王 礦，曹秀清，金獻兵，袁先江，王業(yè)凡

(1.安徽省·水利部淮河水利委員會水利科學研究院，安徽 合肥 233000；2.水利水資源安徽省重點實驗室，安徽 合肥 233000；3.合肥市廬江縣水務局，安徽 合肥 231500)

安徽省位于華東腹地，地處淮河、長江的中下游，國土面積14.01萬km2，是我國重要的商品糧生產(chǎn)基地。安徽省地形條件復雜，平原、丘陵、山區(qū)面積各占30%，江河湖泊約占10%。按地域分布主要有淮北平原區(qū)、江淮丘陵區(qū)、沿江圩區(qū)、皖西與皖南山區(qū)。全省耕地面積587.7萬hm2，3.3 hm2以上灌區(qū)162 061處，設計灌溉面404.8萬hm2，其中大型灌區(qū)9處，設計灌溉面積132.4萬hm2，中型灌區(qū)557處，設計灌溉面積133.9萬hm2，小型灌區(qū)161 495處，設計灌溉面積138.5萬hm2。全省多年平均水資源總量為716.11億m3，用水總量為290.30億m3，其中農(nóng)業(yè)用水占61.2%，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.52，與發(fā)達國家70%～80%的水資源利用率差距明顯[1]。面對當前日益增長的生活、工業(yè)、生態(tài)用水需求，如何進一步優(yōu)化用水結構與破解農(nóng)業(yè)節(jié)水瓶頸，近年來受到社會的廣泛關注[2]。實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革是區(qū)域?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、推行國家節(jié)水戰(zhàn)略、保障水安全與糧食安全的必然選擇[3]。通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定，已成為當前農(nóng)村水利工作的熱點與難點[4-5]。

1 試點區(qū)基本情況

隨著合肥市城鎮(zhèn)化進程的加快，生活用水、工業(yè)用水與生態(tài)用水量急劇增加，全市農(nóng)業(yè)用水占總用水量的70%左右，農(nóng)業(yè)節(jié)水是水資源三條紅線管理的重點與關鍵。廬江縣為合肥市農(nóng)業(yè)縣，在廬江縣域內(nèi)開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革凸顯緊迫性與必要性。廬江縣郭河鎮(zhèn)屬淠史杭大型灌區(qū)的一部分，水源為舒廬干渠，自流引水灌溉。郭河鎮(zhèn)位于舒廬干渠廬江上游段，引水便利，漫灌現(xiàn)象普遍。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，郭河鎮(zhèn)耕地面積占淠史杭灌區(qū)(廬江片)的1/11，而農(nóng)業(yè)用水量同比占1/6，農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力較大?；谝陨显颍x擇在廬江縣郭河鎮(zhèn)開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點。

郭河鎮(zhèn)試點區(qū)是以龍河口水庫舒廬干渠為水源，湯東、湯西支渠進行自流灌溉，兩渠之間有馬槽河橫貫東西，向東22 km匯入巢湖。試點區(qū)內(nèi)耕地面積3 533.3 hm2，作物主要為水稻、小麥、油菜等。區(qū)內(nèi)有分支渠2條15.7 km、斗渠16條38.6 km，農(nóng)渠53條126 km。生產(chǎn)橋51座，分水閘8座，節(jié)制閘7座，量水設施3處，跌水7處，支渠直開口83處。試點前農(nóng)業(yè)用水計量主要通過水尺讀取水位并通過水位流量關系曲線獲得流量，灌溉期間每天觀測2次，8：00和16：00人工計量。用水管理和工程管護實行“統(tǒng)一管理、條塊結合、分級委托、專管與群管結合”[6]。支渠為廬江縣灌區(qū)專管機構管理，支渠以下田間工程有鎮(zhèn)、村水管員管理。

