盧 瑤，熊友華

（湖北大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430062）

中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），要求在7 個省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)母母镌圏c工作。經(jīng)過兩年的試點探索，2017年11月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在此基礎(chǔ)上印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），要求自2018年1月1日起在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革已從先行試點進入全國試行階段?！陡母锓桨浮返某雠_使中國生態(tài)文明體制改革登上一個新的臺階，并將有效促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展?；诖吮尘?，本文主要從生態(tài)公共利益視角探尋我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)，并著重討論生態(tài)公共產(chǎn)品的本質(zhì)及供給問題，最后在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的完善路徑。

一、生態(tài)環(huán)境損害：基于生態(tài)公共利益形成的概念

要認識環(huán)境問題，必須首先要還原環(huán)境污染或生態(tài)破壞發(fā)生的全過程。環(huán)境污染或破壞產(chǎn)生后直接輸送到環(huán)境要素中，首先對生態(tài)環(huán)境要素造成污染或破壞，進而直接或者間接對人身和財產(chǎn)造成不利影響。無論是突發(fā)的環(huán)境污染，還是漸進的生態(tài)破壞，對生態(tài)環(huán)境本身的損害都是巨大的，都越來越急促地向我們敲響警鐘。為了通過法律制度救濟和防范對生態(tài)環(huán)境本身的損害，我們首先需要分辨表達生態(tài)環(huán)境本身損害內(nèi)涵的不同法律用語表達。生態(tài)一詞在現(xiàn)代漢語詞典中被解釋為“生物在一定的自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)”，生態(tài)系統(tǒng)作為與生態(tài)相關(guān)的概念，被認為是一個生態(tài)要素功能綜合體，各組成要素之間通過物質(zhì)循環(huán)、能量流動形成功能上的統(tǒng)一。在海洋保護領(lǐng)域一般采用了“生態(tài)損害”的提法，比如2013年國家海洋局發(fā)布的《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)指南（試行）》中對人類活動造成海洋生態(tài)系統(tǒng)及其因子有害影響的行為表述為“海洋生態(tài)損害”行為。環(huán)境法學(xué)界曾經(jīng)對“生態(tài)環(huán)境”這一用法的科學(xué)性展開過激烈辯論，部分學(xué)者認為“生態(tài)”的表達方式足以表達生態(tài)或者環(huán)境的豐富內(nèi)涵與外延，故而以“生態(tài)損害”或“環(huán)境損害”作為表達生態(tài)或環(huán)境本身損害含義的法律術(shù)語更為科學(xué)。[1]從學(xué)理分析來看，“環(huán)境損害”的表述在一定程度上表達的是對生態(tài)（環(huán)境）本身的損害，但是也有諸多國內(nèi)環(huán)境法學(xué)者認為，環(huán)境損害的客體是包括兩類的，既包括傳統(tǒng)的人身利益，如人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等，也包括針對生態(tài)環(huán)境的環(huán)境利益。[2]《試點方案》中采用了“生態(tài)環(huán)境損害”的表達方式，并明確其定義為“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”?？紤]到“環(huán)境損害”表述的客體指向不甚清晰，同時為了與《改革方案》中的術(shù)語相銜接，本文更傾向于“生態(tài)環(huán)境損害”的表達方式。

“生態(tài)環(huán)境損害”是一種“公益性損害”，也就是對廣泛的、不特定主體共享的生態(tài)利益的損害，與侵害特定主體人身、財產(chǎn)權(quán)益的“私益損害”相對應(yīng)。生態(tài)利益是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能之于不特定多數(shù)人相關(guān)需求的滿足狀態(tài)，它是一種整體利益、共同利益，其整體性源自生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的整體性，共同性源自不特定多數(shù)人需求的共同性，這種利益具有外溢性或不可分割性。生態(tài)利益作為環(huán)境利益的一部分，與經(jīng)濟利益、資源利益、精神利益這三種環(huán)境利益并列。[3]其中，經(jīng)濟利益最具有個人指向性，指的是生態(tài)環(huán)境為個人或者集體產(chǎn)生的經(jīng)濟價值；資源利益則是生態(tài)環(huán)境為人類提供各種資源、能量支持，也暗含了經(jīng)濟價值，事實上，不同國家地域之間主要爭奪的對象也正是這種資源利益；精神利益主要指的生態(tài)環(huán)境給予人類感官上的美好體驗，審美價值、歷史價值、文化象征價值等都屬于這一種價值。

在經(jīng)濟快速發(fā)展的階段，我們往往重視生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟價值與資源價值，并對這兩種價值大肆索取，造成了環(huán)境污染、資源短缺的現(xiàn)狀。我們這里討論的生態(tài)利益主要指向的是生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價值，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建目的正是為了對生態(tài)公共利益進行保護，實現(xiàn)不同類型的環(huán)境價值之間的平衡。

二、從公共產(chǎn)品理論的角度分析生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之理論基礎(chǔ)

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶嵸|(zhì)是生態(tài)公共產(chǎn)品的供給分配問題

現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)對公共產(chǎn)品的研究是從新古典綜合派的保羅·薩繆爾森開始的，薩繆爾森對公共產(chǎn)品概念的界定也被奉為經(jīng)典，即“每個人對這種產(chǎn)品的消費都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少”。薩繆爾森著重從公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性來界定其概念，這種分類方法被學(xué)界稱為“薩繆爾森兩分法”。雖然后來的經(jīng)濟學(xué)家們依憑公共產(chǎn)品的屬性、供給方式甚至是制度安排等迥異的分類標(biāo)準(zhǔn)對其做出了不同的概念界定和類型劃分，但大多仍然是以“薩繆爾森兩分法”為基礎(chǔ)所進行的研究。[4]

