中共云南省委黨史研究室

擺脫貧困是云南各族人民世世代代的夢想。20世紀70年代末改革開放政策實行以來，云南始終致力于經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展，在全省范圍內(nèi)實施了以解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題為主要目標的有計劃、有組織的大規(guī)模扶貧開發(fā)，傾力幫扶特困民族、散居民族和邊遠少數(shù)民族群眾脫貧致富，逐步探索出了一條“政府主導、分級負責，突出重點、分類指導，綜合開發(fā)、整體推進，部門協(xié)同、合力推進，統(tǒng)籌兼顧、科學發(fā)展，自力更生、社會幫扶”的扶貧開發(fā)道路，創(chuàng)造了整鄉(xiāng)推進與基層黨建“雙推進”工作機制、特殊類型貧困地區(qū)綜合扶貧開發(fā)等獨具云南特色的扶貧開發(fā)模式，積累了寶貴經(jīng)驗，扶貧開發(fā)工作取得了舉世矚目的輝煌成就，不僅為鞏固政治安定、社會和諧、民族團結和邊疆穩(wěn)定發(fā)揮了極其重要的作用，更為全國推進減貧事業(yè)提供了極有價值的示范和借鑒。改革開放40年來，云南的扶貧攻堅共經(jīng)歷了五個階段。

農(nóng)村體制改革推動脫貧致富階段（1978—1985年）

1978年，按國務院確定的貧困標準統(tǒng)計，我國共有貧困人口2.5億。其中，云南有貧困人口2000多萬人，占農(nóng)村總人口的70%，全國農(nóng)村人口的8%。導致這一時期大面積貧困的原因是多方面的，主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不適應生產(chǎn)力發(fā)展需要，造成農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下。因此，制度變革成為緩解貧困的主要途徑。這一時期，我國逐步推行市場經(jīng)濟體制改革政策、建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等一系列改革舉措，較為顯著地推動了我國農(nóng)村貧困的緩解。1982年12月，民政部等九部委聯(lián)合下發(fā)《關于認真做好扶助農(nóng)村貧困戶的通知》后，扶貧工作在我國農(nóng)村全面展開。1984年9月，中共中央、國務院發(fā)布《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，對貧困地區(qū)實行比一般地區(qū)更靈活、更開放的政策，給貧困地區(qū)農(nóng)民以更多的生產(chǎn)、經(jīng)營和分配的自主權。根據(jù)1978年全國第七次民政工作會議精神，云南的扶貧工作開始起步，首先在原玉溪縣研和公社和建水縣鐵所公社進行試點，然后在全省范圍內(nèi)逐步展開。全省扶貧工作主要采取民族工作與扶貧相結合，扶貧與經(jīng)濟開發(fā)相結合。省委、省政府對貧困地區(qū)制定實行了一系列特殊政策措施，包括實行公糧免征、余糧免購等優(yōu)惠政策。特別是推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，體制改革極大地激發(fā)和調動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅增加，農(nóng)民收入迅速提高，群眾生活有所改善，貧困面逐步縮小，貧困程度有所減輕。

據(jù)統(tǒng)計，云南的農(nóng)村絕對貧困人口從1978年的2000多萬人下降到1985年的1200萬人，貧困發(fā)生率73.1%下降至44.3%。

