潘卓鴻

東莞市城建規(guī)劃設(shè)計院 廣東 東莞 523000

一、關(guān)于為什么：城市品質(zhì)提升是東莞突破產(chǎn)業(yè)與空間低端鎖定的關(guān)鍵。

（一）前30年，東莞是改革開放的“標兵城市”。

改革開發(fā)初期，東莞通過農(nóng)村土地股份合作制搭建空間平臺，為“三來一補”企業(yè)提供廉價的土地成本，吸引外資經(jīng)濟與外來人口進入，呈現(xiàn)“外資驅(qū)動、多輪并轉(zhuǎn)、以地生財、自下而上”的發(fā)展特征。東莞32個鎮(zhèn)街與接近600個村（居）社區(qū)均成為招商引資的主體，迅速抓住世界資本的轉(zhuǎn)移，先是港臺企業(yè)，后是日韓、歐美企業(yè)，使東莞完成了由農(nóng)業(yè)縣向“制造業(yè)之都”的華麗轉(zhuǎn)身，也創(chuàng)造了不少東莞記錄。08年以前東莞GDP每年增速達18%，2005年東莞的經(jīng)濟總量只與佛山相差不到200億。隨著空間資源的快速消耗與基層財富的積累，東莞的空間尺度走向固化，村組經(jīng)濟異常發(fā)達，將近70%的建設(shè)用地掌握在村集體手上。

（二）近十年，東莞成了全國的“話題城市”。

08年金融海嘯過后，東莞GDP增長率2009-2011年連續(xù)3年廣東排名墊底，“經(jīng)濟負增長”、“企業(yè)倒閉潮”、“外來人口銳減”等報道層出不窮。反觀佛山，正是這一階段積極通過行政區(qū)劃調(diào)整（撤縣設(shè)區(qū)）、新城新區(qū)建設(shè)（東平新城、千燈湖高新區(qū)、佛山國家高新區(qū)）等大手筆的空間尺度調(diào)整，抓住了以基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、房地產(chǎn)等固定資產(chǎn)投資為動力的資本二次循環(huán)，繼續(xù)實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長。09年東莞GDP增速僅為5.3%，佛山GDP增速卻達13.5%，09-10年東莞固定資產(chǎn)投資僅為1.9%，同期佛山卻達16.9%?？梢哉f，東莞錯過了空間尺度重組與固定資產(chǎn)投資的機遇期。

（三）東莞面臨珠三角新一輪經(jīng)濟與空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的窗口期。

隨著“一帶一路”倡議，“粵港澳大灣區(qū)”、“廣深科技創(chuàng)新走廊”等國家、省戰(zhàn)略的提出，東莞再次面臨城市躍變的機會。

1、機遇與挑戰(zhàn)并存

東莞得益于地緣優(yōu)勢，成了深資企業(yè)外遷的第一站。與過去產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有所不同，這次是以高新技術(shù)企業(yè)為代表（華為最為典型）的企業(yè)核心部門的轉(zhuǎn)移。就目前而言，東莞首先搭上了深圳這列創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的快車。然而3-5年后，隨著深中通道、港珠澳大橋等的陸續(xù)開通，香港、深圳的高端產(chǎn)業(yè)和高素質(zhì)人才的溢出將面向更廣闊的腹地，東莞作為首選地的獨特區(qū)位優(yōu)勢將受到嚴重挑戰(zhàn)。

2、優(yōu)勢與短板明顯

隨著周邊中心城市“大城市病”日益加重，擁有組團格局的東莞，優(yōu)勢在于擁有更加宜居、宜業(yè)的綜合成本優(yōu)勢和舒適度。然而，東莞是典型的先有“市”后有“城”的城市，城市建設(shè)長期從屬于經(jīng)濟建設(shè)，空間環(huán)境缺乏人性考慮。加之原來“自下而上”的發(fā)展模式，建設(shè)分散、配套不成規(guī)模，無法滿足創(chuàng)新企業(yè)與創(chuàng)新人才的需求。

東莞若想在灣區(qū)競爭中搶占高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先機，就必須抓住人才這一核心，通過城市品質(zhì)提升工程，吸引并留住創(chuàng)新階層。城市品質(zhì)三年提升計劃就是在這一時間節(jié)點與歷史背景下，東莞提出的突破“路徑依賴”下“產(chǎn)業(yè)+空間”低端鎖定的地方實踐。

