■ 張曉彤

自從國(guó)家主席習(xí)近平在2015年聯(lián)合國(guó)大會(huì)上同全球百余位國(guó)家元首共同通過2015年后發(fā)展議程《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡(jiǎn)稱“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”）以來(lái)，可持續(xù)發(fā)展理念進(jìn)入了普通公眾的視野。中國(guó)是承諾并踐行可持續(xù)發(fā)展最早也是最為積極的國(guó)家，很多工作形式和地方經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)成為了各國(guó)學(xué)習(xí)的先進(jìn)范式。值此新中國(guó)成立70年之際，筆者和大家共同回顧中國(guó)在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展各項(xiàng)議題中的應(yīng)對(duì)做法以及筆者對(duì)于中國(guó)在城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的一些思考。

一、21世紀(jì)議程時(shí)期

1992年是當(dāng)代可持續(xù)發(fā)展事業(yè)的一個(gè)重要原點(diǎn)，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議于當(dāng)年6月在巴西里約熱內(nèi)盧召開（此次會(huì)議被稱為“里約會(huì)議”，在此后的2002年和2012年分別在南非約翰內(nèi)斯堡和巴西里約熱內(nèi)盧召開了“里約+10”、“里約+20”會(huì)議）。這次會(huì)議通過了《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約熱內(nèi)盧宣言》《21世紀(jì)議程》《關(guān)于森林問題的原則聲明》等具有歷史意義的重要文件，并開放簽署了《氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》，充分體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)解決環(huán)境與發(fā)展問題和解決全球重大環(huán)境問題的決心。尤其是《21世紀(jì)議程》，在當(dāng)時(shí)成為指導(dǎo)各國(guó)制定和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件。

中國(guó)政府高度重視里約會(huì)議和《21世紀(jì)議程》，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李鵬出席了會(huì)議，并表達(dá)了中國(guó)政府將認(rèn)真履行應(yīng)盡的國(guó)際義務(wù)的決心。里約會(huì)議不久，中國(guó)政府決定立即著手編制《21世紀(jì)議程》，并于1994年正式頒布。

《中國(guó)21世紀(jì)議程》是參照聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》的框架結(jié)構(gòu)和格式編制的。內(nèi)容分為四個(gè)部分，共20章、74個(gè)方案領(lǐng)域。四個(gè)部分依次是“可持續(xù)發(fā)展總體戰(zhàn)略”“社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”“經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展”以及“資源與環(huán)境的合理利用與保護(hù)”。其中，“人類住區(qū)可持續(xù)發(fā)展”和“人口消費(fèi)與社會(huì)服務(wù)”“消除貧困與可持續(xù)發(fā)展”“衛(wèi)生與健康”“防災(zāi)減災(zāi)”五章共同組成了“社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”部分的主體內(nèi)容。

與此同時(shí)，中國(guó)認(rèn)識(shí)到了城市單元是踐行可持續(xù)發(fā)展理念的本地化核心力量，在“科技引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展綜合試點(diǎn)”（此項(xiàng)工作可以追溯到1986年，此后原國(guó)家科委與原國(guó)家體改委于1992年決定在綜合試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，開始了“社會(huì)發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)，并成立了由原國(guó)家科委、原國(guó)家體改委、原國(guó)家計(jì)委等23個(gè)部門和團(tuán)體組成的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組）的基礎(chǔ)之上，選擇有一定基礎(chǔ)，具有典型性、代表性和推廣意義的農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、中小城市和大城市的行政區(qū)作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然界協(xié)調(diào)與持續(xù)發(fā)展的實(shí)驗(yàn)區(qū)，其實(shí)驗(yàn)內(nèi)容包括各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、環(huán)境保護(hù)、資源再生與綜合利用、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障等，通過制定規(guī)劃和政策、科技引導(dǎo)、總體設(shè)計(jì)、實(shí)施、評(píng)審、驗(yàn)收等階段，完成實(shí)驗(yàn)過程，并通過示范向更廣大的地區(qū)推廣，國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)驗(yàn)區(qū)”）就此誕生。

此項(xiàng)工作一直延續(xù)至今。截至2019年底，目前全國(guó)已有189個(gè)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展方面起到了積極的推動(dòng)作用。如安吉、毛集、江陽(yáng)、山亭、恭城等實(shí)驗(yàn)區(qū)都針對(duì)自身?xiàng)l件特征，梳理出因地制宜的可持續(xù)發(fā)展路徑，為全球提供了中國(guó)的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

