饒世權,鞠廷英

(西南交通大學,四川 成都 611756)

隨著城市建設的發(fā)展,一方面，公眾越來越關心自身生活的生態(tài)環(huán)境；另一方面，城市建設對公眾的生活環(huán)境造成生態(tài)風險,“生態(tài)環(huán)境日趨惡化、各種突發(fā)環(huán)境事件、生態(tài)問題層出不窮,生態(tài)風險的危害及其不確定性對人體健康和生態(tài)環(huán)境造成巨大威脅”。[1]所謂“生態(tài)風險，指一個種群、生態(tài)系統(tǒng)或整個景觀的生態(tài)功能受到外界脅迫,從而在目前和將來對該系統(tǒng)健康、生產力、遺傳結構、經(jīng)濟價值和美學價值產生不良影響的一種狀況”。[2]因此,審視我國現(xiàn)有法律制度對公眾生態(tài)環(huán)境風險的防范效應,完善我國法律制度以強化對公眾生態(tài)環(huán)境風險的防范顯得尤為重要。

一、城市建設對公眾生態(tài)環(huán)境權益造成的風險

城市是與鄉(xiāng)村相對應的居住聚落,可以從經(jīng)濟學、社會學、人口學、地理學、歷史學、文化學和城市學等不同學科來理解城市。城市的構成要素,可以分為物質化的要素和精神化的要素。物質化的要素是指客觀存在的人口集中、空間形態(tài)、社會經(jīng)濟結構。精神化的要素是指無形的城市文化、生活方式等意識形態(tài)性的要素。[3]“建設”在宏觀上是抽象的概念,是指創(chuàng)立新事業(yè)，如建設法治國家、建設司法隊伍。微觀上是具體的概念,是指增加新設施，如建設房子、建設橋梁。中觀上具有抽象和具體二種特性,是指創(chuàng)造新產業(yè)的活動,如鐵路建設、公路建設。因為眾多微觀建設形成中觀的產業(yè)、行業(yè)建設,眾多產業(yè)、行業(yè)建設形成宏觀的建設，以具體增加新設施的活動為基礎,進而達到宏觀上的建設目標。故“城市建設”之“建設”應當是中觀的“建設“概念。因此,本文的“城市建設”的“城市”主要是Wallance F.Smith所說的非自然資源提取性職業(yè)、機械加工而成的基礎設施等物化的要素,以及精神化的生活方式。[4]

環(huán)境權作為法律權利是隨著20世紀60、70年代世界性的環(huán)境危機和公眾的環(huán)境保護運用而生的，雖然人們對環(huán)境權的理解有差異,但都認為環(huán)境權是人享有的生活在適宜環(huán)境中的權利。適宜環(huán)境是指“適宜于人類健康的、滿足人類生存和發(fā)展需要的,令人身心愉悅、舒適和滿足的,與自然和諧的,有利于人類各方面發(fā)展的,符合人類尊嚴”的良好的自然環(huán)境。[5]這種權利從內容上說,包括合理享用各種適宜環(huán)境要素、環(huán)境資源的權利,如清潔空氣權、清潔水權、清潔產品權、風景權、環(huán)境美學權、寧靜權、眺望權、通風權、日照權。因此,環(huán)境權是一種束權利的統(tǒng)稱。

城市建設“雖然擴大了人類自身的生存空間、改善了人類自身的物質生活條件,但同時也在很大程度上改變了自然/半自然景觀生態(tài)系統(tǒng)的結構與功能。尤其是在經(jīng)歷快速城市擴展過程的區(qū)域,由于人類活動強干擾的介入,常常打破整個自然/半自然生態(tài)系統(tǒng)的景觀格局構成,導致自然生態(tài)過程的改變和生物多樣性的損失,影響區(qū)域空間生態(tài)安全”。[6]其中,對公眾環(huán)境權益造成的風險,主要體現(xiàn)在鄰居之間、社區(qū)內、城市中。

1.微觀上,城市建設過程就是人們高密度聚居的過程。鄉(xiāng)村是較為分散的居住，南方一些鄉(xiāng)村居住是獨門獨戶,前后左右均無其他建筑物和居民，即使一些鄉(xiāng)村是相對集中居住,但一般來說,也主要是前后左右有建筑物和居民,且居住密度較小。而現(xiàn)代城市的居住一般來說不僅前后左右有建筑物和居民,而且上下也有建筑物和居民,居住密度更大。因此,一方面，城市高度聚居的物業(yè)毗鄰,影響他人通風、通光的風險更大。另一方面，城市毗鄰而居且人口密集,由于各自的生活方式可能存在差異,如有的人喜歡熱鬧,有的人喜歡安靜;有的人喜歡在高聲伴奏下跳壩壩舞,有的人喜歡安靜地散步;有的人喜歡在家大聲聽音樂,有的人喜歡在家沉思;有的人喜歡在自家陽臺上堆放亂七八糟的東西,有的人則希望自家和別人家陽臺都有花有草,讓自己爽心悅目……不同生活習慣,可能造成對他人環(huán)境權益的侵害。因此,城市高度聚居可能給公眾的通風權、通光權、寧靜權、景觀權等造成風險。

