鮑家志

（廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006）

淡水資源是全球稀缺的戰(zhàn)略資源，國際河流的淡水資源是沿岸國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)盛之基。瀾湄河全長4880 公里，流域面積約79.5 萬平方公里[1]，是繁衍六國兩岸民眾的母親河。瀾湄國家以瀾湄河為天然紐帶，命運(yùn)緊相連，瀾湄國際經(jīng)濟(jì)合作走廊是實(shí)施“一帶一路”建設(shè)戰(zhàn)略的重要組成部分。然而，瀾湄河水資源紛爭一直是制約瀾湄國家政治互信和經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的瓶頸。規(guī)范瀾湄河水資源的開發(fā)與利用，實(shí)現(xiàn)水資源的公平分配，構(gòu)筑完善的瀾湄國際河流水權(quán)制度，是瀾湄各國的共同心聲與美好愿望。

一、瀾湄國家水資源的利益博弈

瀾湄河源于世界最高的青藏高原之巔，中上游河在中國境內(nèi)穿行在橫斷山脈間，河流深切，形成兩岸高山對峙，水能資源豐富；下游低洼與平原之地，可為航運(yùn)與農(nóng)業(yè)灌溉用水。流域各國地勢有別，國情差異大，水資源的用途不同，水資源矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。湄公河在緬甸國土面積流域內(nèi)僅占3.6%，而老撾85%的國土面積位于流域內(nèi)，在該兩國河段主要是以水電、航運(yùn)、旅游、生物資源開發(fā)為主，以山區(qū)綜合開發(fā)和邊境貿(mào)易為輔。瀾湄河流經(jīng)泰國的東北部地區(qū)，占國土面積的三分之一，主要用于灌溉。柬埔寨的絕大部分國土位于流域內(nèi)，經(jīng)濟(jì)命脈集中在洞里薩湖區(qū)。在越南流域?yàn)槿侵拗匾漠a(chǎn)糧區(qū)，糧食產(chǎn)量占全國的50%。在柬埔寨至越南直至?？诤佣危饕且赞r(nóng)田灌溉、漁業(yè)、防洪為主，以水電、航運(yùn)、旅游為輔。湄公河潛在的水能源豐富，已建水電站主要在支流上，水電項(xiàng)目（包括規(guī)劃建設(shè)）70%分布在老撾，10%在柬埔寨，水電開發(fā)項(xiàng)目裝機(jī)容量總計(jì)29760MW[2][3]?；跒戜睾拥牡乩?xiàng)l件和水文特征，加上瀾湄國家間經(jīng)濟(jì)差異與水資源利益訴求不同，水資源利益矛盾日顯尖銳。泰國、越南指責(zé)上游國家的中國以及老撾建立大壩水電站，開采礦產(chǎn)資源以及旅游環(huán)境，影響下游水量與生態(tài)環(huán)境。柬埔寨、越南反對泰國的引水計(jì)劃；越南在支流西山河修建水電站，柬埔寨責(zé)難其會引發(fā)生態(tài)環(huán)境惡化。近年來，越南在中國南海挑起事端，利用水資源大做文章，大肆鼓噪“中國大壩威脅論”，故意挑撥中國與中下游國家的關(guān)系。因此，協(xié)調(diào)瀾湄國家間水資源的利益沖突，加強(qiáng)溝通，減少矛盾，合作共贏，成為瀾湄國家的重要課題。

瀾湄流域地理位置顯要，資源豐富，經(jīng)濟(jì)潛力大，自20 世紀(jì)90年代開始，引來西方國家的覬覦。1992年由亞洲開發(fā)銀行發(fā)起大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（GMS），1993年泰國倡議的“經(jīng)濟(jì)增長四角”開發(fā)計(jì)劃，1994年湄公河下游四國成立了湄公河委員會（MRC），1995年成立的東盟——湄公河流域開發(fā)合作（AMBDC）。近年來，瀾湄流域的多邊制度如春筍般涌現(xiàn)，美、日、韓、印等域外勢力紛紛建立不同的多邊機(jī)制，形成不同角力的利益競爭局面。印度2000年發(fā)起印度——湄公河——恒河合作倡議，美國2009年組建“湄公河下游之友”，日本2009年提出“建設(shè)綠色湄公河的10年倡議”，韓國2011年啟動(dòng)“韓國——湄公河國家外長機(jī)制”?？陀^上，這些國際合作機(jī)制在一定的程度上推動(dòng)了瀾湄地區(qū)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于側(cè)重點(diǎn)不同，利益交織復(fù)雜，出現(xiàn)了負(fù)面影響。GMS側(cè)重流域各國經(jīng)濟(jì)一體化，GMS 最大的問題是將水資源管理排除在GMS 框架之外，AMBDC 主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的合作。MRC 強(qiáng)調(diào)對湄公河全流域的水資源制定綜合開發(fā)計(jì)劃，屬于比較純粹的水資源合作協(xié)定，但由于缺乏上游國家中國與緬甸的參與，其作用大打折扣[5]。本質(zhì)上，這些國際合作機(jī)制是西方國家利用地理邊緣，以資金和技術(shù)優(yōu)勢，實(shí)行對湄公河地區(qū)的政治利益滲透，加劇瀾湄國家之間水資源的矛盾復(fù)雜化。域外勢力利用經(jīng)濟(jì)援助為名，以合作機(jī)制把和瀾湄國家的關(guān)系提高至一個(gè)新戰(zhàn)略高度，其背后存在著打破湄公河地區(qū)政治平衡，制衡中國的因素。這就是大國之間在瀾湄河流域的博弈，一切表象的背后實(shí)際上是力量的較量和利益的交換。

