□周晨瑞

(貴州財經大學,貴州 貴陽 550025)

“互聯(lián)網+政務服務”模式由來已久。2016年3月,李克強總理在人民大會堂作政府工作報告時指出,要大力推進“互聯(lián)網+政務服務”,實現(xiàn)部門間數(shù)據共享,讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。簡除煩苛,禁察非法,使人民群眾有更平等的機會和更大的創(chuàng)造空間。為此,各省市政府積極推進“互聯(lián)網+政務服務”改革,使更多事項能在網上在線辦理,從而提高政府工作效率,增強社會公眾對政府服務的滿意度。[1]其中,浙江省“最多跑一次”模式走在了全國前列,浙江模式的成功一方面得益于解放思想、先走一步,另一方面,很大程度受益于浙江互聯(lián)網產業(yè)高度發(fā)達的優(yōu)勢。依靠阿里巴巴等一批優(yōu)秀的互聯(lián)網企業(yè)做支撐,無論是微信平臺還是網上辦理,浙江省在平臺建設、交互體驗上都充分運用了世界一流的硬件、軟件和大數(shù)據,實現(xiàn)了“互聯(lián)網+政務服務”,為改革順利推進打下了基礎。故以浙江省“最多跑一次”為視角來研究“互聯(lián)網+政務服務”改革更具有代表性和典型性,有助于發(fā)現(xiàn)和破解我國“互聯(lián)網+政務服務”改革過程中面臨的問題。

1 “最多跑一次”的概述

1.1 “最多跑一次”的概念及內涵

“最多跑一次”是一場具有重大意義的政務服務改革舉措,這項改革的目標在于處理好政府和市場之間的關系,正確認識市場在配置資源方面的重要作用,從而對政府審批事項進行必要的精簡,提高政府行政審批的工作效率,增強社會公眾對政府服務的滿意度。正確理解“最多跑一次”的內涵是貫徹落實“最多跑一次”政務服務改革的關鍵所在,一般認為,“最多跑一次”是指通過優(yōu)化辦理流程、整合政務資源、融合線上線下、借助新興手段等方式,群眾和企業(yè)到政府辦理“一件事情”在申請材料齊全、符合法定受理條件時,從政府部門受理申請到做出辦理決定、形成辦理結果的全過程一次上門或零上門?！白疃嗯芤淮巍本哂幸韵氯c內涵,首先,“最多跑一次”是一種行政服務目標和服務理念,其核心就是方便群眾和企業(yè)到政府部門辦事。其次,“最多跑一次”是通過優(yōu)化辦理流程、整合政務資源、融合線上線下、借助新興手段等方式,使群眾和企業(yè)到政府辦理一件事時,在申請材料齊全、符合法定受理條件的情況下,實現(xiàn)全過程一次上門或零上門。[2]最后,“最多跑一次”也是對加快政府自身改革的一種倒逼,倒逼各部門簡政放權、優(yōu)化服務。

1.2 “最多跑一次”的特征

“最多跑一次”政務服務改革是一場以人為本的重大改革,通過深層次全方位的行政服務變革,不僅彰顯了“全心全意為人民服務”理念和根本宗旨,同時也體現(xiàn)了推行全面深化改革的價值取向?！白疃嗯芤淮巍备母锍尸F(xiàn)出如下幾點特征:

首先,“最多跑一次”具有集中性?！白疃嗯芤淮巍蓖ㄟ^縮減政府審批部門和審批流程,將辦理審批業(yè)務的所需要的所有事項集中在一個窗口,解決群眾“多頭跑”的難題,給公民和企業(yè)到政府部門辦事帶來便利。其次,“最多跑一次”具有相對性?！白疃嗯芤淮巍备母锼蟮牟皇墙^對的和全部的“一次”,而是一種相對的“一次”,其目標是讓社會公眾去政府部門辦理事項的時候,在符合條件的情況下實現(xiàn)全過程一次上門或零上門。最后,“最多跑一次”具有便民性。“最多跑一次”行政服務改革是一場以人為本的重大改革,其服務宗旨就是“全心全意為人民服務”。[3]