大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986—1993年）

20世紀80年代中期，在改革開放政策的推動下，農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)憑借自身的發(fā)展優(yōu)勢，經(jīng)濟得到快速增長。但是少數(shù)地區(qū)由于經(jīng)濟、歷史、自然以及地理等方面的制約，發(fā)展相對落后。為此，國務院于1986年專門成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組，將農(nóng)村反貧困行動正式納入國民經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃，明確了工作目標、確定了貧困標準、劃定了貧困區(qū)域、制定了扶持政策措施、設立了扶貧專項資金，并對傳統(tǒng)的救濟式扶貧進行改革，確定了開發(fā)式扶貧方針，從而使農(nóng)村反貧困行動正式轉入政府主導、社會參與、有計劃、有組織、大規(guī)模的政府行為。按照中央部署，云南省于1986年3月成立貧困地區(qū)工作領導小組，貧困面大的地（州、市）、縣（市、區(qū)），都成立了領導小組和相應的辦事機構，從此，全省開發(fā)式扶貧有計劃、有組織、大規(guī)模地展開。省委、省人民政府制定出臺了《關于切實加強貧困地區(qū)工作盡快解決溫飽問題的決定》，制定了18條政策措施，對貧困地區(qū)繼續(xù)休養(yǎng)生息，放寬搞活，加快發(fā)展。1987年2月，省委召開全省農(nóng)村工作會議提出繼續(xù)采取若干特殊政策，加快貧困地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)。同時，從省級機關抽調41名處級干部到貧困縣掛職，組織40個部、委、廳、局的干部分別到38個貧困縣進行調查研究，幫助各縣初步制定資源開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展計劃，派出專業(yè)技術干部643人次到貧困地區(qū)第一線蹲點指導工作。這一時期，省委、省人民政府先后制定《關于完善雙層經(jīng)營，穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的意見》《關于積極穩(wěn)妥地推進云南省農(nóng)村金融體制改革的意見》《關于搞活云南省農(nóng)村商品流通當前急需解決的幾個問題的意見》《云南省土地管理實施辦法(試行)》等文件，著重抓了完善糧食合同定購制、組織農(nóng)民進入流通領域、推進供銷社改革、搞活農(nóng)村金融試點以及農(nóng)業(yè)科技中的8大關鍵性增產(chǎn)措施的推廣、增加農(nóng)業(yè)投資、加強土地管理等項工作。在扶貧開發(fā)工作中，云南一些地方逐步探索出了新的路子，涌現(xiàn)出了一批典型，積累了不少經(jīng)驗。1988年和1990年，省委、省政府先后召開現(xiàn)場會，推廣元江縣哈尼族彝族傣族自治縣發(fā)揮自然資源優(yōu)勢，走出了一條山壩結合、開發(fā)熱區(qū)、異地發(fā)展路子和寧蒗彝族自治縣“治窮先治愚，開發(fā)經(jīng)濟必須同開發(fā)智力相結合”等先進經(jīng)驗。隨著云南實施科教興滇戰(zhàn)略，加強科教興農(nóng)，加大了對貧困地區(qū)和農(nóng)村干部群眾的智力開發(fā)。1986年至1989年，中央有關部委和省對41個貧困縣的主要領導干部普遍進行了培訓，全省共舉辦各種干部培訓班524期，培訓1.45萬多人次，舉辦農(nóng)民培訓班4522期，培訓41萬多人次。

從1986年到1993年，云南初步解決了400萬人的溫飽問題，占1985年底沒有解決溫飽人口700萬人的57%，一部分貧困戶基本上擺脫了貧困。由省重點扶持的貧困縣從原來的41個增加到72個，貧困人口由1986年的1200多萬人下降到1993年的700萬人。

