龐 渤

（中國人民大學(xué) 勞動人事學(xué)院，北京 100872）

歷史經(jīng)驗證明，任何以此經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型均會對社會各階層的利益訴求產(chǎn)生深刻影響，并由此“擾動”社會階層結(jié)構(gòu)。在此期間，作保障社會和諧穩(wěn)定的“減震器”——社會保障——就成為人們關(guān)注的焦點[1]。如何確保社會保障工作平穩(wěn)、有序、正常開展，以時代變化為背景進(jìn)行社會保障基金審計變革、實現(xiàn)改善民生的終極目標(biāo)，也將引起廣泛討論。陳薇丹（2012），史安玲（2014）針對社會保障基金績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)建和應(yīng)用問題進(jìn)行了研究[2-3]；劉錚，李厚喜（2013）給出了基于時代要求的社會保障政策績效審計的方式與方法[4]；于萍，王丹，逄美蓮（2015），張顯忠（2015）分別針對社?；鹂冃徲嫹婪秶Y利益輸送的機(jī)制與路徑、社會保障基金管理績效審計存在的問題及對策等問題進(jìn)行了探討[5-6]；張宏翔，許貝貝（2016），王曉丹（2016）以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為背景，探究了社會保障審計改革和社會勞動保障資金績效審計等問題[7-8]；戚閩粵（2017）針對三位一體的社?；鹂冃徲嬙u價體系進(jìn)行了研究[9]；袁春梅（2018）針對社?；鹂冃徲嬆繕?biāo)與內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)分析，得出了有價值的結(jié)論[10]。除了在理論界和學(xué)術(shù)界針對社會保障基金及其審計問題予以了深入關(guān)注外，由于社會保障工作關(guān)系人民群眾的切身利益，在現(xiàn)實生活中更是能夠引發(fā)人們的注意。尤其在社會保險基金、社會救濟(jì)基金、社會福利基金問題上，認(rèn)為只有切實有效的開展社會保障基金績效審計，才能最大限度地破解制約社會保障基金征收、保管和使用的困境，才能為政府與決策者提供有價值的反饋信息?；谶@樣的事實，接下來就針對新時代社會保障基金績效審計的制度困境與發(fā)展進(jìn)路等問題展開討論，希望借此得到有價值的管理信息。

一、社會保障基金績效審計的內(nèi)容

社會保障基金績效審計指的是審計機(jī)關(guān)借助科學(xué)、規(guī)范的績效方法與評價標(biāo)準(zhǔn)，對社會保障部門和下屬機(jī)構(gòu)的社會保障政策執(zhí)行情況與執(zhí)行效果、管理與運作基金的活動情況、使用管理基金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等內(nèi)容開展的科學(xué)、客觀、公正的綜合評估，其目的在于確定社會保障基金收入、支出項目與預(yù)期目的之間的差距，為提升社會保障基金的社會效益提供有價值的參考。按照國外已有的績效審計經(jīng)驗，針對社會保障基金開展的績效審計工作能夠規(guī)范基金的運行秩序、提升基金的使用效率與管理效率，并為其提供有效的制度性保障。在我國，社會保障基金績效審計工作起步較晚，有待進(jìn)一步完善。截止到目前，社會保障基金績效審計主要涉及以下主要內(nèi)容：

（一）社會保障基金征收的績效審計

績效審計既是我國的重要審計目標(biāo)，也是發(fā)達(dá)國家的主要做法。社會保障審計面臨的審計環(huán)境和社會保障審計工作的發(fā)展現(xiàn)狀，使社會保障資金的審計目標(biāo)重點從財務(wù)收支審計向績效審計轉(zhuǎn)變成為必然。社?；鹬饕敲嫦蚱髽I(yè)、職工個人征收，普遍存在覆蓋面窄，企業(yè)瞞報少報繳費基數(shù)等違法問題。具體說來，首先要加強(qiáng)對社保擴(kuò)面征繳的審計。目前仍有不少城鎮(zhèn)居民還沒有參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等。在此情況下，審計機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真檢查國家社保政策的落實情況，檢查社保擴(kuò)面征繳情況，促使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)努力做到應(yīng)保盡保。其次，要加強(qiáng)對故意偷逃、漏繳保費單位的審計。審計機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對征收環(huán)節(jié)的審計，突出重點單位、重點行業(yè)，檢查申報繳費基數(shù)是否真實，是否足額繳費，有無漏繳或少繳的問題，使社保基金的完整性得到保證。