國際河流的自然流動(dòng)性、系統(tǒng)整體性、水量變化性，是水資源在沿岸國之間存在內(nèi)在利益沖突的自然性因素。國際實(shí)踐證明，在國際河流水資源利益沖突中，沿岸國越多，利益分歧就越大；國情差別越大，利益訴求就越多；域外勢力越多，開發(fā)與利用就越復(fù)雜；合作機(jī)制越多，利益協(xié)調(diào)難度就越大。瀾湄河流水資源矛盾固然存在地理、水文和氣候等多方面因素，上列的非自然因素加劇了水資源利益的錯(cuò)綜復(fù)雜。本質(zhì)上，水資源是瀾湄國家最直接的利益資源，瀾湄流域關(guān)于水資源開發(fā)利用的成功解決成為瀾湄國家政治互信與經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)，也成為影響東南亞政治外交的核心。以探索國際流水權(quán)為基點(diǎn)，參照和梳理國際水條約，結(jié)合瀾湄河的具體情況，研究瀾湄河國際流水權(quán)理論和爭端解決機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)瀾湄國家的經(jīng)濟(jì)合作和可持續(xù)發(fā)展，這是解決瀾湄國家水資源開發(fā)與利用矛盾與沖突的有效途徑。

二、國際河流水權(quán)的理論辯證

（一）國際河流水權(quán)學(xué)說的評述

國際河流水權(quán)制度是確立沿岸國間水資源權(quán)利義務(wù)的理論基石，是消彌沿岸國內(nèi)在矛盾的邏輯起點(diǎn)。關(guān)于國際河流水權(quán)的內(nèi)涵，學(xué)者見解紛呈。早期研究國際河流問題盛愉先生認(rèn)為，國際水權(quán)核心是國家水資源主權(quán)，是沿岸國對國際水域的各種權(quán)利的總稱。馮彥先生認(rèn)為，國際河流水權(quán)是各國公平合理利用水資源的權(quán)利，包括水資源的所有權(quán)與使用權(quán)，通常與國家主權(quán)相關(guān)。戴長雷博士主張，國際河流水權(quán)的主體為流域各國政府等所有權(quán)的擁有者和各開發(fā)實(shí)體等使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的擁有者。[6]有學(xué)者提出，國際河流水資源權(quán)利的問題，不應(yīng)稱為水權(quán)，而應(yīng)是主權(quán)[7]。學(xué)者對國際河流水權(quán)的內(nèi)涵從不同的角度進(jìn)行闡述，對于界定國際河流水權(quán)有著積極意義。

學(xué)者圍繞沿岸國對國際河流主權(quán)的強(qiáng)弱程度，有四種學(xué)說主張，“絕對領(lǐng)土主權(quán)論”，“絕對領(lǐng)土完整論”，“有限主權(quán)論”和“沿岸國共同體”?！敖^對領(lǐng)土主權(quán)論”，“絕對領(lǐng)土完整論”，過于絕對強(qiáng)調(diào)沿岸國對國際河流的領(lǐng)土主權(quán)，遭到絕大多學(xué)者的抨擊，而“沿岸國共同體論”被認(rèn)為過于理想化而難以諸如實(shí)踐，大多數(shù)學(xué)者贊同“有限主權(quán)論”。沿岸國對領(lǐng)土主權(quán)是獨(dú)立的、完整的，不存在“絕對領(lǐng)土主權(quán)”“絕對領(lǐng)土完整”與“有限主權(quán)”之說。國際河流水資源的客體應(yīng)當(dāng)是水體，水體雖與沿岸國的領(lǐng)土不可分割，但又具有相對獨(dú)立性。上述主張顯得比較狹隘，沒有考究國際河流的自然屬性，扭曲了國家主權(quán)的內(nèi)涵，難以客觀地反映國際河流水權(quán)的本質(zhì)特征。

以河岸權(quán)與優(yōu)先占用權(quán)詮釋國際河流水權(quán)是學(xué)界討論最多的論題之一。有學(xué)者認(rèn)為優(yōu)先利用權(quán)與河岸權(quán)是沿岸國對水資源在“引取定量之水與存蓄定量之水的權(quán)利”的爭奪，例如，埃及與蘇丹1959年關(guān)于尼羅河流量之爭，印度與巴基斯坦關(guān)于印度河水量之爭[8]。也有學(xué)者認(rèn)為，優(yōu)先利用權(quán)與河岸權(quán)是國內(nèi)水權(quán)的使用權(quán)理論，因地表水與地下水的不同而呈現(xiàn)出不同的利用權(quán)利[9]。優(yōu)先占用權(quán)是上游水資源沿岸者利用自然優(yōu)勢享有優(yōu)先使用的權(quán)利，河岸權(quán)是土地所有權(quán)人對附著于其土地的水資源享有的權(quán)利。就國際河流水權(quán)而言，河岸權(quán)是指由于國際河流流經(jīng)沿岸國，沿岸國依河流沿岸地享有的權(quán)利，一般是下游沿岸國主張的水權(quán)；優(yōu)先占用權(quán)是指沿岸國利用水資源上游的自然優(yōu)勢，按占有水資源的時(shí)間優(yōu)先享有利用位序的權(quán)利，這是上游沿岸國力求的水權(quán)。與其說河岸權(quán)是下游沿岸國對水資源享有的權(quán)利，不如說是下游沿岸國以此限制上游國水資源的權(quán)利，相反，優(yōu)先占有權(quán)亦如此。兩種權(quán)利都是從國際河流的領(lǐng)土視角所主張的權(quán)利，衍生于沿岸國領(lǐng)土的主權(quán)，本質(zhì)屬于主權(quán)的范疇。嚴(yán)格來說，都可以主張河岸權(quán)，不存在對水資源權(quán)利的時(shí)間先后問題。河岸權(quán)和優(yōu)先占用權(quán)是一對矛盾統(tǒng)一的權(quán)利，互相排斥，但河岸權(quán)可兼容優(yōu)先利用權(quán)，但優(yōu)先利用權(quán)排斥河岸權(quán)，本質(zhì)上仍然是河流自然屬性決定兩者的權(quán)利差別，這與時(shí)間、空間及定量、流量沒有多大的聯(lián)系。學(xué)者提出這二元權(quán)利體系，水資源沖突仍未從法理上得以突破，而是人為地制造理論迷霧，模糊了水資源矛盾的本質(zhì)。