試點區(qū)水費征繳經(jīng)歷無償使用、以糧計征、貨幣計征3個階段。試點區(qū)1968年通水至1984年，農(nóng)業(yè)用水無償使用；1984—2002年農(nóng)業(yè)用水水費為以糧計征，畝均年灌排費用約為6 kg稻谷；2002年農(nóng)村稅費改革試點以后農(nóng)業(yè)水費貨幣計征，自流灌區(qū)執(zhí)行水價0.056元/m3；2013年起農(nóng)業(yè)水費按省政府文件減半收取。針對建筑物及設施配套不完善、量測工程和設施不齊全、用水戶水權不清晰、水價嚴重偏低、水利工程管護機制不健全等現(xiàn)狀，開展廬江縣郭河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合水價改革試點。

2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革情況

通過郭河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，探索適合安徽省情的水價機制和改革路徑。農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點內(nèi)容主要包括3個方面：①成片治理，系統(tǒng)完善灌排設施，建立水量計量體系，為農(nóng)業(yè)用水總量控制、定額管理打下基礎；②形成清晰的水權和水價形成機制以及動態(tài)調(diào)節(jié)機制，保障農(nóng)業(yè)灌溉用水的合理需求；③建立用水精準補貼和工程管護機制，促進節(jié)水獎勵機制建設，激發(fā)農(nóng)戶節(jié)水的主動性與創(chuàng)造性。

2.1 工程建設

健全灌溉工程體系，配備實用、可靠的量測水設施，是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的前提與基礎。試點區(qū)共完成渠道襯砌66.4 km，其中支渠2條11.32 km，斗農(nóng)渠18條55.10 km。配套建筑物753座，機耕橋121座，節(jié)制閘30座，放水涵44座，放水口549座，跌水9座。在工程建設的同時，配套量水建筑物，實現(xiàn)水位流量等信息的實時監(jiān)控，為切實算清水賬和分配水權提供基礎。遵循“科學設計、因地制宜”的原則。新建自動量測點79處，共采用6種不同的量測水方式：超聲波時差法明渠測流3處；水位流量一體4處；超聲波多普勒3處；巴歇爾量水槽測流2處；無喉道量水槽測流6處；超聲波管段式流量計測流48處。按照“測、傳、視”等主要功能需要組建試點區(qū)信息化平臺，實現(xiàn)郭河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)信息高效傳輸與共享，支渠、斗渠、直開口及重要閘站具備可測、可視、可控的功能，提高了農(nóng)業(yè)用水和工程管理水平，使得農(nóng)戶用上“明白水”。

2.2 水權分配和水價制定

廬江縣郭河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水權分配堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導、分步實施，按照總量控制和定額管理相結合的原則實現(xiàn)計劃節(jié)水與管理節(jié)水，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水提質(zhì)增效。根據(jù)安徽省行業(yè)用水定額和田間調(diào)查數(shù)據(jù)，經(jīng)過資料分析、科學核算和專家評估3個階段，測算不同水文年型農(nóng)業(yè)用水定額。測算結果為豐水年、平水年、枯水年普通農(nóng)戶灌溉定額分別為2 625 m3/(hm2·a)，3 915 m3/(hm2·a)、4 590 m3/(hm2·a)，調(diào)查得知流轉(zhuǎn)面積6.7 hm2以上的種糧大戶用水定額低于普通農(nóng)戶225 m3/(hm2·a)左右。采用全縣土地承包經(jīng)營權確權登記的耕地數(shù)據(jù)，計算得到試點區(qū)豐水年、平水年、枯水年水權分別為869萬m3、1 257萬m3、1 563萬m3。將農(nóng)業(yè)水權分配到各用水戶，并由用水協(xié)會向86個種糧大戶，3 653個用水農(nóng)戶頒發(fā)水權證書。用水戶農(nóng)業(yè)水權實施動態(tài)管理，根據(jù)種植結構與節(jié)水設施建設情況對用水戶水權進行相應調(diào)整與修正。