二、關(guān)于做什么：以“重點領(lǐng)域、重點區(qū)域、重點項目”推進三年提升計劃。

東莞實施的城市品質(zhì)三年提升計劃較以往城建工作而言，最大的亮點在于統(tǒng)籌。通過將涉及規(guī)劃、市政、交通、三舊、TOD等領(lǐng)域的城建項目，歸口到“三年提升計劃”，改變過去分散建設(shè)的模式，在全市范圍內(nèi)形成有利于統(tǒng)一謀劃建設(shè)項目的工作機制。

（一）系統(tǒng)性：聚焦重點領(lǐng)域。

城市建設(shè)工作具有系統(tǒng)性，三年提升計劃系統(tǒng)梳理了“中心城區(qū)強化、魅力小城建設(shè)、美麗幸福村居建設(shè)、交通設(shè)施提升、市政設(shè)施完善、公共服務(wù)設(shè)施完善、城市更新、TOD綜合開發(fā)、森林公園和濕地公園建設(shè)、城市管理提升”十大領(lǐng)域的專項行動，涵括各大方面與重點，并將任務(wù)分解到具體的牽頭部門。

（二）集中性：聚焦重點區(qū)域。

為突出城市建設(shè)活動的集中性，三年提升計劃提出“一心兩廊三區(qū)四門戶多節(jié)點”的重點區(qū)域，目的是在空間上集中力量，打造一批高品質(zhì)的城市建設(shè)項目。“一心”是指中心城區(qū)，是城市品質(zhì)提升的核心區(qū)域；“兩廊”是指沿廣深高速和新城大道-生態(tài)園大道兩條區(qū)域創(chuàng)新走廊；“三區(qū)”是指松山湖（生態(tài)園）、濱海灣新區(qū)、水鄉(xiāng)新城，是市委市政府明確的重大戰(zhàn)略發(fā)展平臺；“四門戶”是指東莞火車站、虎門北站、東莞西站以及松山湖北站四座軌道交通樞紐站；“多節(jié)點”是指對外聯(lián)系重要的軌道站點、各鎮(zhèn)近期重點打造的連片示范區(qū)等功能節(jié)點。

（三）可實施性：聚焦重點項目。

為使城市品質(zhì)提升能落地見效，在重點領(lǐng)域、重點區(qū)域的基礎(chǔ)上，三年提升計劃按照“補齊短板、突出重點、聚焦核心、提升形象、彰顯特色、量力而行”的原則，梳理出具體建設(shè)項目庫，總數(shù)約為582個，總額將近2000億。

項目入庫后，按照“分類推進、分級實施”的思路推動實施。一是按照立項與否對項目進行分類對勁：已完成立項的屬正式項目，按既有計劃加快推進。未完成立項的屬儲備項目，由各牽頭部門加快開展相應(yīng)的前期工作；二是選擇示范項目進行分級實施：選取一部分具有基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性、帶動性，且易見成效的重點項目作為示范項目，通過示范項目的成效，近期內(nèi)在全社會上樹立對三年提升計劃的信心與決心。

三、關(guān)于怎么做：通過“橫向統(tǒng)籌、縱向聯(lián)動”，做好全市城市品質(zhì)提升運動。

由于東莞市直轄鎮(zhèn)的特殊行政架構(gòu)，32個鎮(zhèn)街與3個園區(qū)承擔(dān)了轄區(qū)范圍內(nèi)大部分的城市建設(shè)活動與管理事務(wù)。久而久之，市屬部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用被削弱，一方面垂直管理上難以監(jiān)督鎮(zhèn)街、另一面橫向協(xié)調(diào)也缺乏部門統(tǒng)籌平臺。為了推進三年提升計劃的實施，東莞建立了“市領(lǐng)導(dǎo)小組-部門專責(zé)小組-鎮(zhèn)街（園區(qū)）實施小組”的三級機構(gòu)。

（一）成立市領(lǐng)導(dǎo)小組，以牽頭部門為組織主體。

東莞成立了由市長掛帥的城市品質(zhì)三年提升工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強化整項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大問題。各牽頭部門是“三年提升計劃”的組織主體，成立相應(yīng)的專責(zé)小組，制定本領(lǐng)域的三年行動方案，并負責(zé)本領(lǐng)域的項目申報、初選、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)、考核、總結(jié)等工作；