（二）社會保障基金內(nèi)部控制制度的績效審計

社保基金的內(nèi)部控制制度應(yīng)涉及兩個層面，一個是各部門內(nèi)部對社保基金的控制制度，它是部門為了確保社?；疬\作的真實性、合法性、效率性而設(shè)立的管理制度；另一個是多部門之間協(xié)調(diào)的控制制度，它是各部門為了共同確保社?；疬\作的安全、完整而形成的互相協(xié)調(diào)、相互制約的制度。在評價內(nèi)控制度時應(yīng)重點關(guān)注社保基金的各項管理制度是否完善，內(nèi)部控制是否健全有效，內(nèi)控制度是否得到了有效的執(zhí)行，各經(jīng)辦人員的職責(zé)權(quán)限是否明確，是否按規(guī)定分別單獨核算各項社?；?，個人賬戶管理的基金收支情況是否清楚等內(nèi)容。一是審計社保基金管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督情況。如管理機(jī)構(gòu)責(zé)任機(jī)制是否健全，管理方法和手段是否科學(xué)合理，是否因管理效率低下而增大了社?；疬\行的風(fēng)險。二是審計社保基金完整、保值增值情況。如審查社?；痤A(yù)算的執(zhí)行情況；有無設(shè)立過渡結(jié)算賬戶；社?；鹗欠癖Ｖ翟鲋担袩o私自挪用、強(qiáng)行侵占等情況。

（三）社會保障基金使用管理的績效審計

開展社會保障效益審計，對于促進(jìn)社會保障制度的完善、提升社會保障審計的層次和水平、保障公民社會保障權(quán)利的實現(xiàn)具有深遠(yuǎn)的意義。一是檢查社?；鹗褂檬欠癜凑疹A(yù)算厲行節(jié)約、開源節(jié)流，是否將資金真正的用于社會保障支出等；二是審查支出的效益情況，是否按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、流程及時、足額發(fā)放，收支是否平衡，有無出現(xiàn)入不敷出等問題。社?；鹗褂霉芾淼男б嫘园ń?jīng)濟(jì)效益和社會效益，其社會效益在于保證勞動者在特殊情況下仍能享有基本生活，促進(jìn)社會安定；經(jīng)濟(jì)效益則是盡可能地爭取贏利，使社保基金的收入大于支出。前幾年，由于受銀行存款利率下調(diào)的影響，社?；鹗找媛室膊粩嘞陆?，社?；鸬耐顿Y效益較差，社?；鹳Y源管理效益性目標(biāo)難于實現(xiàn)。審計機(jī)關(guān)在審計過程中，應(yīng)重點關(guān)注社?；鸸芾聿块T、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或個人有無違反規(guī)定隨意擠占挪用社?；穑糜谕顿Y、放貸、經(jīng)營、搞基本建設(shè)等情況。

二、新時代社會保障基金審計的必要性與要求

自“十二五”規(guī)劃開始，社會保障制度建設(shè)就成為國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的重中之重。到“十三五”規(guī)劃期間，從中央到地方更是明確提出了應(yīng)加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)，這在黨的“十八大”、十九大報告中都對此提出了十分清晰、系統(tǒng)的要求[11]。而之所以如此，是因為社會保障制度建設(shè)事關(guān)社會保障基金的安全、高效使用，而社會保障基金更是關(guān)系到社會公眾的切身利益。近年來，隨著社會保障制度的持續(xù)完善，管理工作的持續(xù)推進(jìn)加強(qiáng)，審計機(jī)關(guān)開始對社會保障資金審計模式進(jìn)行變革，從傳統(tǒng)模式向績效審計的方向轉(zhuǎn)變。這樣做的目的在于確保社會保障基金收支的真實性、合法性，規(guī)范社會保障基金的運行秩序、提升社會保障基金的使用效率與管理效率。