公共產(chǎn)品理論同樣是馬克思政治經(jīng)濟學(xué)的重要部分，馬克思對公共產(chǎn)品理論的集中論述主要體現(xiàn)在1875年所著的《哥達綱領(lǐng)批判》中，馬克思認為公共產(chǎn)品本質(zhì)根源在于它是社會總產(chǎn)品中滿足整體社會發(fā)展需要與公民基本生存需求的公共利益部分，其公益性決定了社會成員個人不用等價付費而共同享用，由此它才在具體消費過程中表現(xiàn)出相對于私人產(chǎn)品而言的消費特殊屬性。[5]傳統(tǒng)意義上，一項物品之所以被稱為“產(chǎn)品”，是因為其具有生產(chǎn)過程，凝聚了人類的勞動。自然界中的生態(tài)環(huán)境要素作為生活資料的自然富源和勞動資料的自然富源的來源，馬克思在《哥達綱領(lǐng)批判》中寫到“自然界同勞動一樣也是使用價值的源泉?！惫识?，在馬克思看來，生態(tài)環(huán)境要素雖沒有人類的生產(chǎn)加工過程，仍然具有使用價值，是一種“生態(tài)產(chǎn)品”。

2011年國土資源部發(fā)布了《全國主體功能區(qū)劃》，該文件從滿足人類需求的角度出發(fā)，指出“清新空氣、清潔水源、宜人氣候”這些自然要素也具有產(chǎn)品的性質(zhì)，并首次中提出了生態(tài)產(chǎn)品的概念：“生態(tài)產(chǎn)品指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等?！薄吧鷳B(tài)產(chǎn)品”作為科學(xué)概念第一次在黨的文獻中提出是在黨的十八大報告中，報告在論述生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略任務(wù)時強調(diào)“要增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”。在十九大報告中習(xí)近平同志指出要為人民群眾提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。生態(tài)產(chǎn)品概念的提出充分體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境要素的重要價值，也體現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品在我國生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位。

從人類需求的角度，生態(tài)產(chǎn)品滿足的都是最基礎(chǔ)的生存、發(fā)展需要，澄藍的天空、清澈的水源、肥沃的土壤都是維系人類基本生存與發(fā)展所必要的環(huán)境要素，是為滿足社會存在與發(fā)展的公共利益需要的產(chǎn)物，其內(nèi)涵的生態(tài)公共利益具有明顯的“公益性”本質(zhì)，是一種典型的公共產(chǎn)品。習(xí)總書記提出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！?/p>

生態(tài)公共產(chǎn)品的供給分配是指在選擇以何種方式籌資和使用資金的基礎(chǔ)上，將生態(tài)公共產(chǎn)品給需要的人使用。生態(tài)公共產(chǎn)品的有效供給關(guān)乎國計民生，不僅滿足了社會成員對美好生活的向往，而且還能有助于社會的進步發(fā)展以及和諧穩(wěn)定。供給分配生態(tài)公共產(chǎn)品就必然包含要保證公共產(chǎn)品以完好、適宜使用的方式來呈現(xiàn)，如若生態(tài)公共產(chǎn)品遭到損害，供給主體就必然要以某種方式恢復(fù)其原本的狀態(tài)，使其具有供給的使用價值。生態(tài)環(huán)境損害作為一種法律事實，主要表現(xiàn)為生態(tài)公共利益受損而產(chǎn)生的一種不利益狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度存在的核心目標(biāo)就是要防止環(huán)境生態(tài)服務(wù)功能遭受損害或者恢復(fù)環(huán)境生態(tài)功能，要盡量將受損的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到原本狀態(tài)，是對公共生態(tài)利益損失的填補。對生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)與賠償只是手段，防止環(huán)境生態(tài)服務(wù)功能遭受損害或者恢復(fù)環(huán)境生態(tài)功能才是生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度構(gòu)建的目的。當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受損害，就面臨對受損的生態(tài)環(huán)境進行恢復(fù)的問題。由哪個主體對責(zé)任人提出索賠，以哪些方式進行索賠，如何使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到原本的狀態(tài)，如若不能恢復(fù)原狀，該如何實施貨幣賠償用于替代修復(fù)，這些實際上就是生態(tài)公共產(chǎn)品的供給分配問題。

（二）生態(tài)公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性決定了權(quán)利化路徑的失效

我們生活在一個權(quán)利的時代。權(quán)利作為法律賦予人實現(xiàn)其利益的一種力量，理所應(yīng)當(dāng)成為人們維護自身利益、追求正義重要武器。權(quán)利理念已經(jīng)深入每一位社會成員的心中，這是法律的進步，也是社會觀念的進步。私法領(lǐng)域通行的法則是“有權(quán)利必有救濟”“有損害必有賠償”，故而學(xué)者往往將生態(tài)利益予以“權(quán)利化”，比較常見的是將生態(tài)利益歸于環(huán)境權(quán)或者國家自然資源所有權(quán)的范疇，并將此作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)。[6]