2.中觀上,社區(qū)比鄰居更為寬泛,常常由住宅群、商業(yè)服務機構、交通設施、公共服務機構與設施、綠化、景觀以及人等組成,是具有相對完整的包括生產、服務、生活功能的一定地域。社區(qū)構成要素更加復雜,造成公眾生態(tài)環(huán)境風險主要在于:社區(qū)產業(yè)、功能布局不合理,比如在住宅小區(qū)旁建設高架橋;社區(qū)建筑物樣式、色彩不協(xié)調;綠化不科學;社區(qū)生活污水、垃圾處理不科學等。這些風險直接危害公眾的景觀權、審美權、寧靜權等,不僅是“潛在的生態(tài)風險”,而且在某些城市已成為“現(xiàn)實的生態(tài)風險”，[注]王樹義教授將生態(tài)風險根據(jù)其對生態(tài)安全產生威脅的緊迫程度,分為“潛在的生態(tài)風險”和“現(xiàn)實的生態(tài)風險”。如城市噪音,對于人們身心的傷害已經(jīng)被列為世界四大公害之一,2017年全國共有323個地級及以上城市晝間區(qū)域聲環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示,全國城市晝間區(qū)域聲環(huán)境質量等效聲級平均值為53.9 dB,接近法律要求居民住宅區(qū)噪聲晝間不得高于55 dB的規(guī)定;而在三級以上,即55-65 dB的城市有93個,占28.2%。

3.宏觀上,城市發(fā)展定位。城市是工商業(yè)集中的地方,但城市在發(fā)展工商業(yè)時,如何發(fā)展直接關系到公眾的環(huán)境權益能否得到實現(xiàn)?一是發(fā)展何種產業(yè)?在選擇發(fā)展何種產業(yè)時,城市可能基于自身的資源優(yōu)勢和經(jīng)濟利益而作出選擇,較少考量環(huán)境權益。二是產業(yè)如何布局?從現(xiàn)代城市發(fā)展來看, “產業(yè)布局作為經(jīng)濟行為,考量的主要因素是產業(yè)所需要的礦藏資源、土地資源、農林資源、水資源等自然資源的儲量、分布地,如何發(fā)揮自然資源的功效,成本與效益等,而較少考量生態(tài)環(huán)境的保護”。因此,造成城市空氣污染、水污染等。當前我國“城市大氣總懸浮微粒濃度年日均值為320微克/立方米,污染嚴重的城市超過800微克/立方米,高出世界衛(wèi)生組織標準近10倍?！?0%的城市河段水質超標,“工業(yè)固體和生活垃圾已累積70億噸,每年仍以六七億噸的速度增加,垃圾‘圍城’現(xiàn)象十分普遍”。[7]城市嚴竣的污染形勢,給公眾的清潔空氣權、清潔水權等帶來了或可能帶來風險。