2 “最多跑一次”運行中存在的問題

作為全面深化改革的一種全新模式,“最多跑一次”改革在建設高效、便民、廉潔、法治政府具有重要的意義,然而其在運行過程中也存在一些問題。

2.1 信息公開不透明

政府信息公開是公民知情權的重要內容,然而很多時候,公民對政府頒布的相關政策和文件的知情度是不夠的。[4]一方面,公民不清楚對辦理的事項應該準備哪些材料,容易出現(xiàn)準備的材料不夠齊全,或者辦理事項所需的證明材料太多,辦理時出現(xiàn)遺漏的情形。另一方面,政府各部門間沒有搭建信息共享平臺,無法做到信息資源的有效利用。政府信息公開存在的困境和問題在一定程度上限制了“最多跑一次”改革的有效開展。具體而言,普及性方面表現(xiàn)在一部分群眾不會使用電腦獲得互聯(lián)網信息,來服務窗口后才知道所辦理事項需要的具體材料,重新返回準備材料才能辦理事項,從而造成 “最多跑一次”難以實現(xiàn);簡單性方面表現(xiàn)使用諸如“相關證明材料”等詞語來限定材料范圍,材料的具體要求不明確,容易讓人產生迷糊,尤其是文化程度不是很高的老年人,在辦理相關事項時往往看不懂部分材料所表達的內容;共享性方面表現(xiàn)在政府各部門之間受理的事項,可以共同使用的材料不能做到資源共享,從而導致程繁瑣和效率低下等的問題。[5]

2.2 改革宣傳不到位

“最多跑一次”不是僅僅依靠當事人或者政府一方就是可以實現(xiàn)的,而是需要當事人和政府雙方共同努力的結果。換言之,“最多跑一次”不僅僅需要依靠政府對內部辦事審批流程進行優(yōu)化,而且還需要群眾能夠在辦理審批事項時提供齊全的材料。然而在推進“最多跑一次”改革過程中,各級政府呈現(xiàn)出的問題是過度的宣傳改革政策的本身,而不是對真正涉及群眾的辦事指南進行宣傳,或者是做了宣傳但是其宣傳不夠到位和深入,這使得社會群眾對辦理審批事項所要求的條件缺乏充分認知。政府如何通過群眾常用渠道進行宣傳公告,確保群眾以最低的成本獲得有效信息是改革仍需加強的地方。

2.3 電子政務推行不到位

“最多跑一次” 作為行政便民服務一種全新模式,要實現(xiàn)群眾或企業(yè)辦事審批事項“少跑腿”甚至是“零跑腿”,就應該重視電子政務在促進高效行政服務方面的積極作用。雖然電子政務的推廣在很大程度上改變了傳統(tǒng)辦事模式,但是電子政務在推行過程中仍存在諸多阻礙。寧波調查隊綜合處處長張瑩在《辦事更加方便 短板還有不少 期待特色服務》中對電子政務的推行情況做了相關調查,調查結果顯示電子政務的作用并沒有得到充分的發(fā)揮,只有22.4%的受訪者是利用網上搜索來收集相關信息。據部分受訪者反映,群眾雖然可以利用網絡搜索來收集相關信息,但是部分政府網站不能及時地發(fā)布有關內容和對內容進行及時更新,群眾對利用網絡搜索來收集相關信息 “心中沒底”,這都是造成電子政務難以推行的重要原因,進而阻礙了“最多跑一次”行政服務改革的推進。

3 國外程序便民化的成功經驗及啟示

3.1 美國的“三位一體服務”

隨著信息技術的高度發(fā)展,美國逐步成了信息技術行業(yè)的龍頭,并將信息技術引入行政服務中,使其成為世界上最早發(fā)展電子政務的國家。美國通過推行“政府網站”形式的電子政務,有針對性地為社會公眾提供相應的公共服務,這種變革改變了政府傳統(tǒng)的工作方式,在很大程度上提高了行政服務的工作效率。為了推進電子政務的發(fā)展,美國還建設很多便民高效的電子政府門戶網站,其中最有特色的是“三位一體服務”?！叭灰惑w服務”根據服務的對象不同而將政府在線服務分為三類,三類政府在線服務分工明確并相互合作共同推進電子政務的發(fā)展?！叭灰惑w服務”包括對公民的在線服務、對企業(yè)的在線服務和對政府機構的在線服務。其中,“對公民的在線服務”負責的服務范圍主要包括彩票服務、護照申請服務以及天氣預報服務等;“對企業(yè)的在線服務”負責的服務范圍主要包括轉包合同服務、法律服務、專利申請服務以及商標申請服務等;“對政府機構的在線服務”負責的服務范圍主要包括聯(lián)邦雇員遠程培訓服務和政府職位招聘服務等。美國電子政府門戶網站的設計具有簡單明確、便于查詢和高效便民的優(yōu)勢,方便人民群眾在尋求政府在線服務的時候能夠順利找到所需要的服務,政府三位一體的服務成了美國電子政務不可或缺的重要部分。

