◆朱殿驊/中央軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局服務(wù)局

黨的十九大作出了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的重大政治論斷。在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代的環(huán)境背景下，在中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度處于大發(fā)展、大變革的戰(zhàn)略機(jī)遇下，內(nèi)部審計(jì)制度也需要不斷健全完善，更好地為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化服務(wù)。審計(jì)署在黨的十八大之后啟動(dòng)了《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）的修訂工作，于2014年發(fā)布了征求意見(jiàn)稿，歷時(shí)四年修訂，最終在2018年1月頒布?！兑?guī)定》的修訂頒布，是新時(shí)代內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)的里程碑式成果，是貫徹落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和充分發(fā)揮內(nèi)部職能審計(jì)作用指示精神的重大舉措，對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作迎接新時(shí)代更新、更高的要求十分必要。

原《規(guī)定》于2003年3月制訂頒布，共二十一條，未分章節(jié)。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)所處的內(nèi)部和外部環(huán)境都發(fā)生了顯著變化，黨的十八大以來(lái)，審計(jì)署著眼內(nèi)部審計(jì)環(huán)境變化和新的時(shí)代需要組織對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行修訂，并于2014年1月發(fā)布了《內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），面向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。《征求意見(jiàn)稿》共設(shè)八章，包括總則、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員、內(nèi)部審計(jì)職責(zé)和權(quán)限、內(nèi)部審計(jì)程序、對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督、內(nèi)部審計(jì)自律組織、法律責(zé)任以及附則，法規(guī)條文共計(jì)四十六條?！墩髑笠庖?jiàn)稿》發(fā)布后，審計(jì)署根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》、《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》等系列文件精神和反饋意見(jiàn)情況，對(duì)內(nèi)容作了較大幅度的調(diào)整，最終于2018年1月12日由審計(jì)署令第11號(hào)頒布，并于2018年3月1日起施行。新修訂的《規(guī)定》共設(shè)七章，包括總則、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員管理、內(nèi)部審計(jì)職責(zé)權(quán)限和程序、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用、對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督、責(zé)任追究以及附則，法規(guī)條文內(nèi)容共計(jì)三十四條。

一、進(jìn)一步厘清了內(nèi)部審計(jì)職能作用

新修訂的《規(guī)定》中明確，監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議是內(nèi)部審計(jì)的三大職能作用，與上一版《規(guī)定》所明確的監(jiān)督和評(píng)價(jià)職能相比，新《規(guī)定》將建議職能也納入內(nèi)部審計(jì)的基本職能。審計(jì)是一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，監(jiān)督職能是內(nèi)部審計(jì)的最根本職能。監(jiān)督，即在弄清楚特定事項(xiàng)的真實(shí)情況之后，如果發(fā)現(xiàn)存在違背既定標(biāo)準(zhǔn)的特定事項(xiàng)，對(duì)其進(jìn)行糾正，同時(shí)對(duì)相關(guān)責(zé)任者進(jìn)行處理處罰。評(píng)價(jià)，即將某些特定事項(xiàng)的真實(shí)情況和既定標(biāo)準(zhǔn)之間進(jìn)行比較，以判定特定事項(xiàng)運(yùn)行是否有改進(jìn)空間及其效率性、效果性。建議，即在弄清特定事項(xiàng)的事實(shí)情況后，就政策制度、運(yùn)行機(jī)制、管理模式等方面可以改進(jìn)的地方提出客觀的看法，以堵塞漏洞、加強(qiáng)管理、提升績(jī)效。