2.3 水價測算

按照《水利工程供水價格管理辦法》(國家發(fā)展和改革委員會、水利部4號令)的規(guī)定，農(nóng)業(yè)水價成本包括成本和費用兩個部分。農(nóng)業(yè)灌溉供水的水價成本構成包括原水費、工程維護費、燃料動力費、人員工資、辦公經(jīng)費以及其他經(jīng)費等6個部分。由于農(nóng)業(yè)供水骨干工程一般由國家投資建設和改擴建，因此在核算農(nóng)業(yè)供水成本時不考慮固定資產(chǎn)折舊，只考慮原水費、工程維護費、人員和辦公經(jīng)費、燃料動力費以及其他經(jīng)費。計算出試點區(qū)水價：水價構成=國管水利工程供水價格+末級渠系水價=0.11元/m3+0.08元/m3=0.19元/m3。

為合理確定農(nóng)戶水價承受能力，在試點區(qū)內(nèi)開展了實地調(diào)研和問卷調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容主要涉及農(nóng)民年收入與支出情況、農(nóng)業(yè)種植投入與產(chǎn)出情況、水價承受能力等3個方面。根據(jù)問卷調(diào)查結果得知受訪用戶所能承受的水價為0.23元/m3，所能承受的灌溉水費占農(nóng)業(yè)總成本比例為17.5%，灌溉水費占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出比例為6.5%，占農(nóng)業(yè)純收益比例為10.50%，試點區(qū)能夠承受執(zhí)行水價為0.19元/m3。

2.4 節(jié)水獎勵機制與實施效果

建立獎勵機制，節(jié)水補貼經(jīng)費，可以激發(fā)農(nóng)業(yè)水價改革的動力與活力。節(jié)水補貼經(jīng)費主要由超定額累進加價收入、財政預算內(nèi)節(jié)水基金等組成；獎勵對象為積極采用水稻高效節(jié)水控制灌溉技術、優(yōu)化與調(diào)整種植結構的用水戶。節(jié)水量按照用戶定額內(nèi)實際用水量與定額水權的差額確定，用水協(xié)會根據(jù)提取的獎勵資金規(guī)模和工程當年節(jié)水量計算出獎勵單價。試點區(qū)用水定額內(nèi)按基本水價計價，對超出用水定額部分實行階梯計價[7]。節(jié)水量在定額用水10%以內(nèi)，按執(zhí)行水價標準的一半乘以節(jié)水量進行獎勵補貼；節(jié)水量在定額10%以上、20%以內(nèi)，超額部分按執(zhí)行水價標準的一倍乘以節(jié)水量進行獎勵補貼；節(jié)水量在20%以上的，超出部分按執(zhí)行水價標準的兩倍乘以節(jié)水量進行獎勵補貼。用水超出定額低于10%的部分，按執(zhí)行水價的1.5倍征收；用水超出定額10%的部分，按執(zhí)行水價的2倍征收。

節(jié)水獎勵機制實施后有效提高了用水戶的參與熱情，強化了農(nóng)民與種糧大戶的水商品意識與資源意識。通過提高農(nóng)業(yè)用水價格，實施總量控制、定額管理、計量收費，建立節(jié)獎超罰機制，利用經(jīng)濟激勵作用來調(diào)動群眾的節(jié)水積極性，群眾節(jié)水意識增強明顯，逐漸從“要我節(jié)水”向“我要節(jié)水”的轉(zhuǎn)變。