3.2 澳大利亞的“以公眾為中心、服務至上”

澳大利亞政府于2002年就提出了面向公眾的一站式服務形式,形成以“以公眾為中心、服務至上”的電子政務發(fā)展宗旨,其目標是通過整合部門之間和各級政府之間的網上服務來促進信息共享,從而提高行政服務效率。澳大利亞政府堅持“服務至上”的行政理念,把社會公眾看作是政府的“顧客”,澳政府為了使公眾獲得集成服務,不僅向社會公眾及時提供權威的信息,而且還建立一系列政府門戶網站,并以用戶為導向公眾更方便地接受政府的相關服務。澳政府將門戶網站按照專業(yè)性的差異分為綜合性門戶網站和專業(yè)性門戶網站兩大類。其中,政府門戶網站是典型的綜合性門戶網站的代表。政府門戶網站鏈接到200多萬個網頁并于鏈接了800多個政府機構網站,該網站所提供的相關信息和服務涉及了社會生活的各個方面,包括教育、醫(yī)療、經濟、法律、文化、旅游等。公民可以利用網站進行下列服務:(1)網上表格下載,為了方便社會群眾,政府將原本需要到政府部門才能領取的紙質表格,把表格的內容變成電子表格并將其放在政府門戶網上,以便社會群眾可以下載、打印、填寫,回寄有關機構即可;(2)網上遠程服務,為了解決公眾多頭跑的問題,澳政府設置了一個窗口服務,社會公眾不需要具體了解政府部門的設置結構與職能分工,就可以直接通過一個“窗口”來滿足其服務要求,比如退休人員領取退休金、繳納稅務、注冊公司、更新或申辦證件等,公民只要運用計算機網絡就可以在家里或者辦公室辦理相關手續(xù)。網上遠程服務不僅可以有效地降低公眾實地到政府服務窗口訪問的頻率,而且有利于節(jié)省了政府的行政成本。

3.3 新加坡的“一站式網上辦公”

新加坡從1980年起就開始重視電子網絡在公共服務方面的重大作用并積極建設電子政務,現(xiàn)在新加坡在最發(fā)達的電子政務國家中占有一席之地,其“一站式網上辦公”模式得到眾多國家的推崇和學習。新加坡將電子政務的建設作為21世紀的一個重要發(fā)展規(guī)劃,隨著信息技術不斷滲透到新加坡社會生活的方方面面,新加坡政府建立健全網上管理服務體系,實現(xiàn)了各政府部門之間的聯(lián)網辦公。“一站式”網上辦公。21世紀以來,新加坡政府開始整合電子政務資源,針對某些特的那個業(yè)務實行按流程打包處理,打破了傳統(tǒng)的按部門射出處理的習慣,換而言之,社會公眾在辦理具體的網上業(yè)務時,不需要再按照不同手續(xù)而分別登陸各個政府站點辦理業(yè)務,群眾只需要按照政府規(guī)定的業(yè)務流程,就能夠在一個政府門戶網站上完成所有的審批手續(xù),從而實現(xiàn)了“一站式網上辦公”。目前,社會公眾和企業(yè)可以通過政府門戶網站找到這些打包服務進行相關業(yè)務的辦理,政府為了方便查詢,將中心站點所提供的政府服務進行劃分幾大塊。相關的欄目設置同樣讓人一目了然,給社會公眾和企業(yè)辦理業(yè)務和接受行政服務帶來了極大便利。

3.4 國外程序便利化的啟示

(1)行政服務渠道的多樣性

隨著行政服務理念的轉變和網絡媒介的普及,社會公眾可以通過各種形式的渠道獲取政府信息并接受相關行政服務。針對同一項行政服務,政府根據用戶群體的特征以及服務本身的性質提供多種渠道給社會公眾選擇,公眾按照自身喜好和需求選擇合適的行政服務渠道。除此之外,根據有關調查顯示,在眾多與政府打交道的渠道中,傳統(tǒng)的服務方式(如打電話)依然是人們最長使用的方式。因此,將傳統(tǒng)服務方式與互聯(lián)網模式相結合是各國今后發(fā)展的趨勢,通過兩者共同其作用以便促進行政服務的創(chuàng)新,并確保所有用戶都能從政府的行政服務中受益。

(2)行政服務質量的提升

原先的行政服務只是滿足社會公眾的需求,并沒有對公眾需求進行深入的調查,理解社會公眾需要什么?現(xiàn)在,各國政府開始重視行政服務的質量,對公眾需求開展深入的調查,并在此基礎上明確公眾的社會需求。澳政府實施的“服務提供框架”就是對行政服務質量重視的最好的體現(xiàn),通過對用戶的需求進行研究并對服務使用情況和用戶對服務滿意度進行了解。這樣不僅可以更好地滿足用戶需求,而且在一定程度上能夠使“一體化”的行政服務方式得到順利開展。