權(quán)利的本質(zhì)特征是其背后指向的利益，如麥考密克就認為，“權(quán)利規(guī)則的目標(biāo)決定了它的根本特質(zhì)，這一目標(biāo)就是保護或增進個人之利益或財產(chǎn)”。權(quán)利之存在是為了賦予權(quán)利所有者利益，體現(xiàn)對利益的維護和公平正義的實現(xiàn)。故而，權(quán)利的根本在于利益，利益是其基本內(nèi)容，也是要求權(quán)利實現(xiàn)的動機。[7]每一權(quán)利的內(nèi)在必有利益存在，但此命題不可反向推導(dǎo)，也就是說，并非每項利益皆可被法律承認為一項權(quán)利而予以保護。當(dāng)某種利益需要被確認為權(quán)利時，其成立是有條件的，通常需要滿足以下幾個要件：第一，該利益可以歸屬于明確的、特定的主體，也就是可以分辨出該利益的所有權(quán)人。第二，該利益是排他的，權(quán)利人可以排除他人對該利益的干涉。這種排他性在財產(chǎn)所有權(quán)中最為明顯，所有人依法對其財產(chǎn)進行占有、使用、收益及處分，有權(quán)排除他人對于其行使權(quán)力的干涉，并且同一物上只能存在一個所有權(quán)，而不能并存兩個以上的所有權(quán)，排除他人的力量一般被視為所有權(quán)的主要標(biāo)記。第三，該利益指向的客體是確定的、可識別的，若某一項利益的內(nèi)容無法被辨認和識別，那么對該利益的保護就無從談起，更不用說以權(quán)利的形式進行設(shè)定和維護。德國民法學(xué)理論同樣對“權(quán)利”與“利益”之區(qū)分列舉出了三個標(biāo)準(zhǔn)，具體包括“歸屬效能”“排除效能”“社會典型公開性”。

生態(tài)公共產(chǎn)品的本質(zhì)在于公益性，公益性的本質(zhì)屬性決定了生態(tài)產(chǎn)品指向的生態(tài)公共利益歸屬于不特定的公共群體，既包含當(dāng)代不特定的公眾，也包含尚未出生的子孫后代。這種利益主體顯而易見是無法確定的。而公益性的本質(zhì)決定了公共產(chǎn)品的消費特征，它具有“共同性”“非競爭性”和“非排他性”的特點。生態(tài)環(huán)境的共同性讓環(huán)境成為一個動態(tài)的循環(huán)整體，故而生態(tài)利益的邊界是不甚清晰的；而享受生態(tài)利益的主體是概括意義上的全人類，不是獨立的個體，既包含這一代人，還包含未來的子孫后代，生態(tài)利益是涉到全人類這一代及后代的共同利益，是一種的長遠利益，而非個人利益?！度祟惌h(huán)境宣言》中也明確表達了生態(tài)環(huán)境以及所代表的生態(tài)利益之整體性，例如對“共同信念”的表達中提出《宣言》的目標(biāo)是“為了這一代和將來的世世代代的利益”而對生態(tài)環(huán)境要素進行保護，可見利益主體的整體性；而《宣言》對生態(tài)環(huán)境要素外延是通過列舉式進行表達的，認為“其中包括空氣、水、土地、植物和動物”，這里的外延明顯是概括性的，也表示出了生態(tài)環(huán)境總體的不可分割性。諸多國際環(huán)境法律文件和學(xué)者們在提及“生態(tài)環(huán)境利益”時，都強調(diào)了該利益的整體性、公益性。由此可見，生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品，是一種服務(wù)于現(xiàn)在與未來的整個人類的財富，所涉及的生態(tài)利益所指向的主體是“人類”——當(dāng)代或世代在這個地球上生活的“人”，無法確定到某一個人類個體，也無法指向法學(xué)概念上的某一個權(quán)利主體，它是無法分割的，是屬于生物學(xué)上的全人類的。故而從這個角度來看，無論是在理論上還是在實踐中，都無法將“集合概念的人類”作為一個主體，對生態(tài)利益享有和行使“權(quán)利”。[8]其次，正是由于生態(tài)公共產(chǎn)品具有的非競爭性和非排他性特征，才導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重惡化。因生態(tài)公共利益并不能實然的落實到我們每一個人身上，更無法排除其他人的使用甚至濫用，美國學(xué)者蓋洛特·哈丁提出的“公地悲劇”問題就是對此問題的生動闡述。因為生態(tài)公共產(chǎn)品不屬于某個人或組織的產(chǎn)權(quán)客體，是一種“公共用地”，任何人皆可自由使用，任意消費而不予維護，便造成了“公地悲劇”。[9]最后，生態(tài)利益的客體難以確定。生態(tài)公共利益指向的客體是為人類社會提供良好生態(tài)環(huán)境的自然要素綜合體。這些自然要素范圍遍布整個地球，內(nèi)容模糊，甚至有一些是我們尚未明確、尚未開發(fā)的領(lǐng)域，甚至環(huán)境學(xué)家、生物學(xué)家都無法確定界定每一項要素。對這些自然要素的損害也是具有開放性、長期性和復(fù)雜性的，大部分損害后果在短時期內(nèi)難以顯現(xiàn)，損害行為和損害后果之間具有漫長的時間寬度，二者的因果關(guān)系難以確定。從以上幾個角度來說，生態(tài)利益都難以轉(zhuǎn)化為一項權(quán)利。正如呂忠梅教授所言，“一項權(quán)利如果不能具體化或成為一項公民可以獲得的權(quán)利，那么這項權(quán)利根本無法得到保障，它也僅僅只具有形式上的意義而不能具有法律權(quán)利的實質(zhì)內(nèi)容?！币虼耍浴袄妗獧?quán)利—救濟”的研究范式進行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論建構(gòu)并不具有說服力，生態(tài)公共產(chǎn)品只能作為一種公共財產(chǎn)為了社會整體利益由公意決定。