2.5 協(xié)會建設與工程管護效果

組建用水協(xié)會。按照“政府引導、農(nóng)民自愿、依法登記、規(guī)范動作”的原則，成立用水協(xié)會，成為末級灌排水利工程維修、管護、灌溉服務的責任主體[8-9]。農(nóng)民用水協(xié)會主要由受益村民、種糧大戶自主協(xié)商組建，選出協(xié)會理事會成員包括會長、副會長及協(xié)會成員[10-11]。試點區(qū)制訂了協(xié)會章程、工程管護方案、用水管理制度、水費計收制度等。為保障協(xié)會正常運行，廬江縣水務管理部門和灌區(qū)管理機構定期組織業(yè)務培訓、經(jīng)驗交流與考評考核等。用水協(xié)會與灌區(qū)管理機構有效銜接，豐富了農(nóng)業(yè)用水管理和工程管護形式。

健全管護機制。針對面上農(nóng)田水利“最后一公里”工程管護難問題，試點區(qū)按照產(chǎn)權有歸屬、管理有載體、運行有機制、工程有效益、建設有資金系統(tǒng)設計，創(chuàng)新工程管護機制，并制定《小型水利工程投資、建設和管護改革實施辦法》。試點區(qū)內(nèi)支渠由灌區(qū)管理機構承擔管護，支渠以下的面上農(nóng)田水利工程由農(nóng)民用水協(xié)會管護，田間工程由種糧大戶或農(nóng)戶進行管護。試點區(qū)小型水利工程管護工作全面開展，通過制定管理辦法、細化管理責任、落實管護經(jīng)費、明確管護標準，小型水利工程管護“最后一公里”實踐得到進一步深化。

3 結論與建議

3.1 結論

a. 提升全過程節(jié)水的能力，豐富了節(jié)水內(nèi)涵。通過工程配套，量水設施布設，水權分配等工程與非工程措施，拓展了節(jié)水型社會建設的內(nèi)涵與外延，提升了灌溉水有效利用效率。通過總量控制，定額管理，每公頃灌溉定額由5 400 m3/a降至4 650 m3/a，每公頃節(jié)約水資源量750 m3/a，試點區(qū)年節(jié)水約265萬m3。

b. 建立社會化協(xié)會組織，深化了農(nóng)戶自治實踐。建立統(tǒng)一管理、分級負責的農(nóng)民用水合作組織，發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用，完善了大中小微工程管護的合理銜接，把資源、服務、管理責任延伸至用水協(xié)會。用水協(xié)會負責協(xié)調(diào)各用水戶關系，促進用水戶參與管理，自管、自用、自受益，并建立起約束監(jiān)督機制，實行供水服務到戶、計量核算到戶、水權建檔到戶。

c. 節(jié)水減排效應明顯。通過工程節(jié)水、管理節(jié)水、計劃用水等多環(huán)節(jié)，降低了農(nóng)田灌水定額，增加試點區(qū)稻田雨水蓄滯能力，減少了農(nóng)業(yè)面源污染排放，促進了雨水資源的蓄滯與提高水資源利用效率，對改善試點區(qū)內(nèi)水體環(huán)境和維護下游巢湖健康起到積極作用。

3.2 建議

農(nóng)業(yè)節(jié)水是國家節(jié)水戰(zhàn)略的重點，事關廣大農(nóng)民的切身利益，關系區(qū)域水安全和糧食安全。根據(jù)試點區(qū)改革的實施情況，提出3點建議：①因地制宜積極推進水權交易，培育農(nóng)業(yè)水價改革內(nèi)在活力。在滿足區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的前提下，推行節(jié)水量跨區(qū)域、跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓。通過水權轉(zhuǎn)讓，凸顯水的商品屬性，有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)戶“大鍋水”觀念，也有利于“水市場”確立。②擴大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮規(guī)模效益。培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶、專業(yè)大戶等多種新型經(jīng)營主體，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式向規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變，提高用水戶的水價承受能力。同時，通過土地流轉(zhuǎn)能夠有效降低工程管護成本，有利于培育專業(yè)化水利工程管護公司等。③完善農(nóng)田基礎建設與計量設施，為水價改革提供基礎保障。良好高效的農(nóng)田灌溉基礎設施和計量設施是農(nóng)業(yè)水價改革的前置條件。