（一）社會保障基金績效審計的必要性

開展社會保障基金績效審計，對于促進(jìn)社會保障制度的完善、提升社會保障審計的層次和水平、保障公民權(quán)利的實現(xiàn)具有深遠(yuǎn)的意義：（1）開展績效審計是社會保障事業(yè)發(fā)展的需要。從總體上看，我國的社會保障制度仍然面臨著社會保障體系項目種類繁多、資金保值增值能力差等問題。這些現(xiàn)實問題不僅是人民群眾關(guān)注的焦點，亦關(guān)系到國家社保體系的發(fā)展完善。作為行使重要經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的審計部門，有責(zé)任、有義務(wù)對社會保障制度的執(zhí)行效果，對資金管理使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，對社會保障制度的公平性進(jìn)行客觀公正地評價，提出宏觀性和可行性建議，以更好地服務(wù)于政府和人民，促進(jìn)社會和諧發(fā)展；（2）傳統(tǒng)的合規(guī)性、合法性審計發(fā)揮作用的空間有限，績效審計勢在必行。隨著社會保障制度的逐步完善，相關(guān)部門法治意識逐步增強(qiáng)，真實性、合法性在一定程度上得到了保證，有意識的違規(guī)違紀(jì)問題正逐步減少，全國審計機(jī)關(guān)的社保審計情況反映了這個傾向。因此，社保審計要更多地關(guān)注如何提高社?；鹗褂玫慕?jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，把社會保障基金的績效審計作為審計的重點，以績效審計為主要方式，促進(jìn)社會保障基金的安全完整與規(guī)范管理，促進(jìn)建立完善的社會保障制度。

（二）社會保障基金績效審計的時代要求

客觀形勢的變化，要求審計機(jī)關(guān)在合法性審計達(dá)到相當(dāng)水平的基礎(chǔ)上，不但要注意社會保障資金的經(jīng)濟(jì)效益，而且也要注意其社會效益：（1）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型倒逼社保審計發(fā)生變革。由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的拉升作用，社會貧富差距由此加大，兩極分化日趨嚴(yán)重并由此加大弱勢群體規(guī)模。同時，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型將大幅提高第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平，從而釋放更多的農(nóng)村勞動力加入第三產(chǎn)業(yè)。同時，不同的農(nóng)村人口格局也促使農(nóng)村形成了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)村社會救助、農(nóng)民工養(yǎng)老保險等社保制度。由此，社會保障審計的范圍和審計難度逐步增加，無形之中促使社保審計為適應(yīng)社會形勢作出相關(guān)改革，以更好地發(fā)揮社保審計的監(jiān)督作用；（2）社保審計創(chuàng)新加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。隨著各項制度改革的深入，社會保障基金覆蓋面在逐年擴(kuò)大，基金收支缺口也在增大。首先，社保審計的發(fā)展將推動現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)拉動模型由投資、出口為主變?yōu)橛上M為主。拉動經(jīng)濟(jì)增長以消費為主的根本是保障社會民眾的穩(wěn)定和生活正常有序，最直接的措施就是保證社會保障政策的有效實施。通過強(qiáng)化社會保障審計的落實到位，真正達(dá)到社會保障措施惠及民眾的目的，切實發(fā)揮消費對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。其次，社保審計對于因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來的社會矛盾具有緩解作用。我國“十二五”規(guī)劃也明確將加快社保體系的發(fā)展作為保障民生的重要舉措，為社保工作的有序進(jìn)行帶來了巨大的發(fā)展機(jī)遇，同時也對社會保證審計提出了前所未有的挑戰(zhàn)。

三、新時代社會保障基金績效審計的制度困境

在新時代，社會保障體制得到了充分發(fā)展，基金審計工作也在進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)與完善。在此過程中，以績效為中心開展社會保障基金審計正在成為當(dāng)今世界審計系統(tǒng)的主流，尤其在發(fā)達(dá)國家與地區(qū)，社會保障基金績效審計在政府審計內(nèi)占有較大比重。但是，在我國，雖然市場經(jīng)濟(jì)體制得到了進(jìn)一步完善，社會經(jīng)濟(jì)秩序的持續(xù)好轉(zhuǎn)，社會公眾也更加重視社會公共資源的經(jīng)濟(jì)性、管理的效率性與工作的效果性。但是，一個基本的事實是，由于針對社會保障基金的審計還以真實合法性審計為主，無法應(yīng)對社會保障基金審計環(huán)境的變化，這對績效審計工作的開展帶來了極大挑戰(zhàn)，甚至讓社會保障基金績效審計處在了極大的環(huán)境風(fēng)險之中。