（三）生態(tài)公共產(chǎn)品的供給需在政府主導(dǎo)下社會合作

生態(tài)產(chǎn)品的供給危機對于人類而言，其本質(zhì)是生態(tài)價值層面的危機。以“權(quán)利論”為基礎(chǔ)的私法救濟制度以“人類中心主義”的價值觀作為邏輯起點，在生態(tài)保護領(lǐng)域存在著缺陷。公共產(chǎn)品是社會公共利益的主要載體，決定了其必然要由一個整體利益的代表來提供。鑒于生態(tài)利益的主體廣泛，這種公益的保護不宜由理論上的任何一個利益主體自行提出，而應(yīng)當(dāng)考慮制度安排由最有能力也有責(zé)任改變不利益狀態(tài)的主體提出，也就是國家。國家作為人民整體利益的代表，在實踐中承擔(dān)起了公共產(chǎn)品供給主體的角色，為社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是國家的應(yīng)盡職責(zé)。馬克思曾在《資本論》中指出：“政府的監(jiān)督勞動和全面干涉包括兩個方面，既包括執(zhí)行由一切社會的性質(zhì)產(chǎn)生的各種公共事務(wù)，又包括政府同人民大眾相對立而產(chǎn)生的各種特殊職能”。［10］由此可見，只有具有維護公共利益的國家才具備超脫個體利益的條件，才能作為全體社會成員的代表有能力維護全民共享的生態(tài)利益。國家承擔(dān)供給生態(tài)公共產(chǎn)品的職能還因為在生態(tài)層面國家具有其他主體無法替代的頂層優(yōu)勢。國家在財政保障、確立標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量、進行監(jiān)測評估、推進生態(tài)環(huán)境修復(fù)、健全生態(tài)法制、增進生態(tài)技術(shù)研發(fā)、動員全社會力量等方面有著不可替代的作用。通過國家的力量，能統(tǒng)籌規(guī)劃，在不同的區(qū)域范圍開展與當(dāng)?shù)貙嶋H情況相符的生態(tài)保護工作，提高生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，例如通過生態(tài)紅線的劃定，將生態(tài)區(qū)域分類，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全。另一方面，國家還可以通過頂層制度設(shè)計，如生態(tài)補償機制、環(huán)境稅費優(yōu)惠機制，提高保護生態(tài)公共產(chǎn)品的積極性，加強生態(tài)公共產(chǎn)品供給能力。

解決生態(tài)環(huán)境問題的根本在于生態(tài)公共產(chǎn)品的分配，這種分配體現(xiàn)的基本精神就是義務(wù)，國家主導(dǎo)生態(tài)公共產(chǎn)品分配供給的國家職能在法律上體現(xiàn)為一種公法義務(wù)，這種公法屬性來源于生態(tài)公共產(chǎn)品的公益性本質(zhì)。當(dāng)某一類行為以公共利益作為最終目的時，其本質(zhì)是對共同體的責(zé)任和義務(wù)。馮·巴爾教授對生態(tài)損害的公法性質(zhì)評價為，“生態(tài)損害實質(zhì)上涉及的是公法問題，只不過在這類公法中保留了一些私法概念，如因違反以環(huán)境保護為目的之法的賠償責(zé)任?！标P(guān)于國家對生態(tài)環(huán)境進行保護的義務(wù)一直被認為是國家重要的公法義務(wù)之一，其一般通過法律規(guī)定得以體現(xiàn)，特別是作為國家根本大法的憲法，對國家保護環(huán)境的公法義務(wù)有明確的規(guī)定。放眼世界，大部分國家都在本國憲法中體現(xiàn)了保護生態(tài)環(huán)境的國家義務(wù)，將保護環(huán)境作為一種基本國策。

實際上，法律上的義務(wù)與權(quán)利一直都是相生相伴的，權(quán)利的實現(xiàn)往往是以義務(wù)的履行為條件。國家義務(wù)、權(quán)利、國家權(quán)力三者的關(guān)系應(yīng)該是：對某種利益的需要決定了義務(wù)，特別是當(dāng)這種利益是為了全體人民的利益時，國家需要對全體人民的利益實現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任，也就是國家的公法義務(wù)；國家公法義務(wù)需要由國家權(quán)力得以實現(xiàn)，進一步?jīng)Q定了國家權(quán)力；逆向來看，國家權(quán)力服務(wù)于國家義務(wù)，并進一步服務(wù)于公民利益。正如耶林所說：“如果以維護社會秩序為目的，主張權(quán)利就是權(quán)利人對社會所負的義務(wù)”。生態(tài)公共利益是一種全體人民的共同利益，這種“利益的需要”促使維護生態(tài)公益成為國家的職能之一，在法律上便體現(xiàn)為國家保護生態(tài)環(huán)境、改善生態(tài)總體狀況的公法義務(wù)；當(dāng)國家需要執(zhí)行保護環(huán)境的公法義務(wù)時，則必須為了完成義務(wù)行為的實施而享有一定的職權(quán)，故而這種公法義務(wù)進一步?jīng)Q定了國家權(quán)力，即對本國良好的生存發(fā)展環(huán)境、社會公共利益的維護的權(quán)力，這里的國家權(quán)力是服務(wù)于國家義務(wù)的。在“保護和改善環(huán)境”的公法義務(wù)指引下，不同類型的國家權(quán)力通過各自的運行方式實踐著這一目標(biāo)。