現(xiàn)代審計(jì)理論通常認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)鑒證和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是審計(jì)的三項(xiàng)基本職能，這是從技術(shù)特征的角度對(duì)審計(jì)職能所作的劃分。其中鑒證是指就特定事項(xiàng)與既定標(biāo)準(zhǔn)之間的一致性發(fā)表意見(jiàn)。從鑒證的定義可以看出，鑒證職能包含在監(jiān)督職能的范疇之內(nèi)，是監(jiān)督職能的一個(gè)特定方面。因此，原《規(guī)定》將監(jiān)督和評(píng)價(jià)作為內(nèi)部審計(jì)的兩大基本職能，是具有深刻理論背景的，符合當(dāng)時(shí)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)內(nèi)部審計(jì)的認(rèn)識(shí)。從審計(jì)的作用效果上看，內(nèi)部審計(jì)的職能又可以劃分為批判性職能和建設(shè)性職能兩大類(lèi)，其中批判性職能是指通過(guò)審計(jì)糾正違背既定標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)，做出處理處罰，建設(shè)性職能是指通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題，提出解決意見(jiàn)或建議，促進(jìn)內(nèi)控、法規(guī)制度健全。隨著治理理念的提出，內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部組織治理中的建設(shè)性職能作用越來(lái)越重要，充分發(fā)揮建設(shè)性職能可以有效抑制組織治理中存在的代理問(wèn)題和次優(yōu)問(wèn)題，甚至能夠通過(guò)優(yōu)化組織價(jià)值鏈來(lái)實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值。新修訂的《規(guī)定》將作為建設(shè)性職能核心的建議職能列入到內(nèi)部審計(jì)基本職能當(dāng)中，就是要更好發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的建設(shè)性作用，進(jìn)一步凸顯內(nèi)部審計(jì)在促進(jìn)內(nèi)部組織完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)上的獨(dú)特功能。

二、豐富和拓展了內(nèi)部審計(jì)職責(zé)范圍

新修訂的《規(guī)定》豐富和拓展了內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)范圍，在原先規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的基礎(chǔ)上，增加了政策措施落實(shí)審計(jì)、自然資源資產(chǎn)審計(jì)、規(guī)劃計(jì)劃執(zhí)行審計(jì)、境外審計(jì)等4類(lèi)審計(jì)事項(xiàng)，同時(shí)還明確了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的督促落實(shí)審計(jì)整改和領(lǐng)導(dǎo)所屬單位內(nèi)部審計(jì)工作這兩項(xiàng)職責(zé)。內(nèi)部審計(jì)和國(guó)家審計(jì)都是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督體系的重要構(gòu)成部分，雖然二者在獨(dú)立性、監(jiān)督性質(zhì)、監(jiān)督目標(biāo)等方面有所不同，但內(nèi)部審計(jì)構(gòu)成了對(duì)國(guó)家審計(jì)的有效補(bǔ)充?！蛾P(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》等文件當(dāng)中提出要實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的審計(jì)“全覆蓋”，然而國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)受人力和時(shí)間等要素的限制，并不能對(duì)所有單位的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及所有領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況都實(shí)現(xiàn)覆蓋，只能是有重點(diǎn)、周期性地全覆蓋。這些單位或組織的常態(tài)化經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作，很大程度上就要依靠?jī)?nèi)部審計(jì)來(lái)完成。政策措施落實(shí)審計(jì)、規(guī)劃計(jì)劃執(zhí)行審計(jì)、自然資源資產(chǎn)審計(jì)、境外審計(jì)都是國(guó)家審計(jì)近年來(lái)在實(shí)踐中新增加的審計(jì)事項(xiàng)范圍，新修訂的《規(guī)定》將這4類(lèi)審計(jì)事項(xiàng)納入法定審計(jì)事項(xiàng)中，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部審計(jì)事項(xiàng)和國(guó)家審計(jì)事項(xiàng)的有效對(duì)接，不僅能夠更加充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在組織治理中的作用，而且能夠促使內(nèi)部審計(jì)更好地為國(guó)家審計(jì)服務(wù)。將內(nèi)部督促落實(shí)審計(jì)整改職責(zé)納入內(nèi)部審計(jì)職責(zé)之中，能夠促使內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)做好審計(jì)監(jiān)督的“下篇文章”，確保審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題能夠及時(shí)得到有效整改，遏制“屢審屢犯”現(xiàn)象的發(fā)生。將領(lǐng)導(dǎo)所屬單位的內(nèi)部審計(jì)工作（涵蓋了管理、指導(dǎo)和監(jiān)督）納入內(nèi)部審計(jì)職責(zé)，更好地明確了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)間的上下級(jí)關(guān)系，能夠確保內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督權(quán)的集中統(tǒng)一行使。

三、進(jìn)一步健全了內(nèi)部審計(jì)工作機(jī)制

新修訂的《規(guī)定》進(jìn)一步健全了內(nèi)部審計(jì)工作機(jī)制，為審計(jì)人員依法履行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能提供了充分的制度保障。