（一）績效評價制度缺位

當(dāng)前社會保障基金績效審計缺乏一套統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)體系，制約著社會保障基金績效審計的發(fā)展。我國目前難以像國外那樣全面開展社?；鹂冃徲?，一個重要的原因就是我國開展社?；鹂冃徲嬎匦璧臉?biāo)準(zhǔn)、指南尚未制定。然而，相對于財務(wù)審計，績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的缺乏一直制約著社?；鹂冃徲嫷挠行ч_展。對經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性“5E”的審計均可歸結(jié)為成本與效益的分析和比較。但是社?；鹛峁┑纳鐣?wù)一般是無形的、非贏利性的，這就給成本與效益的估算帶來相當(dāng)大的難度，也給績效審計的評估造成直接的困難。甚至同樣的項目會有不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，不同的審計人員會有不同的理解與判斷，得出不同的結(jié)論。這使得每開展一項績效審計，審計人員都必須在現(xiàn)場審計開始前，就衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)問題與被審計單位進(jìn)行協(xié)商，或者尋求一種公認(rèn)的、不存在異議的評價標(biāo)準(zhǔn)。此時，審計人員要特別注意所選擇的評價標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性、導(dǎo)向性，只有這樣才能保證評價結(jié)果的權(quán)威性、公正性。因此，能否解決評價標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)系到社?；鹂冃徲嬆芊褚?guī)范化開展的關(guān)鍵。

（二）審計取證制度缺失

國家嚴(yán)格規(guī)定社會保障基金的管理，具有很強(qiáng)的法定性，基金本身可以調(diào)控的空間較小。目前，我國績效審計法律規(guī)范體系處于初建階段，監(jiān)督體系、審計程序等都處于創(chuàng)立初期。為了解決績效審計工作的科學(xué)性、標(biāo)準(zhǔn)化、高效率問題，必須建立健全相關(guān)的績效審計法律法規(guī)。社會保障績效審計更多的采用調(diào)查的方法，有時采用統(tǒng)計抽樣的方法，有些結(jié)論是靠統(tǒng)計推斷得出的，因此，審計證據(jù)的充分性和準(zhǔn)確性與傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計相比要差一些。審計取證時，需要對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行加工、整理和分析，需要做更多地溝通工作，最后做出績效評價。由于道德風(fēng)險的存在，被審計單位可能會提供虛假的資料，給開展績效審計帶來很大的困難和風(fēng)險。即便被審計單位提供完全真實的資料，因為職責(zé)認(rèn)定不清，被審計單位提供什么數(shù)據(jù)資料、提供多少數(shù)據(jù)資料很難確定，會給審計人員進(jìn)行績效審計增加困難，讓社會保障績效審計在取證方面具有很大難度。

（三）監(jiān)督檢查制度有待完善

社?；鹂冃徲嫳O(jiān)督就是按照社保法規(guī)制度的規(guī)定，通過運用科學(xué)合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系和評價程序方法，對社?；鸬幕I集、使用和營運管理進(jìn)行詳細(xì)的審查，根據(jù)相關(guān)審計結(jié)果，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行客觀合規(guī)的評價，并對社會保障基金運營狀況提出有效的審計建議，同時為政府和社會公眾提供及時全面的信息反饋，確?；鸢踩弦?guī)運營，客觀、真實地反映社?；鸸芾硎褂眯б婧捅Ｖ翟鲋登闆r。比如，績效審計評價指標(biāo)體系是進(jìn)行績效評價的前提和標(biāo)準(zhǔn)。社會保障制度是社會穩(wěn)定的保障，社會保障基金的管理、使用的好壞影響群眾的基本生活權(quán)益和和諧穩(wěn)定的社會氛圍?，F(xiàn)階段我國缺乏系統(tǒng)的科學(xué)合理的績效審計評價指標(biāo)體系，審計人員就不能深入了解社保資金產(chǎn)生的效益高低，加大了審計風(fēng)險。績效審計需要審計人員掌握多種知識，以便在績效評價時做出正確的判斷。但是現(xiàn)在的審計人員大部分是以財會專業(yè)為主，知識面相對狹窄，未能清晰了解、掌握社保相關(guān)的法律法規(guī)知識，不能熟練對各類數(shù)據(jù)庫進(jìn)行計算機(jī)輔助審計，還不能夠完全滿足社?；鹂冃徲嫻ぷ鞯囊蟆?/p>