國家是一個相對抽象的概念，在具體實踐過程中，國家為了實現(xiàn)生態(tài)公共產(chǎn)品有效供給、維護生態(tài)公共利益等治理目標(biāo)，就需要組成適當(dāng)?shù)慕M織政權(quán)形式，根據(jù)國家的意志，由設(shè)立的國家機關(guān)來具體履行國家的義務(wù)，行使國家權(quán)力。在現(xiàn)代民主社會，政府是公共利益的當(dāng)然代表，公眾的環(huán)境利益主要由政府代為行使是現(xiàn)代政治的應(yīng)有之義；作為人民公仆，政府也有保護公共利益的當(dāng)然職責(zé)。因此，生態(tài)公共利益在實踐層面的直接執(zhí)行者是政府。對政府而言，行使職權(quán)也是履行義務(wù)，而且是必須履行的義務(wù)。一般來說，國家層面生態(tài)利益的維護者歸屬于中央政府，在地方層面的生態(tài)利益維護則應(yīng)由地方政府承擔(dān)起責(zé)任。蔡守秋教授也曾說過：“環(huán)?？空?、政府是環(huán)境這種公共物品的主要提供者、以政府為主導(dǎo)是我國環(huán)境治理的基本原則，這是我國最大的現(xiàn)實?！?/p>

另外，鑒于生態(tài)公共產(chǎn)品的公益性及利益整體性，在生態(tài)公共產(chǎn)品供給問題上，社會合作也必不可少。社會合作要求所有的社會成員更加的理性與自治，積極參與到生態(tài)公共產(chǎn)品的維護過程中，這樣才能在目前自然資源匱乏、生態(tài)環(huán)境脆弱的現(xiàn)狀之下實現(xiàn)人與自然的和諧共處。具體到生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，就需要廣泛的社會主體積極參與到生態(tài)環(huán)境的保護之中，保障公民在生態(tài)環(huán)境保護中的參與權(quán)，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纳鐣葷鷻C制。對于生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域社會合作的權(quán)力來源，筆者認為應(yīng)將其視為“權(quán)力社會化”的一種體現(xiàn)，即由于國家權(quán)力能力的不足，將部分政府職能通過委托或授權(quán)賦予某些社會主體，這里經(jīng)過法律認可的社會主體其實代為承擔(dān)了部分國家保護環(huán)境義務(wù)，享有了部分國家保護環(huán)境的權(quán)力。所以在這里，適格的社會主體作為國家“權(quán)力”的“代理人”，但是其權(quán)能是有限的，即必須是在國家所授予的范圍內(nèi)。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善路徑

以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)為出發(fā)點，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善路徑可以在兩個基本面向上展開：把握政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的主導(dǎo)地位，同時豐富社會多元化主體參與的方式。

（一）把握政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的主導(dǎo)地位

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的核心在于賦予特定主體代表生態(tài)公共利益進行索賠的權(quán)利，并以此為邏輯起點構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫瓤蚣堋Ｉ鷳B(tài)損害既具有公共利益損害的一般特點，也具有其特有的個性，決定了國家應(yīng)指定適宜的主體作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，負責(zé)生態(tài)環(huán)境損害索賠的具體工作?！陡母锓桨浮分幸?guī)定“省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府）經(jīng)國務(wù)院授權(quán)后，作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，可指定相關(guān)部門或機構(gòu)負責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作”，這是國家委托“代表人”行使生態(tài)環(huán)境救濟請求權(quán)的具體體現(xiàn)?！案骷壵畱?yīng)當(dāng)制定生態(tài)環(huán)境損害索賠啟動條件、鑒定評估機構(gòu)選定程序、管轄劃分、信息公開等工作規(guī)定，明確環(huán)境保護、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)部門開展索賠工作的職責(zé)分工”，即各級政府在具體實施過程中也可以根據(jù)生態(tài)環(huán)境受到破壞的具體情況，授權(quán)本級或下級環(huán)境資源主管部門作為賠償權(quán)利人。（為了方便論述，筆者把“環(huán)境保護、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)部門”統(tǒng)稱為“環(huán)保行政部門”。）“環(huán)保行政部門”根據(jù)法律的授權(quán)，可以代表國家進行生態(tài)環(huán)境損害的賠償，向生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人提出索賠要求，據(jù)此，“環(huán)保行政部門”接受省、市地級人民政府的委托作為國家的“代表人”便具有了索賠主體的身份。省、市地級人民政府對“環(huán)保行政部門”的委托屬于概括性委托。貴州省人民政府就在實踐過程采用了這一方式，由貴州省人民政府對生態(tài)環(huán)境損害賠償類案件做了概括性委托，委托省相關(guān)職能部門代表國家作為賠償權(quán)利人，不再每個案件委托一次。今后凡是涉及到生態(tài)環(huán)境賠償?shù)膫€案，相關(guān)職能部門不用再去省政府申請，就可以代表國家直接作為賠償權(quán)利人參與損害賠償程序。在生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點工作實施兩年來，7 個試點?。ㄊ校┒加“l(fā)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點實施方案，都已經(jīng)確立了行政機關(guān)在生態(tài)損害索賠中的主體地位，由相關(guān)的行政主管部門代表國家、社會公共利益行使生態(tài)損害的索賠權(quán)的合法主體資格是毋庸置疑的。相關(guān)行政主管部門不僅可以對責(zé)任人直接行使環(huán)境管理與監(jiān)督的權(quán)力，而且可以直接向責(zé)任人提出生態(tài)損害賠償?shù)恼埱?。環(huán)保行政機關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和求償?shù)幕局黧w，參與到生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和求償中的方式主要有：（1）磋商，環(huán)保行政機關(guān)應(yīng)在各自行政管理職責(zé)范圍內(nèi)，據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實與程度、修復(fù)啟動時間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問題與賠償義務(wù)人進行磋商，達成損害賠償協(xié)議，并責(zé)令和指導(dǎo)責(zé)任人履行協(xié)議內(nèi)容。（2）訴訟，環(huán)保行政部門代表國家就與各自行政管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域有關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害向責(zé)任人（含生態(tài)環(huán)境共同危害行為人）、賠償義務(wù)人（如保險人）或補償義務(wù)人（如基金組織）提起生態(tài)損害填補訴訟，要求責(zé)任人對已實際產(chǎn)生或?qū)a(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害進行修復(fù)或承擔(dān)損害經(jīng)濟賠償責(zé)任。（3）委托第三方修復(fù)，特殊情況下，賠償義務(wù)人無能力開展修復(fù)工作的，環(huán)保行政部門可以委托具備修復(fù)能力的社會第三方機構(gòu)進行修復(fù)。