經(jīng)濟(jì)界與環(huán)境資源界學(xué)者大多以國際河流水資源為沿岸國共同財(cái)產(chǎn)權(quán)詮釋其權(quán)利構(gòu)造，這是一種重大誤讀。若依此學(xué)說邏輯，其是共同共有還是按份共有？共同共有是以存在共同關(guān)系為基礎(chǔ)的，由于各沿岸國的主權(quán)是獨(dú)立的，不存在超然于各沿岸國的實(shí)體組織，所謂的共同關(guān)系應(yīng)是以河流為紐帶的沿岸國共同關(guān)系。但是，水資源定量與存量的分配需要沿岸國共同參與、共同約定，由于國際河流實(shí)情不同，沿岸國利益訴求不同，世界上河流中沿岸國達(dá)成水體的分配和利用條約寥寥無幾，除了《哥倫比亞河流協(xié)議》外，沒有成功的案例。依按份共有的原理，以沿岸國的確定份額行使權(quán)利，應(yīng)以何依據(jù)確定各自權(quán)利份額？那么，是以時(shí)間在先還是權(quán)利在先？抑或是以水體流經(jīng)國土面積為依據(jù)？其法理何在？這些問題均在理論上無法自圓其說。

有學(xué)者認(rèn)為，“國際河流水權(quán)并未成為有效解決國際水事爭端的技術(shù)、制度或話語工具”；國際河流水權(quán)內(nèi)涵的不確定和其理論基礎(chǔ)的過于超前決定了國際河流水權(quán)無法成為有效解決國際水事爭端的話語工具[10]。此觀點(diǎn)以悲情論調(diào)聲稱國際河流水權(quán)內(nèi)涵的無用性，實(shí)不可取。國際河流水權(quán)是破解國際水資源矛盾的調(diào)節(jié)器，國際河流水權(quán)是制定水資源國際條約的理論基石。缺乏國際河流水權(quán)理論，談?wù)搰H水法也就成為無源之水，制定國際條約無從談起。每一個(gè)國際河流的沿岸國都具有相應(yīng)的國際河流權(quán)，承認(rèn)其國際河流水權(quán)，是對沿岸國對水資源享有權(quán)利的尊重，是沿岸國對水資源享有權(quán)益的重要體現(xiàn)，更是沿岸國話語權(quán)的法理依據(jù)，有利于達(dá)成共識，建立法律協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決水資源矛盾。

（二）《國際水道非航行使用法公約》的拷問

當(dāng)今規(guī)范國際河流水資源的是1997年5月聯(lián)合國通過的《國際水道非航行使用法公約》（以下簡稱《公約》），它被認(rèn)為奠定了現(xiàn)代國際河流水法的全球性公約。《公約》確定了“公平合理利用”與“不造成重大損害”“自由航行”的原則，規(guī)定了沿岸國的“一般合作義務(wù)”“經(jīng)常交換數(shù)據(jù)和資料”“事前通知”以及“生態(tài)維護(hù)”的規(guī)則，這對于解決國際河流水資源利益紛爭具有促進(jìn)作用。國際河流水權(quán)是超越各國法律、典章制度的國際性權(quán)利，是制定國際河流公約的理論基石。本質(zhì)上，《公約》是以國際河流水權(quán)理論為基礎(chǔ)的，蘊(yùn)含著沿岸國享有國際河流水權(quán)。但是，綜觀《公約》的全部內(nèi)容，《公約》既不否認(rèn)沿岸國對水資源的主權(quán)，也不肯定其享有財(cái)產(chǎn)共有權(quán)，都是對沿岸國的義務(wù)規(guī)則，這屬于權(quán)利的逆向推理。換言之，《公約》并沒有明確規(guī)定沿岸國對國際水道或水資源享有何種權(quán)利性質(zhì)，只是明確其遵循的義務(wù)規(guī)則。究其原因，這是由于無論學(xué)界還是各國對于沿岸國對國際水道或水資源具體享有的權(quán)利性質(zhì)，是主權(quán)，還是國家所有權(quán)、占有權(quán)，還是財(cái)產(chǎn)共有權(quán)，抑或優(yōu)先利用權(quán)和河岸權(quán)，均難以作出合理的詮釋。為了《公約》獲得在聯(lián)大會議通過，無奈之下，只能實(shí)行淡化主權(quán)，模糊權(quán)利屬性的立法策略。由此可見，《公約》沒有明確沿岸國的權(quán)利性質(zhì)，這是認(rèn)知的法律漏洞，避免作出不成熟、引發(fā)爭議的權(quán)利規(guī)范。嚴(yán)格來說，《公約》折射出國際河流水權(quán)的理論爭議，因日益尖銳的水資源利益沖突的復(fù)雜性而被迫出臺，因而其公平性遭到質(zhì)疑。