（四）審計管理制度不完整

隨著社會保障制度的不斷完善和發(fā)展，對社?；鸢踩\行進(jìn)行監(jiān)管也受到大眾的普遍關(guān)注[12]。在我國近年CPI 指數(shù)不斷攀升的情況下，對社保資金進(jìn)行績效審計就顯得尤為迫切，要關(guān)注在社保資金收支的過程中，花費的人力、物力、財力是否有效率。我國尚未形成統(tǒng)收統(tǒng)支的社保資金收取制度，雖然我國很早就提出社保資金要從市縣級逐步過渡到省級統(tǒng)籌，但是目前社保資金統(tǒng)籌水平仍然處于縣市級水平，地方政府對“五險”社保資金有絕對話語權(quán)，在資金收支以及流動的過程中，完全處于一種自我封閉的情況。同時由于歷史原因，導(dǎo)致社保資金的缺口巨大，再加上降低社保費率、人口老齡化，資金的缺口會進(jìn)一步加大，對社保資金的投資進(jìn)行績效審計，是保障我國社保資金平穩(wěn)運行、保障國計民生的必要手段。

（五）審計流程制度滯后

目前，我國社會保障基金的管理工作非常復(fù)雜，主要表現(xiàn)在社保設(shè)計的人數(shù)眾多、基金金額龐大、管理周期較長等，這就要求對我國社保基金管理的績效評價所采用的技術(shù)高，所應(yīng)用的計算機(jī)信息系統(tǒng)健全和完善?？冃徲嫑]有很好的技術(shù)支持，很難應(yīng)對當(dāng)前我國社?；鹦畔⒘康闹饾u增加。雖然我國社?；鹦畔⒘康脑黾樱枰?、更精準(zhǔn)的技術(shù)手段給予支持。而之所以如此，是因為政府部門對社保基金管理績效審計不夠重視，這里的政府部門主要指的是審計機(jī)關(guān)，審計機(jī)關(guān)的不重視使我國的社會保障基金管理績效審計難以建立和健全。作為一項公共的專項資金，社會保障基金主要是企事業(yè)單位及個人向政府相關(guān)部門上繳的社保費用，政府相關(guān)部門利用這些社保費用籌集資金，因此政府相關(guān)部門如果不足夠注重這些社?；鸬氖褂煤凸芾?，而審計部門又對此基金的績效審計也不重視，這將必然導(dǎo)致社?；鸬墓芾砘靵y，其管理績效也就無從談起。社會公眾作為委托人的角色把通過勞動獲取的資金投資于社會保障，以保障其日后生活所需，而社會保障基金的管理者則不夠重視，沒有使社會基金進(jìn)行安全、完整地運行，沒有使社?；鸸芾淼男屎托Ч玫接行岣?。

四、新時代社會保障基金績效審計的發(fā)展進(jìn)路——基于制度的視角

作為一個社會最基本的制度規(guī)則，制度環(huán)境能夠決定其他制度安排，屬于基礎(chǔ)性制度的范疇。當(dāng)前，我國社會保障基金績效審計工作正面臨著嚴(yán)酷的現(xiàn)實考驗，只有以真實性、合法性審計為基礎(chǔ)，按照社會保障基金審計的自身特征，大膽開展績效審計才能為績效審計工作的開展提供必要的經(jīng)驗，借此尋找到適合我國社會保障制度特點的社會保障基金績效審計道路。在這方面，本文認(rèn)為，為了能夠更好地解決社會保障基金績效審計面臨的新問題、新挑戰(zhàn)，除了要明確和優(yōu)化審計目標(biāo)、重構(gòu)審計模式、完善審計評價體系外，還應(yīng)優(yōu)化績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化全過程跟蹤審計，借此突破社會保障基金績效審計的制度困境。

（一）優(yōu)化績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)