4 破解“最多跑一次”實施難題的對策建議

4.1 加強電子政務公共服務

推行電子政務實施公共服務已為世界各國政府所認可和支持,同樣對我國“最多跑一次”行政服務改革具有重要的意義,公民通過登入政府門戶就可以提前提交相關材料、甚至可以直接在政府門戶中完成手續(xù)的辦理和審批,實現(xiàn)了“少跑腿”、甚至“零跑退”的改革目標。推行電子政務的關鍵在于啟動 “最后一公里”計劃,該行動計劃的目標是為了將電子政務所提供的服務項目延伸到社區(qū)、村鎮(zhèn),切實滿足偏遠地區(qū)的行政服務需求。首先,政府可以利用傳統(tǒng)的信息手段(如傳真、電話等)積極發(fā)展呼叫服務中心,將社區(qū)、農村信息化的建設與電子政務的發(fā)展緊密地結合在一起[6]。其次,充分利用數(shù)字電視在當今社會的普及率、將電子政務的建設與數(shù)字電視相互結合起來,從而提高電子政務的服務范圍。再者,加大基礎網絡設施的建設,特別是公共性服務網絡和公益性服務網絡的接入建設,同時注意培養(yǎng)信息化人才隊伍。最后,政府可以設立專項專用資金用以解決經濟較為落后地區(qū)的公共服務問題,優(yōu)先將高效率、低成本的電子政務服務項目作為發(fā)展的對象,以便滿足不同年齡、不同職業(yè)、不同地區(qū)的群眾的電子政務服務需求。通過推行電子政務,可以有針對性地為社會公眾提供相應的公共服務,這種方式不僅改變了政府傳統(tǒng)的工作方式,在很大程度上提高了行政服務的工作效率,是實現(xiàn)“最多跑一次”改革目標的重要途徑。

4.2 “一窗受理”集成服務

所謂的“一窗受理,集成服務”的模式主要由四個業(yè)務板塊,即企業(yè)注冊登記、不動產交易登記、整合政府投資項目審批以及非常駐部門事項。而且這個模式還涉及了國土、規(guī)劃、環(huán)保等28個部門中200多個事項的職能[7]。所謂“一窗受理”是指在中心統(tǒng)一一個綜合窗口統(tǒng)一受理,百姓不用去多部門之間來回奔波去辦理多部門的審批,一個統(tǒng)一的窗口就能解決,提高了行政的效率。 在我國也有部分學者支持這一模式的出現(xiàn),比如學者劉志勤,他在他自己筆下的《浙江探路“最多跑一次”》中認為:“一窗受理,集成服務”的模式對于推進“最多跑一次”的行政變革中是落到實現(xiàn)百姓辦事的實處的。它使百姓們與行政部門之間的距離縮短了,而且政府與部門聯(lián)合作戰(zhàn),使得行政中“最多跑一次”探路實現(xiàn)一件事,一個窗口辦成的高效率的模式。而且張海軍和劉澤軍在其筆下的《以“最多跑一次”為方向推動行政審批改革取得新成效》也說到了按照“一窗受理”的要求,打破本身行政部門本身線條式分門別類處理事務的模式,在行政服務中心設立多部門聯(lián)合綜合窗口,對于該綜合窗口的人員要求也需要增高,加快人員的整合,轉變行政服務中心綜合窗口的各個窗口的辦事人員為行政服務中心統(tǒng)一管理,是要推行“前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件”的政務服務新模式。這是一個新的進行政府職能轉變,綜合辦事部門能力,節(jié)約政府資源,提高了行政高效率的新模式的新建議,筆者認為值得采納。不光學者,在浙江的臺州市委書記王昌榮也在調研之后要求進一步推進“最多跑一次”改革,而且要對于行政服務綜合窗口制定統(tǒng)一辦理標準,實行聯(lián)合審批,從源頭上解決審批環(huán)節(jié)和內容,這樣才能使得行政效率得到顯著的提高,政府服務水平等也能全方位的提高。