但是，在現(xiàn)實中，大量損害社會公共利益的事件往往與行政機關(guān)的違法作為或不作為有關(guān)，比如政府部門擅改城市規(guī)劃破壞文化遺產(chǎn)，放任企業(yè)排放污染損害環(huán)境等等情況并不鮮見。在生態(tài)環(huán)境損害索賠中，“環(huán)保行政部門”因其身份上的特殊性，其索賠權(quán)極易與管理權(quán)發(fā)生混淆，甚至與自身利益發(fā)生沖突，故而有可能會出現(xiàn)怠于履行職責(zé)的情況。如果負有修復(fù)和求償職責(zé)的環(huán)保行政機關(guān)不履行職責(zé)時，則需要有監(jiān)督主體來督促其履行職責(zé)。相形之下，自檢察制度誕生以來，檢察機關(guān)就代表著國家利益和公共利益，最合適的監(jiān)督主體就是國家檢察機關(guān)。就我國具體國情而言，相較于環(huán)保行政機關(guān)，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，處于超然的中立地位，以追求社會正義、維護公共利益為目標(biāo)，不僅能夠避免地方、部門的利益羈絆，而且可以防止打著“公益”旗號的濫訴弊端。由國家檢察機關(guān)擔(dān)任監(jiān)督主體，督促環(huán)保行政部門履行生態(tài)損害修復(fù)和求償?shù)穆氊?zé)，也符合我國當(dāng)下正在改革推進的以檢察機關(guān)為中心的環(huán)境公益訴訟制度改革的方向。

國家檢察機關(guān)納入生態(tài)損害賠償索賠機制的方式是通過檢查機關(guān)發(fā)起檢察建議書和提起公益訴訟兩種方式進行。其中，檢察機關(guān)提出公益訴訟的模式是由檢察機關(guān)承擔(dān)的職能和在訴訟過程中擔(dān)任的角色決定的，主要包括環(huán)境行政公訴和環(huán)境民事公訴兩種類型。檢察機關(guān)提出的環(huán)境行政公訴是從維護公共利益的角度審查行政機關(guān)行為合法性的一種特殊訴訟類型，當(dāng)檢察機關(guān)依法認定環(huán)保行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)維護而沒有維護生態(tài)利益時，可以提出訴訟的方式對其進行監(jiān)督；而環(huán)境民事公訴則是檢察機關(guān)以自己的名義代表社會公眾對于損害社會公共利益的行為直接提出訴訟。筆者認為國家檢查機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償主體中適宜擔(dān)當(dāng)監(jiān)督主體，而非索賠主體，也就是檢察機關(guān)提起生態(tài)損害索賠訴訟應(yīng)當(dāng)采用環(huán)境行政公益訴訟的模式，具體來說就是，在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害事件時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)保持司法的謙抑性，不宜直接代替受害民事主體而提起環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)保行政機關(guān)與國家檢察機關(guān)在權(quán)力運行方面及職責(zé)行使從側(cè)重點方面存在區(qū)別。國家檢察機關(guān)作作為“最高法律秩序的代表”和“社會公益的維護者”，其主要職能在于維護司法公正保護、社會公共利益，主要履行國家法律監(jiān)督職能。我國《憲法》規(guī)定檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟是一種特殊形式的國家法律監(jiān)督訴訟，該制度立足于維護社會公共利益，通過行政訴訟的途徑，與審判權(quán)、行政權(quán)展開分工與制約。誠如最高人民檢察院副檢察長張雪樵指出：“行政公益訴訟的訴訟請求是對行政機關(guān)的督促履職，屬于督促之訴，而非追責(zé)之訴。”在環(huán)境行政公訴中，案件多涉及行政機關(guān)，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，具有特別的法律地位、監(jiān)督職責(zé)、強大權(quán)威，足以有效抗衡行政機關(guān)，理應(yīng)以行政公益訴訟為主要使命。另一方面，在生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防與修復(fù)過程中專業(yè)性支撐度非常高，這是生態(tài)環(huán)境損害的特性使然。環(huán)保行政部門不僅擁有較高的科技力量和專業(yè)的設(shè)備，還可以較為真實、科學(xué)、充分地進行評估生態(tài)環(huán)境損害，收集先關(guān)證據(jù)。而這些都是檢察機關(guān)所欠缺的。相比之下，生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防與修復(fù)的專業(yè)性決定了檢察機關(guān)并非提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體?？偟膩碚f，國家主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害賠償應(yīng)該形成“環(huán)保行政部門為主、人民檢察院監(jiān)督”的運行模式。