此外，在《中國(guó)21世紀(jì)議程》的引導(dǎo)下，1993年 ～1994年前后，在時(shí)任原國(guó)家科委社會(huì)發(fā)展司司長(zhǎng)甘師俊、原建設(shè)部科學(xué)技術(shù)司司長(zhǎng)聶梅生和時(shí)任中國(guó)建筑技術(shù)發(fā)展研究中心主任葉耀先等多位前輩的積極倡導(dǎo)和運(yùn)作下，“中國(guó)可持續(xù)發(fā)展研究會(huì)人居環(huán)境專業(yè)委員會(huì)”及其依托單位“國(guó)家住宅與居住環(huán)境工程技術(shù)研究中心”先后成立。這些機(jī)構(gòu)也在后續(xù)的近30年時(shí)間里為引領(lǐng)中國(guó)落實(shí)人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展各項(xiàng)議題、向地方城鄉(xiāng)建設(shè)實(shí)踐提供國(guó)際化的展示推廣平臺(tái)起到了關(guān)鍵作用。

二、千年宣言時(shí)期

2000年9月，世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國(guó)千年首腦會(huì)議上通過了《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，在此基礎(chǔ)上，就消除貧窮、饑餓、疾病、文肓、環(huán)境惡化和對(duì)婦女的歧視等問題，商定了一套“千年發(fā)展目標(biāo)”（MDGs）?！扒臧l(fā)展目標(biāo)”包括8項(xiàng)具體目標(biāo)和48項(xiàng)指標(biāo)，所有目標(biāo)的完成期限是2015年。雖然千年發(fā)展目標(biāo)的8項(xiàng)具體目標(biāo)里并沒有城市和住區(qū)（其被包含進(jìn)了“可持續(xù)的環(huán)境”目標(biāo)框架下），但聯(lián)合國(guó)人居署啟動(dòng)了有關(guān)千年發(fā)展目標(biāo)地方化的相關(guān)項(xiàng)目，邀請(qǐng)地方當(dāng)局和其他有關(guān)利益方參與制定實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的地方行動(dòng)計(jì)劃，并建立地方監(jiān)測(cè)體系，用于跟蹤在實(shí)現(xiàn)地方千年發(fā)展目標(biāo)過程中取得的進(jìn)展。在千年發(fā)展目標(biāo)框架下，這一階段全球在城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的工作重點(diǎn)主要是改善極度貧困人口的居住條件。通過各國(guó)的共同努力，2000年 ～ 2014年發(fā)展中國(guó)家居住在城市貧民窟的人數(shù)占比由39.4%減少到了29.7%。

這一階段也恰逢中國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程最為顯著的時(shí)期，快速發(fā)展和要素制約在這一時(shí)期的矛盾尤為突出：人口過度膨脹，城市病集中爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與宜居性背道而馳；城市面貌千篇一律，土地型資本運(yùn)作難以持續(xù)；城鄉(xiāng)“二元社會(huì)”問題正演變?yōu)槌鞘袃?nèi)定居群體與流動(dòng)群體“二元社會(huì)”問題。這一時(shí)期中央政府頒布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新性城市試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于做好住房保障規(guī)劃編制工作的通知》《關(guān)于做好城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃編制工作的通知》等一系列政策，并通過專項(xiàng)試點(diǎn)的方式來(lái)嘗試應(yīng)對(duì)這些“城市病”；力爭(zhēng)加強(qiáng)城市規(guī)劃與管理的科學(xué)化、緩解地域中心城市的人口壓力、創(chuàng)新農(nóng)村居民點(diǎn)用地管理制度、實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的有機(jī)統(tǒng)一。

盡管千年發(fā)展目標(biāo)為全球發(fā)展貢獻(xiàn)了巨大的推動(dòng)作用，但全球在實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)的許多方面仍存在巨大差距，且取得的進(jìn)展很不均衡，一些新的挑戰(zhàn)逐漸凸顯。另外，從千年發(fā)展目標(biāo)自身看，很多專家和政府官員也認(rèn)為其在總體設(shè)計(jì)上也存在許多缺陷。