《公約》關(guān)于國際河流水權(quán)規(guī)范內(nèi)容的含糊性決定了其存在著固有缺陷。最明顯的是《公約》并未界定主權(quán)平等、領(lǐng)土完整與公平合理利用原則的關(guān)系；而且，《公約》沒有嚴(yán)格恪守公平原則，重下游國家的水資源利益輕上游國家的權(quán)益。對上游國家實(shí)行不公平的待遇，遭到包括中國在內(nèi)的三個(gè)上游國家的反對。雖然《公約》標(biāo)榜了“主權(quán)平等，領(lǐng)土完整”，但規(guī)則內(nèi)容卻沒有明確體現(xiàn)，甚至違反了1952年及1962年的聯(lián)大決議關(guān)于自由開發(fā)自然資源是主權(quán)所固有的內(nèi)容以及國家對其自然資源享有永久主權(quán)的規(guī)定。國家主權(quán)是國際法的首要原則，領(lǐng)土完整是國家主權(quán)的根本體現(xiàn)；公平合理利用、不損害重大權(quán)益是國家主權(quán)在國際利益均衡理念的延伸。沿岸國對國際河流領(lǐng)土享有主權(quán)，對水資源利用應(yīng)當(dāng)公平合理?！豆s》關(guān)于沿岸國的權(quán)利義務(wù)不對等性，主要是不公正地對待上游國家的水資源利益，忽視上游國家固有的水資源權(quán)益。例如，《公約》第5 條、第7 條、第10條、第12 條及第21 條的規(guī)定，幾乎是針對上游國家權(quán)益水資源的限制。《公約》與其說是確立國際河流公平合理利用、不造成重大損害的原則，不如說是賦予下游國家過多的權(quán)利并對上游國家承擔(dān)過度的義務(wù)。本質(zhì)上，基于國際河流的自然特性，總是上游國家利用水資源對下游國家造成損害，下游國家的水資源利用難以對上游國家造成損害。依《公約》第7 條的規(guī)定，上游國家對水資源的開發(fā)利用造成下游國家損害，需要由上游國家作出補(bǔ)償，那么，上游國家因顧及下游國家利益而不能充分利用水資源的損害，《公約》卻沒有規(guī)定。另一方面來說，上游國家是河流的發(fā)源國，決定其享有自然的優(yōu)越性，優(yōu)先滿足國家經(jīng)濟(jì)和人民基本用水的需要，這既是主權(quán)體現(xiàn)，也是任何國家本能需求的反映。利用水流自然條件，修筑水電大壩，這在豐水期起到蓄水功能，在旱水期起到引水作用，對下游起到“水塔”的貯藏功能，如果不進(jìn)行水能開發(fā)，這是對水能的極大浪費(fèi)。世界上所有國際河流的上游國家都是占少數(shù)的，而中下游國家都是占多數(shù)的，《公約》重在維護(hù)中下游國家的權(quán)益，基于中下游國家在聯(lián)合國成員占多數(shù)，為了《公約》以占多數(shù)表決通過，草案制定者在規(guī)則上存在明顯的偏向性，但上游國家權(quán)益受到了不公平的排斥。國際河流水資源矛盾之因，地理、氣候、水文都是自然因素，各國利益訴求不同，或?yàn)樗糠峙?，或?yàn)樗|(zhì)保護(hù)，或?yàn)榻ㄔO(shè)水壩，或?yàn)檗r(nóng)業(yè)用水，或?yàn)楣I(yè)需求，或者為生活必需，客觀上加劇了利益協(xié)調(diào)的復(fù)雜性。各國際河流的情況不同，沿岸國政治與經(jīng)濟(jì)的微妙關(guān)系，試圖畢功于一役以統(tǒng)一的《公約》能夠協(xié)調(diào)所有國際河流矛盾，只是烏托邦式主義而已?！豆s》的生效僅對國際河流水資源的分配起著宏觀的指導(dǎo)作用，各項(xiàng)原則及規(guī)則的確立對各沿岸國水資源談判具有參考作用，但期望有多大的重要作用，這不是切合實(shí)際的。國際河流水資源的復(fù)雜矛盾滲透著國際河流的自然特殊性和水資源權(quán)利的爭議性以及各國綜合實(shí)力的博弈，建立綜合的利益分享與責(zé)任機(jī)制是破解其矛盾的關(guān)鍵所在。

三、瀾湄國際河流水權(quán)的制度詮釋

國際河流水權(quán)是沿岸國對國際河流水資源享有權(quán)利的統(tǒng)稱，它是一個(gè)抽象性概念，而不是法律概念?！胺筛拍钪浑A是將法律體系化的邏輯基礎(chǔ)。法律概念通常被認(rèn)為是組成法律規(guī)定或整套法律的基本單位”[11]。完整的權(quán)利制度應(yīng)當(dāng)具有一個(gè)權(quán)利義務(wù)規(guī)則，或者說是規(guī)范式權(quán)利規(guī)則，它是評價(jià)其制度的效力依據(jù)，也正是借助于它方能具有預(yù)設(shè)假定規(guī)則的效力。國際河流水權(quán)的現(xiàn)有研究成果缺乏對其權(quán)利內(nèi)涵的深入詮釋。

國際河流水資源與國內(nèi)水資源本質(zhì)是一種物，一種財(cái)產(chǎn)，財(cái)產(chǎn)法的問題應(yīng)當(dāng)在財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下得到解釋。權(quán)利是財(cái)產(chǎn)法的核心概念，國際河流水權(quán)理論繞不開國內(nèi)水權(quán)的原理。大多數(shù)國家的國內(nèi)法關(guān)于水資源的歸屬都是規(guī)定為國家所有權(quán)，水資源的用益物權(quán)是一個(gè)權(quán)利束，包括經(jīng)營權(quán)、取水權(quán)、開發(fā)使用權(quán)、水資源環(huán)境權(quán)、配水權(quán)等權(quán)利。