社保基金績效審計標(biāo)準(zhǔn)的確立無法像物質(zhì)生產(chǎn)部門那樣，可以用使用價值或價值指標(biāo)來衡量，必須堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀的要求，既要關(guān)注效益性，也要關(guān)注真實合法性；既要關(guān)注直接的經(jīng)濟(jì)效益，又要關(guān)注與此相聯(lián)系的就業(yè)、社會公平等社會效益。因此，在制定社?；鹂冃徲嫷脑u價標(biāo)準(zhǔn)時，要遵循以下適當(dāng)?shù)脑瓌t來使標(biāo)準(zhǔn)盡量滿足審計目標(biāo)的要求：第一，體現(xiàn)系統(tǒng)化的觀點在評價時，要著眼于大局，堅持經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相結(jié)合，效率和公平相結(jié)合，全面反映經(jīng)濟(jì)和社會的和諧發(fā)展。第二，既要重視反映短期績效指標(biāo)，又要重視反映長期績效指標(biāo)。在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中，當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益常常會出現(xiàn)矛盾，在評價時，要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，使短期績效指標(biāo)服從長期績效指標(biāo)，注重經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的可持續(xù)性。第三，定性分析與定量分析相結(jié)合。在實際應(yīng)用中，應(yīng)明確定性分析是定量分析的基礎(chǔ)，定量分析是定性分析的量化和具體化，要遵循“定性-定量-定性”的分析思路，做到“定量分析定性化”和“定性分析定量化”。

（二）強(qiáng)化全過程跟蹤審計

社保資金審計不能僅局限于審計社保部門自身，要充分實現(xiàn)對社保資金征繳、管理、全過程使用的審計。從社保資金“稅務(wù)征收、財政管理、社保支付”的運行模式來分析，一方面對社保資金的審計監(jiān)督要包括對籌集和征繳機(jī)構(gòu)的征收行為、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的支付行為和財政專戶的管理行為實施全過程的審計監(jiān)督；另一方面對基金管理情況和基金資產(chǎn)質(zhì)量也要進(jìn)行審計監(jiān)督，也就是說要對社?；鸬念A(yù)決算、基金收支和基金管理全過程依法實施監(jiān)督檢查。社保資金審計不僅要關(guān)注資金的安全性、完整性，更要從宏觀入手，從制度入手，從體制、機(jī)制、制度以及政策措施層面發(fā)現(xiàn)和研究問題，查找深層次的原因，向政府和有關(guān)決策部門提出合理有效、切實可行的審計建議，為宏觀決策提供依據(jù)，在政策層面積極引導(dǎo)和強(qiáng)化管理，推動社會保障制度的建立和完善。同時，應(yīng)積極探索社保資金實施聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計的新路子，開創(chuàng)對社保資金的實時監(jiān)控，實現(xiàn)事后審計監(jiān)督與事前預(yù)警監(jiān)控結(jié)合的審計監(jiān)督新模式。因此，社保審計的完善應(yīng)從健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系等方面進(jìn)行著手，逐步明確社保審計各項范圍界定。

（三）明確和優(yōu)化審計目標(biāo)

社保審計由于其被審計對象的特殊性，更應(yīng)從被審計對象的體制和制度層面進(jìn)行完善。我國現(xiàn)存的社保制度尚存在諸多不足：一是現(xiàn)有的社保體制下，基金管理存在機(jī)構(gòu)混亂、預(yù)算編制欠缺科學(xué)性和管理有效性等問題；二是社保制度缺乏整體協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，不僅在群體分類上分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)居民等，另外還根據(jù)特定情況設(shè)定了農(nóng)民工、失地農(nóng)民等養(yǎng)老保險，種類繁多，整體管理缺乏系統(tǒng)性，增大管理難度。因此，社保審計作為一種特殊的審計方式，需要從完善社保制度上進(jìn)行促進(jìn)，以更好地實現(xiàn)社保的惠民效應(yīng)。因此，針對目前時有發(fā)生的社保資金使用違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，審計部門應(yīng)從各方面著手分析，在不觸碰社保資金“高壓線”的前提下，提高資金使用效率，更好地惠及民生。尤其對于社?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}，審計部門應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)運行現(xiàn)狀，結(jié)合有效的治理措施加以解決。