三、2030年可持續(xù)發(fā)展議程時(shí)期

完成千年發(fā)展目標(biāo)未竟事業(yè)、彌補(bǔ)千年發(fā)展目標(biāo)自身缺陷，在2010年后就成為國(guó)際社會(huì)對(duì)2015年后發(fā)展議程的共同期待。為此，聯(lián)合國(guó)大會(huì)在2013年9月召開了專門會(huì)議，呼吁國(guó)際社會(huì)面向未來(lái)，以普適性為基本原則，制定“一個(gè)發(fā)展框架，一套發(fā)展目標(biāo)”。2014年7月，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)開放工作組在經(jīng)歷一年多的政府間磋商后，形成了關(guān)于全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的建議，該建議包括17大目標(biāo)，共169個(gè)指標(biāo)。2015年1月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)就2015年后發(fā)展議程召開特別會(huì)議，通過了A/69/L.49號(hào)決議。聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和稍后于2016年10月在聯(lián)合國(guó)第三次住房和城市可持續(xù)發(fā)展會(huì)議（簡(jiǎn)稱“人居三”）上通過的《新城市議程》共同構(gòu)成了在2030年前引領(lǐng)和指導(dǎo)全球城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）共確立了17大目標(biāo)、169項(xiàng)具體指標(biāo)，這些目標(biāo)的實(shí)施期限是到2030年或2020年，17大目標(biāo)分別為（以下皆為簡(jiǎn)寫）：1. 消除貧窮；2. 可持續(xù)農(nóng)業(yè)；3. 健康；4. 教育；5. 性別平等；6. 水環(huán)境；7. 能源；8.經(jīng)濟(jì)和就業(yè)；9. 基礎(chǔ)設(shè)施；10. 平等發(fā)展；11. 城市與住區(qū)；12. 可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)；13. 氣候變化；14. 海洋資源；15. 陸地生態(tài)；16. 包容性社會(huì)；17. 全球合作。

城市與住區(qū)自《21世紀(jì)議程》之后，重新作為核心主題之一出現(xiàn)在了統(tǒng)領(lǐng)全球可持續(xù)發(fā)展的重要文件之中。在SDG11“建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力的可持續(xù)城市和人類住區(qū)”目標(biāo)下，具體包含的指標(biāo)包括：11.1. 到2030年，確保人人獲得適當(dāng)、安全和負(fù)擔(dān)得起的住房和基本服務(wù)，并改造貧民窟；11.2. 到2030年，向所有人提供安全、負(fù)擔(dān)得起、易于利用、可持續(xù)的交通運(yùn)輸系統(tǒng)，改善道路安全，特別是擴(kuò)大公共交通，要特別關(guān)注處境脆弱者、婦女、兒童、殘疾人和老年人的需求；11.3. 到2030年，在所有國(guó)家加強(qiáng)包容和可持續(xù)的城市建設(shè)，加強(qiáng)參與性、綜合性、可持續(xù)的人類住區(qū)規(guī)劃和管理能力；11.4. 進(jìn)一步努力保護(hù)和捍衛(wèi)世界文化和自然遺產(chǎn)；11.5. 到2030年，大幅減少包括水災(zāi)在內(nèi)的各種災(zāi)害造成的死亡人數(shù)和受災(zāi)人數(shù)，大幅減少上述災(zāi)害造成的與全球國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值有關(guān)的直接經(jīng)濟(jì)損失，重點(diǎn)保護(hù)窮人和處境脆弱群體；11.6. 到2030年，減少城市的人均負(fù)面環(huán)境影響，包括特別關(guān)注空氣質(zhì)量，以及城市廢物管理等；11.7. 到2030年，向所有人，特別是婦女、兒童、老年人和殘疾人，普遍提供安全、包容、無(wú)障礙、綠色的公共空間；11.a. 通過加強(qiáng)國(guó)家和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，支持在城市、近郊和農(nóng)村地區(qū)之間建立積極的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境聯(lián)系；11.b. 到2020年，大幅增加采取和實(shí)施綜合政策和計(jì)劃以構(gòu)建包容、資源使用效率高、減緩和適應(yīng)氣候變化、具有抵御災(zāi)害能力的城市和人類住區(qū)數(shù)量，并根據(jù)《2015-2030年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》在各級(jí)建立和實(shí)施全面的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理；11.c.通過財(cái)政和技術(shù)援助等方式，支持最不發(fā)達(dá)國(guó)家就地取材，建造可持續(xù)的、有抵御災(zāi)害能力的建筑。

2016年9月，中國(guó)發(fā)布了《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)別方案》，是全球最早發(fā)布國(guó)別方案的國(guó)家。在具體針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域?qū)?biāo)SDGs的內(nèi)容中，中國(guó)政府鄭重地向全球承諾：到2020年，基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造任務(wù)；2020年初步建成適應(yīng)小康社會(huì)需求的現(xiàn)代化城市公共交通體系；通過城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)化城市布局，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的城市；保障公眾的基本文化服務(wù)，滿足多樣化的文化生活需求；按照全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、預(yù)防為主、綜合治理、局部利益服從全局利益的原則做好防洪工作，大幅減少洪災(zāi)造成的死亡人數(shù)、受災(zāi)人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失；制定城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)計(jì)劃，到2020年，地級(jí)及以上城市重污染天數(shù)減少25%。城市建成區(qū)綠地率達(dá)到38.9%，人均公園綠地面積達(dá)14.6平方米等一些列具體指標(biāo)。