國內(nèi)水權(quán)理論關(guān)于水資源的所有權(quán)與用益物權(quán)的理論，為詮釋國際河流水權(quán)制度提供了很好的參考作用。國內(nèi)水資源的國家所有權(quán)延伸為國際河流水權(quán)的主權(quán)原則；水資源的用益物權(quán)演繹出國際河流水權(quán)的利用權(quán)。從國際河流的物理構(gòu)造來看，它由河床、河岸、流動(dòng)的水體構(gòu)成，河床與河岸附著于土地，屬于沿岸國領(lǐng)土的范疇，沿岸國對河床與河岸享有絕對、排他的主權(quán)。水體具有自然性、整體性與流動(dòng)性，沿地勢從高到低從一國流至另一國，沿岸國不能絕對控制。因而，國際河流水權(quán)包括兩種權(quán)利：水體的主權(quán)和水體的利用權(quán)。基于水體的自然流動(dòng)性，沿岸國對水體不能享有完全的主權(quán)，這是導(dǎo)致沿岸國對水資源的開發(fā)利用存在矛盾的自然性根源。國際河流各國關(guān)于水資源之爭實(shí)質(zhì)是上游國家與中下游沿岸各國之間關(guān)于水體的主權(quán)和利用權(quán)的沖突。水體的主權(quán)是指沿岸國依據(jù)水體附屬于河床與河岸的領(lǐng)土屬性而獲得的權(quán)利。由于水體的流動(dòng)性，造成沿岸國無法對水體進(jìn)行完全控制與管領(lǐng)，沿岸國對水體的主權(quán)是有限性、不完全性的。沿岸國對水體主權(quán)的有限性決定了其對水體利用權(quán)的有限性。水體的利用權(quán)是指沿岸國對于流域水體依據(jù)其占有規(guī)則而獲得“利用存蓄之水”的權(quán)利。沿岸國的水體利用權(quán)是集合性權(quán)利概念，包括水資源的規(guī)劃權(quán)、開發(fā)利用權(quán)、調(diào)撥權(quán)、分配權(quán)等權(quán)利。國際河流水權(quán)的義務(wù)主要包括允許自由航行、公平合理利用水資源、不造成重大損害和防治環(huán)境污染的義務(wù)。基于主權(quán)是第一位的，首要的，但主權(quán)是抽象性的、概括性的，沿岸國對水體主權(quán)的限制性，難以具體化和標(biāo)準(zhǔn)化，因此沿岸國對水資源所負(fù)的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)是對利用權(quán)的一種限制，而不是對沿岸國主權(quán)的具體限制或負(fù)擔(dān)。上游國家遵循公平合理利用和不造成重大損害的原則，就是對其利用權(quán)的限制，也是下游國家水權(quán)的延長。

水資源的矛盾不是瀾湄河所獨(dú)有的，而是所有國際性河流普遍性具有的。恒河、尼羅河、兩河流域、約旦河等經(jīng)過幾十年流域國家的談判，水資源分配問題至今仍懸而未決。由于國際河流水量與定量的復(fù)雜性，水資源分配成為世界上沿岸國最具有爭議的國際性問題。不同的國際流域所面對的水資源問題不同，其解決問題的道路和模式也不相同。國際其他河流的多邊法律協(xié)調(diào)機(jī)制只能作為參考，不能簡單機(jī)械移植。每個(gè)國際河流各有其不同的地理特征與水文氣候，沿岸國在經(jīng)濟(jì)、社會和文化也有著差異，國際河流水權(quán)加上國際河流名稱，以確立每個(gè)國際河流的法律治理機(jī)構(gòu)。一個(gè)國際流域一個(gè)制度，這是國際河流的法律特征，也是瀾湄河國際河流水權(quán)的證成法理所在。一直以來，瀾湄河水資源開發(fā)和利用的問題始終是瀾湄國家矛盾的焦點(diǎn)，地緣政治與民族矛盾、經(jīng)濟(jì)合作、非傳統(tǒng)安全問題摻雜在一起更加劇了水資源爭端的矛盾，使瀾湄流域國家間的關(guān)系變得更加微妙。瀾湄國家的水資源矛盾與沖突，與其說表現(xiàn)為瀾湄上游、中游與下游國家的水資源利益分配沖突，不如說根本上表現(xiàn)為瀾湄國際河流水權(quán)制度的理念分歧。瀾湄國際河流水權(quán)是國際河流水權(quán)下的一個(gè)類型而已，但不是憑空構(gòu)造，而是源于瀾湄河的特殊情況，根植于流域各國的國情，其特殊性在于下列因素：地形與水文復(fù)雜，流域資源豐富，流域國家多且發(fā)展不平衡，國情差別大，利益訴求不同，域外政治勢力深度滲透。瀾湄國際河流水權(quán)具有一般國際河流水權(quán)的特征，沿岸國對水資源都享有主權(quán)，享有開發(fā)權(quán)與利用權(quán)、水量分配權(quán)和水情信息知情權(quán)、水資源保障權(quán)（經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償權(quán)、救濟(jì)權(quán)），同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。沿岸國對水體的主權(quán)受制于國際河流的自然相互依存性，在行使國家主權(quán)時(shí)，遵循誠實(shí)信用和禁止權(quán)利濫用原則，行使權(quán)利時(shí)不得損害他國的利益。本質(zhì)上，瀾湄國際河流水權(quán)的利益沖突是沿岸國對水體的主權(quán)和利用權(quán)的矛盾問題。瀾湄國際河流水權(quán)是一個(gè)兼有實(shí)踐性與目的性的概念。確立瀾湄國際河流水權(quán)制度，不是喧囂上游國家利用自然優(yōu)勢而對水資源恣意妄為，也不是煽動(dòng)中下游國家聯(lián)合起來抵制上游國家，價(jià)值目標(biāo)在于增強(qiáng)瀾湄河流域國家的制度意識與權(quán)利理念，讓沿岸國在互諒互讓的原則下，求同存異，讓沿岸國在統(tǒng)一的水權(quán)框架下開展談判、交流與合作，制定統(tǒng)一開發(fā)規(guī)劃與利用的國際條約。