（四）重構(gòu)審計模式

績效審計作為一種新型審計模式，已經(jīng)在世界范圍內(nèi)廣泛使用，與我國現(xiàn)行存在諸多不足的社保審計相比，社保績效審計具有較大優(yōu)勢。從效率性方面看，社?？冃徲嬀哂袑崿F(xiàn)資金支出效率最大化的優(yōu)點。一般的審計上，需要對資源的投入和產(chǎn)出成果做一定衡量，評價該資金的使用是否達(dá)到最優(yōu)化。社保審計績效不僅具有一般審計的作用，另外對于已支出社保資金的具體使用項目會做詳細(xì)評估，通過計算機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行功能測試，對前期投入的資金在各階段的使用情況和使用效果做跟蹤測試，對于貫徹執(zhí)行政策效果不佳的階段進(jìn)行標(biāo)記，及時作出相應(yīng)調(diào)整，優(yōu)化社保資金的使用效率。而全國對于績效審計的使用，還處于初級摸索階段，項目使用總量與國外平均水平相差甚遠(yuǎn)。因此，今后我國社保審計的重點可向績效審計傾斜，以社保績效審計為主，大幅提高我國整體的社保資金使用成效。

（五）完善審計評價體系

目前我國有關(guān)社會保障基金績效審計的法律法規(guī)尚不完善，缺乏與績效審計相關(guān)的規(guī)范要求。這就需要在總結(jié)我國績效審計實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒國外的做法，建立一套符合我國國情的社會保障基金績效審計指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)體系并逐步加以完善：（1）評價原則。社?；鹂冃徲嬙u價應(yīng)遵循三個原則：一是全面性原則，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和合法性相結(jié)合。二是長期績效與短期績效相結(jié)合的原則，社會保障機(jī)構(gòu)在履行國家的方針政策時，其工作績效要通過他人、社會或市場來體現(xiàn)，可能要花費很長的時間，因此對其評價要綜合長期與短期的效益；（2）評價指標(biāo)。審計機(jī)構(gòu)應(yīng)從三個層面構(gòu)建社?；鹂冃徲嬛笜?biāo)：一是經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性層面，主要考核社保部門的工作帶來的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。二是內(nèi)部控制層面，主要考核社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及社?；鸸芾聿块T的內(nèi)部控制制度是否完善、執(zhí)行是否有力、是否依法行政、是否履行職責(zé)等。三是真實合法性層面。側(cè)重于考察社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及基金管理部門的會計核算是否真實，財務(wù)收支有無虛假、舞弊行為等；（3）評價標(biāo)準(zhǔn)。包括規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)和非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)指有關(guān)法律法規(guī)和方針政策，國家、部門或地區(qū)性的正式標(biāo)準(zhǔn)，上級或主管部門下達(dá)的明確任務(wù)指標(biāo)等；非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)指社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基金管理部門自行制定的標(biāo)準(zhǔn)。對特定領(lǐng)域、行業(yè)或是具體項目建立更為詳細(xì)的準(zhǔn)則體系，采用統(tǒng)一模式的審計方法和流程，運用經(jīng)濟(jì)性、真實合法性等多維度績效評價指標(biāo)，對被審計單位的績效水平進(jìn)行對比、打分，得出社?；鹂冃降膬?yōu)劣，并將審計結(jié)果通過法定方式予以反饋，克服傳統(tǒng)制度中存在的運管效率低下問題，使其更加公開透明化。

五、結(jié)語

社會保障基金是我國實施社會保障制度的專項資金，被視作從事社會保障活動的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其安全、保值、增值都關(guān)系到國家與社會的穩(wěn)定。近年來，隨著社會保障體系的完善以及基金規(guī)模的擴(kuò)大，繼續(xù)針對社會保障基金的財務(wù)審計已經(jīng)難以滿足新時代的需求。為此，一方面需要將社會保障基金審計轉(zhuǎn)移到績效審計領(lǐng)域，借此優(yōu)化社會保障制度，提高社會保障的覆蓋范圍；另一方面，要確保社會保障基金能夠更加有效的保障社會公眾的基本生活、提升其經(jīng)濟(jì)福利，并借此保持社會公平與維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。而為了實現(xiàn)這一點，除了文中給出的幾點建議外，還以讓社會保障基金有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)充分履行其職責(zé)，借助經(jīng)濟(jì)資源與權(quán)利重構(gòu)社會保障基金管理制度，并在審計實踐過程中對基金投資加以控制、對投資運行秩序加以規(guī)范，借此提升投資效率與效果，為社會保障基金的安全運行提供有效的制度性保障。