（二）堅持市鎮(zhèn)聯(lián)動，各鎮(zhèn)街（園區(qū)）是實施主體。

在項目具體實施過程中，通過市層面的監(jiān)督實施與示范帶動，鎮(zhèn)街（園區(qū)）必須按計劃落實轄區(qū)范圍內(nèi)的項目建設(shè)。目前，大部分鎮(zhèn)街已編制完成轄區(qū)內(nèi)的三年提升計劃，并成立相應(yīng)的實施小組，一方面承接落實市層面梳理的建設(shè)項目，另一方面系統(tǒng)謀劃自身的城市品質(zhì)提升工作，達到全面提升的。

（三）加強政策保障，制定“三個一批”的配套政策

在三級統(tǒng)籌機構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過健全三年提升計劃的制度建設(shè)，明確項目審批要求、資金補助、建設(shè)標準等內(nèi)容。一是制定一批項目管理細則，包括項目準入條件及申請立項要求、工程招投標制度創(chuàng)新、簡化報批手續(xù)等方面的政策；二是出臺一批財政資金激勵政策，包括市財政資金的獎勵和補助辦法；三是制定一批建設(shè)工作指引，包括建設(shè)標準和技術(shù)指引，規(guī)范各實施主體的建設(shè)行為。

四、關(guān)于如何做好城市品質(zhì)提升工作的若干思考

（一）樹立“規(guī)劃引領(lǐng)”的共識，讓規(guī)劃滲透城市建設(shè)的全過程

為確保三年提升計劃在實施過程中不走樣，必須發(fā)揮好城鄉(xiāng)規(guī)劃在城市建設(shè)中的引領(lǐng)作用，以高水平的規(guī)劃統(tǒng)籌城建項目從概念到選址、從設(shè)計到實施的全過程。為此，城鄉(xiāng)規(guī)劃自身也漸從以往注重空間的藍圖規(guī)劃走向面向城市建設(shè)與管理的過程規(guī)劃，從單一的法定規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槿诤稀爸\劃、策劃、規(guī)劃、計劃”的綜合規(guī)劃。不僅強調(diào)規(guī)劃統(tǒng)全局、管長遠、把方向的龍頭作用，同時也強調(diào)規(guī)劃與開發(fā)主體、主管部門的充分對接，做好技術(shù)把控，將規(guī)劃目標切實分解到年度建設(shè)項目中。

（二）運用“城市經(jīng)營”的理念，破解城建資金短缺的難題

隨著增量用地的日漸緊缺以及人的城鎮(zhèn)化的深入，單純依靠財政資金的投入無法滿足日益增長的投資需求,城市建設(shè)將長期存在缺口。黨的十八大強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，一方面要求城市政府必須抓住土地資本這一關(guān)鍵資源，通過健全土地資本營運機制，實現(xiàn)城市公共產(chǎn)品的投入與城市資產(chǎn)、土地資產(chǎn)增值的良性循環(huán)；另一方面，改變過去地方政府與開發(fā)商形成以土地換資金的“增長聯(lián)盟”，逐步轉(zhuǎn)為地方政府與開發(fā)商、市民共同形成關(guān)注地方空間修補與環(huán)境修復(fù)的“權(quán)益共同體”，實現(xiàn)土地開發(fā)向城市運營的轉(zhuǎn)變。

（三）建立“責(zé)任共擔(dān)”的機制，發(fā)揮各級主體的積極性

隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，前期高速發(fā)展所積累下來的制度成本、土地成本等，大大制約了城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的速度，而執(zhí)政者往往礙于現(xiàn)有政策約束，容易產(chǎn)生推諉扯皮的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)項目的“難產(chǎn)”。在市領(lǐng)導(dǎo)小組-部門專責(zé)小組-鎮(zhèn)街（園區(qū)）實施小組的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立市政府、各牽頭部門、各鎮(zhèn)街（園區(qū)）“責(zé)任共擔(dān)”的機制，暢通橫向交流與垂直溝通的渠道，鼓勵相關(guān)責(zé)任人或單位共同研究問題對策，形成推動市政府相關(guān)政策修訂的力量。

城市興則經(jīng)濟興，城市好則百姓好，城市強則東莞強。對于習(xí)慣自下而上發(fā)展模式的東莞而言，城市品質(zhì)提升是一項必然的選擇，更是一項艱難的使命。讓我們期待曾經(jīng)作為珠三角改革開放的樣板——東莞，在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展與品質(zhì)提升上繼續(xù)走出一條經(jīng)驗之路。