4.3 簡政放權

政府審批環(huán)節(jié)繁瑣是制約“最多跑一次”改革中不可忽視的重要因素,審批步驟多和審批部門多都會造成群眾辦理審批事項時“多頭跑”的現(xiàn)象。因此,要推行“最多跑一次”改革政府有必要實行簡政放權,減少群眾辦理審批事項的審批環(huán)節(jié)。簡政放權是政治體制改革的重要內容,所謂簡政,就是要求政府對機構進行縮減[8]。首先是正確對待政府和市場的關系,不能對市場進行過度干預,尊重市場發(fā)展的客觀規(guī)律,從而對市場資源進行優(yōu)化配置。其次簡政放權就是要減少公民、企業(yè)辦理審批事項的環(huán)節(jié),既可以提高政府的工作效率,還可以減少群眾、企業(yè)行政審批負擔。所謂放權,就是要求打破政府部門對權力的壟斷。首先是政府向社會放權,適當取消部分審批權,減少了審批步驟,增加社會群眾參與社會管理的機會,切合了“最多跑一次”的改革目標,從而提高社會運作的效率。其次中央向地方放權,適當下方部分權力,可以方便公眾就近獲取公共服務。地方政府可以根據當?shù)氐膶嶋H情況,對符合要求審批項目及時審批,從而提高政府的行政效率。最后政府要向市場主體放權,給予市場主體更多的自由權并提供公平的競爭環(huán)境,從而提高市場運行效率。值得注意的是,實行簡政放權并不是意味著完全將權力下放就可以,需要對下放行政主體的行政行為進行相應的規(guī)范,避免由于下放權力而產生權力尋租現(xiàn)象。

4.4 共享政府部門信息資源

隨著信息技術的不斷向前發(fā)展,人們迎來了大數(shù)據變革時代。經過近幾年的建設發(fā)展,大數(shù)據在我國已經成為一個普及的技術,通過合理運用大數(shù)據,人們可分析數(shù)據之間的關聯(lián),并以此為基礎做出科學的決策,不僅可以方便個人生活,而且可以讓企業(yè)和政府部門高效的進行管理活動。尤其是大數(shù)據對于政府部門的行政管理具有重要的作用,通過實現(xiàn)信息共享可以提升部門間的信息交流,打破信息壁壘,從而促進政府的行政服務效率[9]。政府可以采取以下措施加強政府部門之間的信息共享:首先,政府需加強各部門共享的觀念。換句話說,便是在不影響國家、集體、公眾利益的情況下,政府部門之間本應該全民所有的信息資源需要實現(xiàn)共享,而不是單獨的部門或者個人獨占。其次,政府需加強數(shù)據運營管理。在各個部門對于信息資源的共享和流轉運用時,要對于數(shù)據的來源進行嚴格的把關,對于數(shù)據的信息進行精確地分門別類。同時需要建立數(shù)據審核機制和使用權限的限定。當然因為數(shù)據的即時性和準確性才能更好地行政工作的運轉,所以政府的數(shù)據得不斷地及時更新。最后,政府需建立信息安全制度。因為社會的不斷發(fā)展,“大數(shù)據”之稱的網絡數(shù)據對于社會已經無處不在,甚至依賴。所以信息的安全問題是政府部門甚至社會都關注的焦點,也只有在保障了政府的數(shù)據平臺的各種安全,才能實現(xiàn)之前所說的共享以及數(shù)據運營。所以首先政府應該對其分部門進行傳輸過程中的加密技術進行采取并加強,對于信息的流轉進行實時監(jiān)控,對于流轉的信息應該定期備份。其次從根源上加強信息安全制度,采取政府信息分級管理,對于政府金字塔頂端最機密的信息著重保護。最后,對于政府人員自身的數(shù)據安全保護意識也需要提高。

4.5 地方政府績效評估

因為“最多跑一次”的行政改革的方案設計是從公共服務客戶端的角度出發(fā),對行政審批和服務進行改造和提升,提高行政效率的權限分工和辦理流程。所以在地方政府的績效評估會更加直接體現(xiàn)為群眾對于這項方案的推行的獲得感。然而提高績效的根本途徑則是法治政府的建設過程。對于浙江來講,在2013年省政府就已經出臺了關于法治建設的實施標準的《浙江省法治政府建設實施標準》。這個標準的提出是遠遠領先于其他兄弟省份的。因為這份標準建立了專業(yè)機構評估、政府內部評估以及公眾滿意度評估全方位的法治政府建設評估體系。所以既然已經有了完備的法治政府建設評估的體系,那么接下來我們就應該以該評估體系為基礎,緊緊圍繞著浙江省政府出臺的“最多跑一次”的行政改革方案,合理設計了今后每年度的法治政府建設評估的計劃,通過其每年不斷完善的法治政府建設評估方案也不斷地提高每一年度的“最多跑一次”的績效。