瀾湄國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依托瀾湄河，國家富強(qiáng)源于瀾湄河。瀾湄水資源的沖突是綜合性矛盾而引發(fā)，如果單純以一般國際河流水權(quán)的理論，無論主權(quán)共有財(cái)產(chǎn)權(quán)、占有權(quán)、所有權(quán)，還是優(yōu)先利用權(quán)和河岸權(quán)，均難以詮釋瀾湄國家的水資源沖突問題。沿岸國對水體主權(quán)和利用權(quán)的有限性，決定了單純以瀾湄國際水權(quán)理論難以協(xié)調(diào)其矛盾，以綜合利益均衡論解決其危機(jī)，應(yīng)是明智的選擇。沿岸國共同體論（community of co-riparian states）是指超越國家行政界線和主權(quán)要求，將整個(gè)國際河流流域作為統(tǒng)一的地理和經(jīng)濟(jì)單元，將沿岸國視為一個(gè)利益關(guān)系共同體，賦予它們共享國際河流水資源的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)共同合作，采用國際河流共同管理模式[12]。該學(xué)說以共同體形式共同管理國際河流，有利于對水資源開發(fā)與利用的統(tǒng)一合作，具有創(chuàng)新性?；诓淮嬖诔瑖业墓餐瑢?shí)體，也不存在超越各流域國的水資源主權(quán)，且沿岸國水資源利益矛盾重重，缺乏實(shí)踐操作性，被學(xué)界鞭撻為“烏托邦式”主義。雖然如此，但該學(xué)說可以為我們研究瀾湄國際河流水權(quán)提供開拓視野的探索路徑。世界各國之間的合作趨勢已經(jīng)從單一性目標(biāo)到綜合性依托的演變，再從復(fù)合型合作發(fā)展到最終實(shí)現(xiàn)單一性目標(biāo)的逆向思維發(fā)展。瀾湄國際河流水資源利益矛盾的錯(cuò)綜復(fù)雜，以系統(tǒng)綜合論解讀國際水資源的矛盾是一個(gè)比較可行的做法。瀾湄國際河流水權(quán)制度根植于沿岸國主權(quán)，中國可以根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)與文化方面的優(yōu)勢與瀾湄國家進(jìn)行合作發(fā)展，沖淡沿岸國之間水資源矛盾的壓力，以平衡沿岸國水權(quán)權(quán)益沖突。瀾湄國際河流不僅是具有自然性和生態(tài)性，更呈現(xiàn)出社會性和政治性的特征，構(gòu)成綜合性社會結(jié)構(gòu)的國際社會現(xiàn)象。瀾湄沿岸國關(guān)心的是國家利益與經(jīng)濟(jì)利益，通過河流國家在政治、經(jīng)濟(jì)、交通、人文交流、聯(lián)合執(zhí)法、環(huán)境治理等方面的合作收益，以綜合收益緩解水資源的矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)均衡水資源的利益分配。據(jù)此，賦予“沿岸國共同體論”學(xué)說的新內(nèi)涵，尊重和維護(hù)流域國家水體的主權(quán)和利用權(quán)，以構(gòu)建瀾湄國家命運(yùn)共同體為價(jià)值目標(biāo)，完善瀾湄國際河流水權(quán)制度，化解水資源利益矛盾。

四、瀾湄國家命運(yùn)共同體與瀾湄國際河流水權(quán)的建構(gòu)邏輯

中國與東盟國家已步入起點(diǎn)更高、內(nèi)涵更廣、合作更深階段，瀾湄流域國家是中國重點(diǎn)發(fā)展的地區(qū)，構(gòu)建瀾湄命運(yùn)共同體是中國外交新思維的戰(zhàn)略決策。2016年中國倡導(dǎo)的瀾湄合作機(jī)制以政治安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會人文為三大合作支柱，在互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟(jì)、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧五個(gè)優(yōu)先合作方向。瀾湄合作機(jī)制是東盟合作機(jī)制的有益補(bǔ)充，是“一帶一路”思想指導(dǎo)下的區(qū)域合作，是踐行習(xí)近平主席提出周邊國家“親誠惠容”的外交理念，最終目標(biāo)是建立互利互惠、合作共贏的瀾湄國家命運(yùn)共同體。瀾湄河水資源的不可分割性，瀾湄國家是“一榮俱損，一榮俱榮”的關(guān)系，瀾湄河水資源合作乃是瀾湄合作機(jī)制合作整體框架下的重要牽引，瀾湄國家命運(yùn)共同體的建構(gòu)與瀾湄國際河流水權(quán)制度是外在互補(bǔ)且內(nèi)在一致的。瀾湄河既是連結(jié)流域國家的天然紐帶，水資源是流域國家引發(fā)爭端的核心梗阻。瀾湄河水資源的協(xié)調(diào)解決是瀾湄命運(yùn)共同體的重要組成部分，瀾湄河國際水權(quán)的理論創(chuàng)新是構(gòu)建瀾湄命運(yùn)共同體的重要環(huán)節(jié)。因此，瀾湄河國際河流水權(quán)應(yīng)當(dāng)以瀾湄國家命運(yùn)共同體為理論出發(fā)點(diǎn)，瀾湄河水資源的爭端解決應(yīng)當(dāng)圍繞瀾湄命運(yùn)共同體的構(gòu)建機(jī)制進(jìn)行利益平衡，以合作機(jī)制為建構(gòu)平臺，圍繞沿岸國的不同利益訴求，遵循“政治推動(dòng)，經(jīng)濟(jì)唱戲，法律協(xié)作，文化溝通”的邏輯路徑進(jìn)行構(gòu)筑，最終化解水資源利益沖突。