（二）豐富社會多元化主體參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆绞?/h3>

生態(tài)公共產(chǎn)品具有完整性和不可分割性，決定了唯有合作才突破生態(tài)公共產(chǎn)品協(xié)同治理的困境。廣泛的社會主體是生態(tài)公共產(chǎn)品的維護者、供給者和創(chuàng)造者，也是優(yōu)質(zhì)足量生態(tài)公共產(chǎn)品的享有者和受益者。況且國家供給并非無懈可擊，在提供生態(tài)型公共產(chǎn)品上國家同樣存在不足，需要其他主體的參與彌補缺陷，故而國家主導(dǎo)多元化生態(tài)公共產(chǎn)品供給能夠發(fā)揮廣泛社會主體在公共生態(tài)產(chǎn)品供給的協(xié)同作用，促使廣泛社會主體參與到公共生態(tài)產(chǎn)品的供給過程中，加強生態(tài)治理多元主體合作，不斷增進和維護共同利益。具體來說，在維護生態(tài)環(huán)境公共利益過程中，實現(xiàn)多元化社會主體合作有下列方式：

一是鼓勵社會公眾參與。公眾參與是當(dāng)今世界各國普遍遵循的環(huán)境法基本原則之一，具體是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性、使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要。2014年新修訂的《環(huán)境保護法》在我國立法史上首次明文宣示了公眾參與的基本原則，并在第五章“信息公開和公眾參與”中明示了公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利，以及參與環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。一般來說，公眾參與生態(tài)利益保護過程中的具體權(quán)利包括知情權(quán)、參與權(quán)和請求救濟權(quán)。呂忠梅教授認為社會公眾參與的具體內(nèi)容包括：公民參與國家環(huán)境管理的預(yù)測和決策過程，參與開發(fā)利用的環(huán)境管理過程以及環(huán)境保護制度實施過程，參與環(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究、示范和推廣，組成環(huán)境保護團體參與環(huán)境保護的宣傳教育和實施公益性環(huán)境保護行為，參與環(huán)境糾紛的調(diào)解。這里主要強調(diào)的是社會公眾的參與權(quán)。環(huán)境知情權(quán)是公眾參與生態(tài)環(huán)境損害救濟的前提和保障，指的是社會公眾獲知國家環(huán)境職能部門有關(guān)環(huán)境保護的信息的權(quán)利。只有保障了公眾的環(huán)境知情權(quán)，才能確保公眾真正參與到生態(tài)環(huán)境保護之中。國務(wù)院2007年頒布的《政府信息公開條例》以及環(huán)境保護部頒布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》具體規(guī)范了公眾獲取政府及相關(guān)職能部門信息的權(quán)利，鼓勵公眾參與到生態(tài)環(huán)境保護之中。在《改革方案》中同樣規(guī)定，要創(chuàng)新公眾參與方式，保障公眾知情權(quán)。國家機關(guān)主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害索賠，需要發(fā)揮廣大社會主體的力量。故而國家必須厘清環(huán)境保護責(zé)任的邊界與限度，通過健全多元主體廣泛參與的生態(tài)公共產(chǎn)品公共協(xié)商平臺和制度，有效整合各方的利益訴求，發(fā)揮政策合力的效力，建立以“環(huán)保行政機關(guān)為主導(dǎo)、國家檢察機關(guān)監(jiān)督、多元主體共同參與”的生態(tài)公共產(chǎn)品決策、提供與監(jiān)督機制。

二是保障環(huán)保社會組織的訴訟救濟權(quán)。公共參與的重要一環(huán)就是賦予社會公眾通過訴訟方式參與到生態(tài)環(huán)境保護的權(quán)利?！陡母锓桨浮芬?guī)定“鼓勵法定的機關(guān)和符合條件的社會組織依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”，即賦予社會公眾通過訴訟請求救濟的權(quán)利。國外立法中不乏授予公眾權(quán)利，通過訴訟方式對生態(tài)環(huán)境進行保護，以發(fā)揮監(jiān)督和督促作用，達到救濟生態(tài)環(huán)境損害、保護生態(tài)公共利益的目的。就我國實際情況而言，展開社會公眾參與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適宜以環(huán)保社會組織主體的形式進行規(guī)制，生態(tài)環(huán)境賠償問題的復(fù)雜性是其中重要原因，生態(tài)環(huán)境損害的認定及評估涉及到科學(xué)技術(shù)，專業(yè)性極強，往往是社會公民個體難以完成的。另一方面，就我國目前的實際情況來說，公民個體不設(shè)限地參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟領(lǐng)域很可能會造成環(huán)境公眾參與制度的異化，比如濫訴難于得到抑制，司法資源浪費。環(huán)保社會組織作為有組織化的專業(yè)主體，其參與既可以克服個人非理性的一面，又能站在生態(tài)利益的立場上代表社會良知，是社會治理的主力軍，具有明顯的優(yōu)于公民個體的力量，是公民參與環(huán)境治理的最優(yōu)質(zhì)的主體，故而更適合通過環(huán)境公益訴訟的方式參與到生態(tài)損害賠償中來。環(huán)保社會組織在發(fā)揮著擴大生態(tài)公共產(chǎn)品對公眾需求的覆蓋范圍、增加民眾對政府的信任感和滿意度方面起著重要的作用。我國《環(huán)境保護法》的規(guī)定為環(huán)保組織納入主體范圍提供了法律上的依據(jù)?！董h(huán)境保護法》第五章第58 條規(guī)定了提起公益訴訟的適格原告的條件，“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”且“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織可以就損害公共利益的行為向人民法院提起訴訟。