二、現(xiàn)行城市建設中公眾生態(tài)環(huán)境風險防范法律制度的檢討

我國現(xiàn)行法律制度對于城市建設中公眾環(huán)境權益面臨風險的防范有相應的規(guī)定。首先，涉及鄰居之間公眾通風權、陽光權的法律主要有《民法通則》第八十三條關于相鄰權的規(guī)定,該條規(guī)定:不動產的相鄰各方,應當按照有利于生產、方便生活、團結互助、公平合理的精神,正確處理截水、排水、通行、通風、采光等方面的相鄰關系。給相鄰方造成妨礙或者損失的,應當停止侵害,排除妨礙,賠償損失。根據(jù)該規(guī)定,鄰居之間的采光權、通風權等可以通過救濟性方式即要求責任方承擔相應民事責任來獲得保護。其中并沒有涉及到鄰居之間的景觀權、審美權和寧靜權。其次,直接涉及社區(qū)景觀權、審美權等的法律制度主要有:《城市綠化條例》(1992年制定,2017年修訂)。該條例對城市綠化的宗旨、原則、城市綠化規(guī)劃原則、城市綠化工程設計與建設、城市綠化的管理分工、單位和個人的義務以及法律責任作了相應的規(guī)定?！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理條例》(1992年制定,2017年修訂)規(guī)定“應當加強城市市容和環(huán)境衛(wèi)生科學知識的宣傳,提高公民的環(huán)境衛(wèi)生意識,養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習慣”,并對城市市容、城市環(huán)境衛(wèi)生作了相應的規(guī)范?！冻鞘猩罾芾磙k法》對生活垃圾的傾倒、清掃、收集、處置以及違反規(guī)則的法律責任等都作了規(guī)定。再次,涉及宏觀城市清潔空氣權、清潔水權、寧靜權的法律主要有《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，這些法律規(guī)定了環(huán)境保護規(guī)劃制度、公眾參與制度、環(huán)境質量標準、排污標準以及排污申報制度、工業(yè)布局規(guī)劃、生產工藝設備減污制度、城鎮(zhèn)污水處理制度、單位個人的義務與權利、社會生活噪聲污染防治、生活垃圾污染環(huán)境的防治制度以及相應的法律責任。

上述法律制度對城市公眾面臨的生態(tài)環(huán)境風險有一定的防范作用,但仍存在諸多缺陷,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.權利主體社會化。除《物權法》關于相鄰權的規(guī)定是以公眾個人作為權利主體外,有關社區(qū)、城市生態(tài)環(huán)境風險防范的制度規(guī)定主要以“公眾整體”作為權利主體,而較少涉及公眾個體的權利,如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第十二條規(guī)定“主要街道兩側的建筑物前,應當根據(jù)需要與可能,選用透景、半透景的圍墻、柵欄或者綠籬、花壇(池)、草坪等作為分界。臨街樹木、綠籬、花壇(池)、草坪等,應當保持整潔、美觀。栽培、整修或者其他作業(yè)留下的渣土、枝葉等,管理單位、個人或者作業(yè)者應當及時清除”。而對非臨街的社區(qū)、鄰居之間如何保持建筑物陽臺和窗外、綠化等的美觀、整潔則沒有規(guī)定。

2.權利不完善。現(xiàn)行相鄰權制度有利于確認、保護公眾的陽光權、通風權。環(huán)境保護制度、污染防治制度以及垃圾管理制度、市容環(huán)境衛(wèi)生制度有利于公眾的清潔水權、清潔空氣權、寧靜權的保護,城市綠化制度有利于公眾的景觀權實現(xiàn)。而公眾的審美權、眺望權則幾乎沒有相應的法律法規(guī)予以確認和保護,即使《城市綠化條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》中某些制度有利于創(chuàng)造美景,如《城市綠化條例》第十條、第十二條強調如何利用已有自然環(huán)境進行綠化,但沒有強化如何通過建設實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調、和諧美,尤其城市建筑物之間如何協(xié)調,保持美感?！董h(huán)境保護法》《污染防治法》等要求建設項目作環(huán)境評價,是以現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境良好作為假設前提,意在防止項目可能對現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境造成污染破壞,而沒有要求城市建設項目設計注意與周邊建筑、環(huán)境實現(xiàn)協(xié)調美。即使有關制度對公眾的陽光權、通風權、清潔水權、清潔空氣權、寧靜權和景觀權確認和保護,但規(guī)定也并不明確，只是客觀上有利于公眾的這些權益的保護,但主觀上并沒有明確以這些權益為目標。有學者評論“景觀權論者所說的‘私人景觀利益’糾紛通過景觀所附著的財產的物權和合同法上的請求權即可維護,而公共景觀的建設和維護則可通過參政權來實現(xiàn),景觀權在實踐當中被完全消解了”。[8]

3.公眾義務社會化。與強調權利主體的社會化相適應,強化公眾義務的社會化,即強調公眾對社會的義務,而較少規(guī)定公眾之間的義務,如《城市綠化條例》第十八、第十九、第二十、第二十一條規(guī)定:任何單位和個人都不得擅自改變城市綠化規(guī)劃用地性質或者破壞綠化規(guī)劃用地的地形、地貌、水體和植被;不得擅自占用城市綠化用地;不得損壞城市樹木花草和綠化設施;在城市的公共綠地內開設商業(yè)、服務攤點的,必須向公共綠地管理單位提出申請等?！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理條例》第十條、第十一條、第十三條、第十四條、第二十六條、第二十八條、第三十二條規(guī)定了單位、個人對社會的義務;第四章規(guī)定了違反上述義務而應當承擔行政責任,但沒有規(guī)定對其他公眾的民事責任?！冻鞘猩罾芾磙k法》第十三條、第十六條規(guī)定了單位、個人傾倒、收集、存放、處置垃圾時對社會的義務，以及對于違反這些義務承擔行政責任,而沒有規(guī)定對其他公眾承擔民事責任。