（一）重塑瀾湄國家政治互信，推動(dòng)水資源合作

政治互信是國家間開展經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)，是解決瀾湄國家的水資源爭端的“潤滑劑”。如果瀾湄國家缺乏政治互信，構(gòu)建瀾湄國家命運(yùn)共同體也就步履維艱。但是，瀾湄國家“信任始終沒有發(fā)展成國際關(guān)系理論中的一個(gè)獨(dú)立變量”[13]。瀾湄國家在第三波世界民主浪潮和“阿拉伯之春”的政治風(fēng)暴沖擊下，政局風(fēng)險(xiǎn)橫生，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受阻礙，信息現(xiàn)代化在曲折中發(fā)展。東盟國家在南海問題的內(nèi)部分歧，以及在TPP 與RCEP 談判的分裂，造成域內(nèi)政治分歧拉大。瀾湄國家從自身利益出發(fā)，一方面希望利用境外資金和技術(shù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從域外主導(dǎo)合作機(jī)制的力量平衡拓展政治空間，但太多的合作機(jī)制變成制度過剩而無所適從。另一方面，由于域外勢力在流域地區(qū)的利益博弈，危及地區(qū)的政治安全。雖然越南與泰國是流域地區(qū)的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)盛成員國，爭相控制該地區(qū)的話語權(quán)，加上大國勢力在該地區(qū)的挑撥，加劇了國家間政治上的不信任，掣肘水資源合作。

瀾湄水資源利益沖突的化解與瀾湄國家的政治互信與經(jīng)濟(jì)合作是辯證關(guān)系。政治互信是經(jīng)濟(jì)合作和解決水資源沖突的基礎(chǔ)；經(jīng)濟(jì)合作的互利共贏可以加速解決水資源開發(fā)與利用的矛盾問題，水資源的公平分配推動(dòng)政治互信與經(jīng)濟(jì)合作。中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，多年來高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造就中國綜合實(shí)力的增強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)能量的提升。中國與瀾湄國家具有天然的地緣優(yōu)勢，有深厚的合作歷史，中國應(yīng)當(dāng)發(fā)揮在國際重大事務(wù)發(fā)揮的主導(dǎo)作用，鞏固東盟合作成果，推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)的大戰(zhàn)略，深化瀾湄合作機(jī)制，以重塑瀾湄國家間的政治互信，最終緩和瀾湄國家的水資源矛盾。具體來說，一是，提升流域國家間的政治互信，消除域外勢力不良的政治滲透和經(jīng)濟(jì)干涉，根據(jù)流域內(nèi)各國特點(diǎn)，積極開展流域內(nèi)國家之間的綜合協(xié)作，增強(qiáng)綜合共同利益，以綜合利益溢，以消彌水資源利益的損害。二是，秉持流域國家對水體的水權(quán)和利用權(quán)的有限原則，堅(jiān)持流域國河床的領(lǐng)土主權(quán)下，兼顧流域他國的水資源利益，走和平發(fā)展、合作共贏的發(fā)展理念，努力使水資源合作與治理成為構(gòu)建瀾湄命運(yùn)共同體的重要環(huán)節(jié)。三是，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持地區(qū)“自治”原則，瀾湄水資源問題應(yīng)當(dāng)通過區(qū)域內(nèi)國家合作解決水資源綜合治理機(jī)制，通過建立瀾湄水資源合作中心，達(dá)成水資源多邊條約，成立水資源開發(fā)與利用的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，定期召開部長級會議，幫助相關(guān)國家制定水資源利用和防洪減災(zāi)規(guī)劃，加強(qiáng)水資源開發(fā)管理能力建設(shè)，將水資源合作打造成瀾湄合作的旗艦領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)流域水資源的最佳合作與發(fā)展。

（二）打造瀾湄國家的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，緩沖水資源矛盾

雖說瀾湄國家的政治互信是關(guān)鍵，但經(jīng)濟(jì)合作的成功可以加速解決政治分歧，經(jīng)濟(jì)上的互利共贏可以推動(dòng)國家間的政治互信，緩解水資源利益矛盾。除越南與泰國屬于發(fā)展中國家外，老撾與柬埔寨是世界上最不發(fā)達(dá)國家之一，科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)滯后。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是主旋律，減貧與扶貧是合作的主題。實(shí)現(xiàn)瀾湄流域國家之間的互聯(lián)互通，合理協(xié)調(diào)瀾湄河的水資源開發(fā)與利用，開展能源合作是振興瀾湄次區(qū)域經(jīng)濟(jì)的保證。雖然區(qū)域內(nèi)合作機(jī)制名目繁多，但均處于低度合作的狀態(tài)，跨境商貿(mào)合作、旅游、信息共享以及水資源開發(fā)與利用等均未有共識，加劇了瀾湄經(jīng)濟(jì)合作的實(shí)施難度。打破瀾湄國家經(jīng)濟(jì)合作的壁壘，拓展瀾湄國家經(jīng)濟(jì)的跨境合作空間，激發(fā)要素活力，實(shí)現(xiàn)瀾湄國家之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，打造瀾湄國家經(jīng)貿(mào)合作的新平臺、新機(jī)制、戰(zhàn)略方案。一是，改善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境。大力推進(jìn)區(qū)域水海陸空交通的互聯(lián)互通建設(shè)和信息互聯(lián)互通建設(shè)，加強(qiáng)以水電資源為核心的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依照不同國家發(fā)展水平，積極發(fā)展民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作。有序推進(jìn)貿(mào)易合作升級，打造區(qū)域版的自貿(mào)區(qū)建設(shè)，積極探索國家之間的合作制度創(chuàng)新，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)深度合作，積極推進(jìn)金融、旅游以及能源等重點(diǎn)領(lǐng)域的合作。推動(dòng)水電等清潔、可再生能源合作，形成能源資源一體化的合作產(chǎn)業(yè)鏈。三是，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。將流域地區(qū)打造成國際區(qū)域合作的新樣版，積極開展農(nóng)業(yè)、減貧方面的合作，采取具體路徑推進(jìn)瀾湄國家經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的合作共贏。