扶貧攻堅階段（1994—2000年）

1994年后，云南貧困人口相應減少，貧困人口分布特征呈點（貧困村）、片（特殊貧困片區(qū)）、線（沿邊境貧困帶）并存的新特征。1994年3月，《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺，提出集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，到2000年末基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，中國扶貧開發(fā)進入了攻堅階段。同年8月，云南制定并實施《云南省七七扶貧攻堅計劃》，在堅持開發(fā)式扶貧方針的基礎上，調整扶貧政策，把以縣為單位進行扶貧開發(fā)調整為扶持重點縣和扶貧到村、扶貧到戶相結合的政策。1995年12月的全省扶貧開發(fā)工作會議決定，把打好扶貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)貧困人口基本解決溫飽作為云南省“九五”計劃的重大戰(zhàn)略任務。為了按期完成“扶貧攻堅”計劃，出臺《關于打好扶貧攻堅戰(zhàn)，確保“九五”基本脫貧的決定》，確定全省73個貧困縣中的506個貧困鄉(xiāng)為重點攻堅對象。1996年底，省委、省政府召開全省扶貧工作會議，強調實行扶貧工作責任制，扶貧任務落實到各級政府，分解到各個部門。認真落實掛鉤扶貧任務，在資金、物資、技術等方面大力支持貧困地區(qū)的開發(fā)建設，做到不脫貧不脫鉤。從此，全省大規(guī)模的扶貧攻堅戰(zhàn)全面啟動。全省各地按照自力更生和國家扶持相結合、治窮與治愚相結合、開放與開發(fā)相結合、區(qū)域開發(fā)與扶貧到戶相結合、扶貧工作與加強農(nóng)村基層建設相結合的方針，大力推行掛鉤對口扶貧、小額信貸扶貧、易地開發(fā)扶貧和勞務輸出扶貧等措施，開展扶貧攻堅。

到2000年底，按照國家核定的農(nóng)村貧困人口新標準，云南還有405萬特困人口（含農(nóng)村有勞動能力的貧困殘疾人口），有600萬人口初步解決溫飽但仍處于不穩(wěn)定狀況，需要進一步鞏固脫貧成果。全省農(nóng)村尚未解決溫飽的絕對貧困人口由1993年底的783萬人減少到160萬人，貧困發(fā)生率由23.8%下降到4.7%，全省73個國家重點扶持縣的農(nóng)民人均純收入從491元提高到1100元，全省糧食總產(chǎn)量從1993年的1085.24萬噸增加到2000年的1467.80萬噸，如期實現(xiàn)了基本解決全省貧困人口溫飽問題的目標。

綜合性扶貧開發(fā)新階段（2001—2010年）

進入21世紀后，國家經(jīng)濟持續(xù)高速增長，城鄉(xiāng)、區(qū)域差距日趨擴大。隨著貧困人口的減少和貧困格局的變化，黨中央、國務院更加重視貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，不斷加大對這些地區(qū)的扶持力度。國務院于2001年5月頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，扶貧工作的重心從縣級下移到村級，強調群眾參與制定實施扶貧開發(fā)規(guī)劃，重點實施“一體兩翼”戰(zhàn)略，扶貧開發(fā)事業(yè)進入一個新階段。為了實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，進一步加快新時期的扶貧開發(fā)工作。云南按照中央要求制定實施了《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，把405萬特困人口作為幫助扶持的首要對象，同時繼續(xù)幫助600萬基本解決溫飽的貧困人口脫貧致富，重視農(nóng)村殘疾人扶貧工作，把貧困人口相對集中的少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)和自然環(huán)境條件惡劣的特困地區(qū)列為扶貧開發(fā)的重點區(qū)域。此后，又相繼出臺了《關于加快新時期扶貧開發(fā)工作的決定》《關于實施“興邊富民工程”的決定》等文件，為促進貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和大規(guī)模的減貧脫貧發(fā)揮了政策支撐作用。通過積極推進以自然村為單元的整村推進、進行勞動轉移培訓和開展產(chǎn)業(yè)扶貧的“一體兩翼”戰(zhàn)略，實施特殊困難群體重點幫扶和“興邊富民工程”，加快片區(qū)綜合開發(fā)，認真落實易地搬遷扶貧、安居溫飽工程、以工代賑等專項扶貧措施，全民動員、全社會參與扶貧開發(fā)，創(chuàng)新扶貧機制和政策研究等一系列扶貧攻堅行動，貧困問題得到有效緩解，特殊困難群體和區(qū)域脫貧進程持續(xù)加快，2010年7月在昆明召開的亞洲政黨扶貧專題會議認為，“云南的扶貧開發(fā)所創(chuàng)造的經(jīng)驗是亞洲的財富”。