4.國家公共機構主導權,公眾有檢舉、控告等權,但沒有參與規(guī)劃、管理等權。《城市綠化條例》規(guī)定城市綠化規(guī)劃、城市綠化工程的設計、公共綠化工程建設、保護和管理均由城市綠化行政主管部門決定?！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理條例》規(guī)定城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負責本行政區(qū)域的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作,有關環(huán)境衛(wèi)生設施規(guī)劃、建設、管理均由行政主管部門負責?！冻鞘猩罾芾磙k法》規(guī)定:建設(環(huán)境衛(wèi)生)主管部門負責本行政區(qū)域內城市生活垃圾的管理工作,治理規(guī)劃與設施建設由行政主管部門負責,清掃、收集、運輸、處置的企業(yè)需要取得主管部門的許可?！段廴痉乐畏ā犯菍h(huán)境行政部門作為主管機關,諸制度的實施都依賴于主管行政部門。在確立了行政主管部門的主導權后,在一些法律法規(guī)中也原則性地提出公眾的參與。

三、防范城市建設中公眾生態(tài)環(huán)境風險法律制度的完善

防范城市建設中公眾生態(tài)環(huán)境風險,需要針對公眾面臨的生態(tài)環(huán)境風險進行法理的再思考和法律制度的再構造。

(一)明確公眾環(huán)境權是私權的本性

現(xiàn)行法律制度強化權利主體的社會化、公眾義務社會化和公共機構的主導性,是以生態(tài)環(huán)境權的公權性為理論前提,是基于公共利益的價值目標。因此,需要對生態(tài)環(huán)境權的性質進行再認識。

公眾環(huán)境權是公權還是私權,一直存在諸多爭議，概括起來,主要有以下幾種觀點:一是人類整體權,[9]二是公民個體環(huán)境權,三是公民個體與公民整體環(huán)境權。筆者認為,環(huán)境權就其性質來說,一是從公益還是私益來看,有的純粹是私人權,如寧靜權、眺望權、通風權、日照權等。有的則是私益兼具公益性的權利,如清潔空氣權、清潔水權、風景權等。二是從生存權還是經(jīng)營權的角度說,環(huán)境權是生存權,關系公眾的生存,而不是經(jīng)營權,不以營利為目的。當經(jīng)營權與生存權發(fā)生沖突時,生存權居于上位。因此,環(huán)境權應當屬于私權性質。

將環(huán)境權確定為私權,更有利于防范公眾面臨的生態(tài)環(huán)境風險。因為生態(tài)環(huán)境權如果屬于公權,個體作為非權利主體,不能通過個體積極主動主張相應的權利而保護生態(tài)環(huán)境,會滋生“搭便車”思想,不利于城市建設中公眾生態(tài)環(huán)境風險的防范。確立公眾生態(tài)環(huán)境權的私權性質,既可以消除公眾主張權利以防范生態(tài)環(huán)境風險的法律障礙,也可以調動公眾的主動性、積極性,積極主張自己的權益。當然,確立環(huán)境權的私權性質并不否定某些環(huán)境權的公益性,也不排斥公共機構對公眾生態(tài)環(huán)境的保護職權，而是形成公眾的主動保護與公共機構的保護的合力,從而化解公眾面臨的生態(tài)環(huán)境風險。

(二)明確公眾生態(tài)環(huán)境風險與防范制度關系

既然生態(tài)環(huán)境權具有私權性,因此,為防范城市建設中公眾生態(tài)環(huán)境風險,首先，在制度設計中應當明確公眾個體具有景觀、清潔水、審美權等環(huán)境權,并且設計具體制度保護這些權利的實現(xiàn),包括對城市規(guī)劃、城市設計、城市施工建設以及綠化規(guī)劃、綠化工程設計都應當強化對美的確認和實現(xiàn)。美最基本的要求應當是協(xié)調性,即任何設施都應當與周邊自然環(huán)境、其他設計保持協(xié)調。其次,應當明確公眾個體之間的環(huán)境權利與義務,比如對于單位、他人所屬地域的綠化、建筑設計、景觀等,利益相關的其他公眾個體有權提出意見和建議,其他單位、個人也有義務創(chuàng)造有利于自己和他人的美麗環(huán)境。概而言之,公眾個體之間相享權利、互負義務。對于有礙他人環(huán)境權益的行為,他人有權利要求改正,而行為者也有義務進行改正。