（三）完善法律協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)水資源治理

由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化的差異，瀾湄國家有著不同的利益訴求，因而在經(jīng)濟(jì)合作、水資源合作、非傳統(tǒng)安全協(xié)作等方面存在諸多法律障礙，這既難以實(shí)現(xiàn)瀾湄國家的整體利益最大化，也不利于促進(jìn)各國之間的平等協(xié)商與共同發(fā)展。瀾湄國家應(yīng)當(dāng)遵循基本的國際法原則，形成共同的法律協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立共同的安全保障機(jī)制，遵循共同的糾紛解決機(jī)制，以促進(jìn)共同發(fā)展。瀾湄合作機(jī)制眾多，達(dá)成國際性合作文件多達(dá)四十多個(gè)，但宣言性多于可操作性，雙邊條約多于多邊條約，宏觀層面多于微觀層面，合作層次低，合作實(shí)效不顯著。此外，各國達(dá)成的雙邊或多邊條約龐雜，內(nèi)容互相交叉甚至矛盾，在協(xié)調(diào)與實(shí)施上存在不少難題。雖然瀾湄合作機(jī)制已經(jīng)達(dá)成了基本合作框架，并在能源與聯(lián)合執(zhí)法上達(dá)成多邊協(xié)議。非傳統(tǒng)安全問題的凸顯已成為影響瀾湄國家安全共同體構(gòu)建的主要障礙之一。2011年的“湄公河血案”使得湄公河航道安全問題成為世人關(guān)注的焦點(diǎn)，該案喚醒了瀾湄各國為打擊非傳統(tǒng)安全犯罪開展國際合作的共同決心，建立一個(gè)完善的非傳統(tǒng)安全合作機(jī)制勢在必行。瀾湄國家命運(yùn)共同體的法律治理機(jī)制涉及到水資源開發(fā)與環(huán)境治理、互聯(lián)互通、貿(mào)易投資、旅游、環(huán)境保護(hù)等合作，涉及到衛(wèi)生合作、禁毒合作、非傳統(tǒng)安全合作及爭端解決等領(lǐng)域，總體上來說，現(xiàn)有的國際合作機(jī)制比較松散，欠缺整體的合力作用，需要不斷完善和充實(shí)。因此，考究瀾湄國家的多元背景，解決成員國的特殊政治、經(jīng)濟(jì)情況、水資源利益等供給問題，具體落實(shí)法律合作機(jī)制的解決路徑，落實(shí)水資源利益的糾紛解決機(jī)制與水資源治理，共同制定完善的協(xié)作機(jī)制，緩解與沖淡水資源利益沖突，以達(dá)到瀾湄國際河流水權(quán)的利益均衡。

（四）開展人文合作交流，探索水資源矛盾癥結(jié)

瀾湄國家間人緣相親、地緣相連、文緣相融、商緣相通，一般認(rèn)為，這些條件是有利于相關(guān)國家人民相互了解、促進(jìn)友誼，但實(shí)際上中國與瀾湄各國的人文交流有待提高。加強(qiáng)瀾湄國家之間的人文交流與合作，實(shí)現(xiàn)民心相通，是構(gòu)建瀾湄國家命運(yùn)共同體和解決水資源沖突的重要舉措。高水平的人文交流是瀾湄國家命運(yùn)共同體構(gòu)建的“關(guān)系”保障和必要?jiǎng)恿?，為破解水資源利益矛盾癥結(jié)、建立水資源合作關(guān)系夯實(shí)根基。一是，建立高層次的人文交流機(jī)制，以頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)瀾湄國家人文各領(lǐng)域交流合作有序開展，把瀾湄國家人文合作與交流打造成次區(qū)域政治、經(jīng)貿(mào)、安全、水資源合作的有力保障和推進(jìn)器，為瀾湄國家命運(yùn)共同體的構(gòu)建形成示范效應(yīng)，成為緩解水資源利益矛盾的潤滑劑。二是，人文交流應(yīng)以教育、文化、青年、旅游為重點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合瀾湄國家人才需求和合作需要，拓展職業(yè)教育培訓(xùn)、高等教育合作、締結(jié)智庫聯(lián)盟等形式的教育交流，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度合作，并提升合作層次。文化交流著重挖掘各自優(yōu)勢資源，定期舉辦文化交流年和文物、藝術(shù)展覽等活動(dòng)，推進(jìn)互賞互鑒。青年交流應(yīng)更注重深度，增進(jìn)友誼，推動(dòng)瀾湄國家的年輕一代相知與友好。三是，開展包括留學(xué)、專業(yè)人才等培養(yǎng)人才行動(dòng)計(jì)劃，構(gòu)建多方面民間交流合作機(jī)制，大力開展協(xié)會交流、教育交流、學(xué)術(shù)交流以及商會交流，探索瀾湄國家命運(yùn)共同體的構(gòu)建路徑與水資源沖突解決的學(xué)說對話。