiān)管體制應打破制度慣性的負外部性，加強功能監(jiān)管，滿足不同層次的信貸需求，實現(xiàn)銀行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管和差異化監(jiān)管。銀行業(yè)監(jiān)管體制需與金融業(yè)、金融監(jiān)管體制的新格局相匹配。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變過程中，市場經(jīng)濟的法律制度基礎較為薄弱。金融監(jiān)管失靈源于金融規(guī)制規(guī)則的制定過程以及規(guī)則實施和監(jiān)督過程。銀行業(yè)監(jiān)管體制的完善應重視規(guī)制規(guī)則的制定和實施，提高法律在市場經(jīng)濟資源配置中發(fā)揮的作用。

注釋：

① 英國的雙峰監(jiān)管模式被為“準雙峰”是因為其行為監(jiān)管局(FCA)還兼具對部分小微金融機構的審慎監(jiān)管職能。

② 邢會強(2010)建議我國合并銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會，走統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的道路，實行無縫隙覆蓋監(jiān)管。周仲飛(2010)認為我國銀監(jiān)會面臨的難題是如何準確把握銀行準入的裁量性條件。單個國家重拾或繼續(xù)堅持分業(yè)經(jīng)營職能使本國銀行業(yè)處于競爭弱勢地位，我國銀行法應放寬銀行業(yè)務范圍的限制。楊軍戰(zhàn)(2013)指出應當設立金融監(jiān)督管理委員會——統(tǒng)一監(jiān)管機構，才能實現(xiàn)增強金融監(jiān)管專業(yè)化、健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的目的。

③ 在中國法律生活中，存在“法律不如法規(guī)，法規(guī)不如規(guī)章，規(guī)章不如批示”的現(xiàn)象。

④ 2017年9月8日，上海證券交易所和中國證券登記結算有限責任公司發(fā)布《股票質(zhì)押式回購交易及登記結算業(yè)務辦法(2017年征求意見稿)》的通知，為規(guī)范股票質(zhì)押回購業(yè)務建立全面規(guī)范制度。

⑤ 2016年8月，銀監(jiān)會、工業(yè)和信息化部、公安部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室聯(lián)合制定，并經(jīng)國務院批準的《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》出臺，將網(wǎng)絡借貸界定為信息中介機構。

⑥ 2016年8月《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》出臺后，截止到2016年9月，正常運營的中介平臺數(shù)量是2202家，相比8月降低了33家，但與2015年同期相比較則減少了215家。

⑦ 數(shù)據(jù)來源：中國銀行保險監(jiān)督管理委員會《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會2016年報》。

⑧ 數(shù)據(jù)來源：中國人民銀行《中國金融穩(wěn)定報告2017》。

⑨ 同⑦。

⑩ 銀行承擔風險兜底責任，也被稱為“生前遺囑”制度(Living Wills)。