環(huán)保社會組織行使訴訟救濟權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償社會化救濟的重要方式，是國家主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害索賠的有力補充?！肮嬖V訟不能入侵行政機關(guān)的合法領(lǐng)地”，一般來說，只有當(dāng)國家機關(guān)怠于履行職責(zé)，置社會公共利益于不顧之時，才有必要由社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟手段作為補充，實現(xiàn)維護環(huán)境公共利益之目的。這種先后次序的設(shè)計，不僅可以對國家主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境索賠起到有效的監(jiān)督與補充作用，同時也會減少司法權(quán)對行政權(quán)的過度干預(yù)，保障行政執(zhí)法的公信力。[11]因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償法律順位應(yīng)以國家索賠為優(yōu)先，以社會組織索賠為補充，建立起一種雙層遞進的救濟主體結(jié)構(gòu)。社會組織索賠應(yīng)該以“窮盡行政手段”為原則，只有在第一層級的國家機關(guān)主體不履行維護和救濟生態(tài)環(huán)境公益的情況下，第二層級的社會主體方能啟動救濟程序。這種法律順位的規(guī)定是從各主體的職能、地位以及避免司法資源浪費、降低濫訴風(fēng)險的角度來考慮，以明確各主體之間的分工，確保功能的實現(xiàn)。在具體制度安排上，環(huán)保行政部門提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟后，如果環(huán)保社會組織也提起訴訟，人民法院應(yīng)根據(jù)不同情況處理：如若二者提出訴訟請求在性質(zhì)、范圍上基本一致，應(yīng)當(dāng)以環(huán)保行政部門的訴訟優(yōu)先，駁回環(huán)保組織的請求；而當(dāng)環(huán)保組織的訴訟請求超出了環(huán)保行政部門訴求的范圍，且的確屬于公共利益的，人民法院可以將二者合并審理。

三是對生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的社會化填補。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建的根本目的是實現(xiàn)對生態(tài)利益的保護和體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價值，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，破解“企業(yè)污染、民眾受害、政府買單”的不合理局面。但是鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臄?shù)額往往非常巨大，單憑賠償責(zé)任人一己之力無法承擔(dān)。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人承擔(dān)不起這樣巨額的賠償費用時，受損的生態(tài)公共利益就無法得到充分的賠償與修復(fù)，由此推動了社會主體分擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金機制的出現(xiàn)。

生態(tài)環(huán)境損害的社會化資金分擔(dān)是由生態(tài)公共產(chǎn)品之特性所決定的。生態(tài)公共產(chǎn)品中蘊含的生態(tài)利益是全社會成員的共同利益，因此存在著“社會連帶責(zé)任運用”的問題。習(xí)總書記提出的“生態(tài)公共產(chǎn)品論”指出生態(tài)公共產(chǎn)品是最普惠、最公平的人民福祉，要求人與自然和諧發(fā)展。生態(tài)環(huán)境損害一旦發(fā)生，勢必會減損社會成員整體福利水平的提高，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的創(chuàng)新勢必要轉(zhuǎn)向風(fēng)險的趨避和控制，使得生態(tài)環(huán)境損害防范和修復(fù)措施等起碼的費用能夠有充足的資金保障，才能實現(xiàn)社會成員福利水平的共用提高，因此需要建立生態(tài)環(huán)境損害綜合、多元的資金分擔(dān)方式。生態(tài)環(huán)境損害資金社會化分擔(dān)主要適用于損害責(zé)任人無法負擔(dān)全部或部分責(zé)任的情形和責(zé)任人無法確定的情形，主要方式有生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險、生態(tài)環(huán)境損害填補基金。

四、結(jié)語

“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，公共產(chǎn)品理論既為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建提供思想基礎(chǔ)，又為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)耐晟坡窂教峁嵺`指導(dǎo)。生態(tài)公共產(chǎn)品的公益性和整體性決定了生態(tài)環(huán)境損害索賠應(yīng)在國家主導(dǎo)下進行社會多元化協(xié)同合作。國家是生態(tài)公共產(chǎn)品的提供者，也是生態(tài)利益保護的主導(dǎo)者，生態(tài)環(huán)境損害的國家索賠主體之間應(yīng)該構(gòu)成“環(huán)保行政部門主導(dǎo)、人民檢察院監(jiān)督”的相互關(guān)系，二者獨立運行又相互聯(lián)系，形成相互助力的良性運行機制。國家主導(dǎo)公共產(chǎn)品的供給還表現(xiàn)為國家對生態(tài)公共產(chǎn)品供給多元化模式的統(tǒng)籌規(guī)劃。國家鼓勵社會公眾參與，維護環(huán)保社會組織的訴訟救濟權(quán)，豐富生態(tài)環(huán)境損害賠償資金社會化填補的方式。在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下，全體社會成員共同致力于“人與自然的和解”，推動社會走向可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明道路。