相較于千年發(fā)展目標(biāo)，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)更加強(qiáng)調(diào)地方實(shí)踐的重要性，這與中國(guó)政府在這一周期內(nèi)的舉措不謀而合。2016年國(guó)務(wù)院69號(hào)文“國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案的通知”要求具有國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)工作基礎(chǔ)的城市，可以申報(bào)建設(shè)中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“示范區(qū)”）。該示范區(qū)須緊密結(jié)合落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程，以事實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略為主線，以推動(dòng)科技創(chuàng)與社會(huì)發(fā)展深度融合為目標(biāo)，以破解制約我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸問題為著力點(diǎn)，集成各類創(chuàng)新資源，加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化，探索完善體制機(jī)制，提供系統(tǒng)解決方案，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，打造一批可復(fù)制、可推廣的可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)實(shí)樣板。原則上，“十三五”期間，我國(guó)將建設(shè)10個(gè)左右示范區(qū)。

通過近3年的工作，目前已經(jīng)有2批共6個(gè)城市成功獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)，開始了示范區(qū)的建設(shè)工作。其中，深圳市以“創(chuàng)新引領(lǐng)超大型城市可持續(xù)發(fā)展”為主題、太原市以“資源型城市轉(zhuǎn)型升級(jí)”為主題、桂林市以“景觀資源可持續(xù)利用”為主題、郴州市以“水資源可持續(xù)利用與綠色發(fā)展”為主題、臨滄市以“邊疆多民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”為主題、承德市以“城市群水源涵養(yǎng)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展”為主題。據(jù)悉，目前仍有十余個(gè)城市正在積極籌備申報(bào)第三批示范區(qū)。

中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)已經(jīng)成為了中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)智慧走向國(guó)際舞臺(tái)的又一張靚麗的名片。我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展受到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，通過試點(diǎn)、實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)等多種綜合示范的形式，以城市建設(shè)為主體單元，以國(guó)際視野凝練了地方實(shí)踐，展現(xiàn)了中國(guó)智慧，講好了中國(guó)故事。

四、幾點(diǎn)思考

作為致力于城鄉(xiāng)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的從業(yè)者，筆者認(rèn)為城鄉(xiāng)建設(shè)是地方可持續(xù)發(fā)展事業(yè)最為核心的實(shí)踐內(nèi)容，可持續(xù)發(fā)展也同樣深刻而長(zhǎng)遠(yuǎn)地影響著各地城鄉(xiāng)建設(shè)工作，主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：首先，可持續(xù)發(fā)展以其系統(tǒng)的工作方法切實(shí)促進(jìn)了地方城市建設(shè)過程中經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性；其次，通過可持續(xù)發(fā)展議程的實(shí)踐，實(shí)實(shí)在在促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展理念在民眾中的普及，增加了城鄉(xiāng)建設(shè)的參與性和包容性；最后，可持續(xù)發(fā)展議題作為國(guó)際化的溝通橋梁，發(fā)揮了地方實(shí)踐向全球展示中國(guó)地方城鄉(xiāng)建設(shè)成就、經(jīng)驗(yàn)、智慧的關(guān)鍵作用。

為了更好地在城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程，筆者認(rèn)為還需要從以下幾點(diǎn)進(jìn)行深入探索：首先，城市建設(shè)要以可持續(xù)發(fā)展的三重底線為原則，即城市發(fā)展應(yīng)該強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三個(gè)方面的和諧，需要進(jìn)行整體性規(guī)劃，才能有效設(shè)計(jì)、實(shí)施和運(yùn)行可持續(xù)的和適應(yīng)性較強(qiáng)的城市、社區(qū)系統(tǒng)；其次，城鄉(xiāng)建設(shè)的主體要關(guān)注公私合作，城市發(fā)展既要有自上而下的政府規(guī)制，又要有企業(yè)、NGO組織和社會(huì)公眾自下而上的參與，需要通過包容、可參與的政策和技術(shù)手段，鼓勵(lì)和容納更多利益相關(guān)者積極參與到城鄉(xiāng)建設(shè)的決策過程中；再次，要突出城鄉(xiāng)建設(shè)的特征化，以促進(jìn)各地的互補(bǔ)性，突出各地的差異和比較優(yōu)勢(shì)，以便加強(qiáng)聯(lián)系；最后，也是最為重要的，人永遠(yuǎn)是城市的主體，也是可持續(xù)發(fā)展的主體，如何提升人在可持續(xù)城市和住區(qū)的規(guī)劃、治理能力依然是重中之重。

中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)是世界城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，未來(lái)十余年世界城市的可持續(xù)發(fā)展在很大程度上要看中國(guó)城市化的版本升級(jí)。與針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的全球議題對(duì)應(yīng)的是中國(guó)當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化，中國(guó)的城鄉(xiāng)建設(shè)需要與2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)行互動(dòng)，這既是中國(guó)發(fā)展模式本身的鳳凰涅槃，也是全球可持續(xù)發(fā)展的殷切期待。