2001年到2010年，云南累計投入專項財政扶貧資金216億元，減少農(nóng)村貧困人口697萬人，深度貧困人口由337.5萬人下降到160.2萬人，貧困地區(qū)農(nóng)民人均年純收入從1100元增加到3109元，人均GDP由2207元提高到8590元，人均地方財政收入由120元提高到546元。

集中連片扶貧開發(fā)階段（2011年至今）

2011年11月，中共中央、國務院頒布實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，提出了新的扶貧目標和扶貧戰(zhàn)略，將連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，扶貧標準提高92%，把更多低收入人口納入扶貧范圍。隨后，云南頒布《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》，把穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽、盡快實現(xiàn)脫貧致富作為首要任務，把烏蒙山區(qū)、石漠化地區(qū)、滇西邊境山區(qū)以及藏族聚居區(qū)等連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場，對深度貧困人口進行重點扶貧攻堅。云南扶貧開發(fā)由此轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。

2012年黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會的宏偉目標，為民族地區(qū)新世紀新階段的扶貧開發(fā)提供了行動指南。黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，全面深化扶貧領域改革，創(chuàng)新扶貧思路舉措和體制機制，頒布《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，明確脫貧攻堅的目標標準，確立精準扶貧、精準脫貧的基本方略，全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)。黨的十九大報告對堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)在目標任務、組織力量、實現(xiàn)路徑等方面作出了全面系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署，為云南堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提出了新要求，帶來了新的歷史機遇。為堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，云南堅決貫徹落實中央部署，用扶貧開發(fā)工作統(tǒng)攬全省經(jīng)濟社會發(fā)展全局，把脫貧攻堅作為發(fā)展頭等大事和第一民生工程，全力落實精準扶貧精準脫貧各項任務，確保決戰(zhàn)決勝，如期脫貧，決不讓一個兄弟民族掉隊、決不讓一個貧困地區(qū)落伍。先后制定出臺《關于深入貫徹落實黨中央國務院脫貧攻堅重大戰(zhàn)略部署的決定》《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《云南省脫貧攻堅規(guī)劃（2016—2020年）》等文件，建立健全從組織領導、責任落實、社會動員、政策保障、資金投入到監(jiān)督監(jiān)管、考核評價等全新的政策制度和體制機制，五級書記抓扶貧，黨政同責促攻堅，全社會參與打硬仗，從省到村都是黨政領導任雙組長，既掛帥又出征。中央49家單位，全省17896個單位掛縣包村，59萬名干部職工結對幫扶貧困戶，選派38492名干部駐村扶貧，2128家民營企業(yè)與2066個村結對幫扶，上海、廣東等從產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、市場、人才和資源等方面結對幫扶85個貧困縣，統(tǒng)籌整合專項、行業(yè)、社會扶貧資源，以整村、整鄉(xiāng)、整族、整縣、整州為單元推進區(qū)域開發(fā)和精準扶貧相結合，建立整鄉(xiāng)推進與基層黨建“雙推進”工作機制，探索出特殊類型貧困地區(qū)綜合扶貧開發(fā)的“云南路徑”，先后涌現(xiàn)出貢山獨龍族怒族自治縣獨龍江鄉(xiāng)、會澤縣五星鄉(xiāng)、永仁縣蓮池鄉(xiāng)以及昌寧縣、云龍縣、寧蒗彝族自治縣等一大批脫貧致富的典型。中央深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會召開后，云南以改革創(chuàng)新為動力，采取超常規(guī)舉措，制定實施“四大專項行動計劃”、全面打贏“直過民族”脫貧攻堅戰(zhàn)行動計劃，云南的脫貧攻堅以前所未有的速度和規(guī)模取得了決定性進展，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅成效明顯。

2011年至2017年，云南農(nóng)村貧困人口從1468萬人下降至2017年末的279萬人，7年累計減貧1189萬人，年均減貧169.9萬人；農(nóng)村貧困發(fā)生率由2010年的40%下降至2017年的7.5%，7年累計下降32.5個百分點，年均下降4.6個百分點。