(三)強化從城市規(guī)劃、設計到建設的全過程的公眾參與

為防范公眾面臨的生態(tài)環(huán)境風險,規(guī)定公眾的環(huán)境權為私權是前提,通過制度確認和保護公眾的環(huán)境權是基礎。而公眾環(huán)境權的實現(xiàn),則需要改變當前城市規(guī)劃、綠化規(guī)劃、城市設計、綠化工程設計體現(xiàn)行政主管部門意志的現(xiàn)狀,建立和完善公眾參與制度,以防范城市公眾生態(tài)環(huán)境風險。

公眾參與制度,包括公眾參與權利、公眾參與程序、公眾參與方式等。首先，明確公眾作為城市建設的利益相關者,有權參與到從城市規(guī)劃、設計到綠化規(guī)劃、設計,再到具體建設的整個過程中,表達自己的環(huán)境權益,而不能僅參與到具體建設中。其次,為保障公眾參與的實現(xiàn),必須建立城市建設信息公開制度,包括城市規(guī)劃、產業(yè)布局、城市設計、綠化規(guī)劃、綠化設計等信息應當及時通過適當?shù)妮d體向利益相關者公開。由于不同的利益相關者與有關規(guī)劃、設計、建設事項的利益關聯(lián)強度不同,對于關聯(lián)強的利益相關者除前述的一般公開外,還需要通過特定方式做到特別公開。第三,確保不同利益相關者不同的參與程度。一般來說,可以以環(huán)境事務所在地點為中心,沿著環(huán)境受影響的擴散方向,確定一定區(qū)域內的公眾即是該環(huán)境事務的公眾參與主體,進而以中心為基點,按影響環(huán)境的因素衰減率,劃分不同區(qū)域,并確定不同區(qū)域的公眾參與的權重,受環(huán)境影響越大的區(qū)域內的公眾參與的權重也越大。這是最基本的主體公眾,相對人、政府必須確保其參與性。除此之外,其他地區(qū)公眾、環(huán)境保護組織等也可以依法參與,但應當是自愿式的主動參與。第四,建立和完善參與方式及相應的程序,如公眾參與征求意見、座談、論證會、聽證會、問卷調查研究等方式,這些方式可以分為預防性參與與救濟性參與。所謂預防性參與即在規(guī)劃、設計階段的參與,是預防公眾環(huán)境權益受侵害風險的發(fā)生。而救濟性參與則是規(guī)劃、設計完成后進入實施階段及實施以后的參與,是對有關規(guī)劃、設計和建設侵害公眾生態(tài)環(huán)境權而表示異議。前者是從“輸入端”確保公眾參與, 后者是前者的補充和出現(xiàn)錯誤的一種糾錯制度,是從末端對有關規(guī)劃、設計、建設作出公眾評價。兩種方式結合, 從而實現(xiàn)從“輸入端”至“末端”的全過程公眾參與。最后,必須明確公眾參與的法律效力,即經(jīng)過公眾參與確定的城市規(guī)劃、設計不能更改,如果需要更改,則必須再次經(jīng)過原參與公眾同意。

(四)將環(huán)境保護技術制定為法律——技術標準

盡管在《污染防治法》《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)中都規(guī)定了國家鼓勵和加強科學技術研究,推廣先進技術,以促進生態(tài)環(huán)境的改善。但這些都是原則性規(guī)定,如何推廣先進技術以防范公眾面臨的生態(tài)環(huán)境風險,則沒有更詳細的、強制性規(guī)定,因此,上述規(guī)定成了宣示性的。而在實踐中,我國有許多有利于公眾生態(tài)環(huán)境安全的新技術運用因為需要增加成本而難以被自覺運用到城市建設中。日本、德國等發(fā)達國家不僅著力發(fā)展環(huán)保技術,而且技術得到廣泛運用，因此,應吸取發(fā)達國家的經(jīng)驗。我國新的環(huán)保技術要突破成本障礙,一是應當通過立法,將有關技術轉化為強制性的建設標準,要求城市規(guī)劃、設計和建設中必須采用具有先進環(huán)保技術的設計、建設。二是充分運用現(xiàn)代科學技術進行城市生態(tài)環(huán)境的評估與決策,如充分運用近年興起的城市生態(tài)風險評價理論與方法，[10]對城市建設的生態(tài)風險進行評價,并及時針對可能存在的生態(tài)風險進行防范決策。