一是健全了內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。新修訂的《規(guī)定》明確：國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等的內(nèi)審機(jī)構(gòu)（或履行內(nèi)審職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)），應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織或者主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；國(guó)有企業(yè)內(nèi)審機(jī)構(gòu)（或履行內(nèi)審職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)），應(yīng)當(dāng)在企業(yè)黨組織、董事會(huì)或主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，同時(shí)規(guī)定國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立總審計(jì)師制度，明確總審計(jì)師應(yīng)當(dāng)協(xié)助黨組織、董事會(huì)或主要負(fù)責(zé)人管理內(nèi)審工作；單位黨組織、董事會(huì)或主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)定期聽(tīng)取關(guān)于內(nèi)審工作的匯報(bào)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)劃、年度審計(jì)計(jì)劃、問(wèn)題整改、審計(jì)質(zhì)量控制和審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)等重要事項(xiàng)的管理。這些規(guī)定強(qiáng)化了單位對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)保證內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的有效開(kāi)展具有十分重要的意義。

二是健全了內(nèi)部審計(jì)人員履職保障機(jī)制。新修訂的《規(guī)定》明確，當(dāng)內(nèi)審人員因履職受到打擊報(bào)復(fù)或陷害時(shí)，單位黨組織等應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取相應(yīng)保護(hù)措施，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理，涉嫌犯罪的還要移送司法機(jī)關(guān)。

三是健全了內(nèi)部審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)的結(jié)果運(yùn)用是內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的“下篇文章”，對(duì)充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督效果具有重要意義。為此，新修訂的《規(guī)定》中專(zhuān)門(mén)設(shè)置一章來(lái)規(guī)范內(nèi)部審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，建立健全了審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改、重大違紀(jì)違法問(wèn)題線(xiàn)索移送和內(nèi)部審計(jì)與其他內(nèi)部監(jiān)督力量協(xié)作配合等制度機(jī)制，為內(nèi)部審計(jì)結(jié)果的有效運(yùn)用提供了制度保障。

四是健全了對(duì)內(nèi)部審計(jì)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。新修訂的《規(guī)定》中明確，內(nèi)審機(jī)構(gòu)或履行內(nèi)審職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和內(nèi)審人員存在以下情形的，由單位對(duì)直接負(fù)責(zé)人的主管人員和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行處理，涉嫌犯罪的還要移送司法機(jī)關(guān)：第一，未按有關(guān)規(guī)定實(shí)施審計(jì)從而導(dǎo)致應(yīng)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題未發(fā)現(xiàn)并且造成嚴(yán)重后果的；第二，隱瞞審計(jì)中查出的問(wèn)題或者在出具審計(jì)報(bào)告中弄虛作假的；第三，泄露國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的；第四，利用審計(jì)職權(quán)謀取私利的。權(quán)力和責(zé)任始終是天平的兩側(cè)，開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督不僅是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員的職權(quán)，同時(shí)也是法律法規(guī)賦予的職責(zé)。這一內(nèi)容的加入能夠有效強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員的責(zé)任意識(shí)，確保內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督權(quán)的依法有效行使。

四、強(qiáng)化了對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督

新修訂的《規(guī)定》強(qiáng)化了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。一方面，進(jìn)一步明確了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，具體體現(xiàn)在起草有關(guān)內(nèi)部審計(jì)工作的法規(guī)草案、制定有關(guān)內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)章制度和規(guī)劃、指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)統(tǒng)籌安排審計(jì)計(jì)劃、推動(dòng)有關(guān)單位建立健全內(nèi)部審計(jì)制度、監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)職責(zé)履行情況、檢查內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量和指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)自律組織開(kāi)展工作等方面。另一方面，明確了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作的主要方式。其中指導(dǎo)方式主要包括交流研討和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，監(jiān)督方式主要包括日常監(jiān)督、結(jié)合內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目監(jiān)督以及專(zhuān)項(xiàng)檢查等。在《規(guī)定》修訂頒布的同時(shí)，審計(jì)署還單獨(dú)制定了《關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的意見(jiàn)》（審法發(fā)〔2018〕2號(hào)），將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督規(guī)定作了細(xì)化，明確要建立健全指導(dǎo)和監(jiān)督工作長(zhǎng)效機(jī)制、內(nèi)部審計(jì)資料備案及成果運(yùn)用機(jī)制和與主管部門(mén)的協(xié)作機(jī)制等三項(xiàng)機(jī)制，同時(shí)明確國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)建立健全內(nèi)部審計(jì)工作機(jī)制的指導(dǎo)、對(duì)內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃安排和審計(jì)重點(diǎn)的指導(dǎo)以及對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。