◆曹玉筠/江蘇省南通市通州區(qū)人大常委會辦公室

審計查出問題整改情況報告機制是指政府向人大常委會報告審計工作情況和審計查出問題整改情況，人大常委會聽取、審議相關(guān)報告，辦理審議意見及其他相關(guān)工作所遵循的制度和采取的辦法。為了更好地發(fā)揮人大常委會的監(jiān)督作用，健全人大常委會監(jiān)督工作制度，構(gòu)建和完善審計查出問題整改情況報告機制勢在必行。現(xiàn)就構(gòu)建審計查出問題整改情況報告機制的必要性、當前審計整改工作存在的問題及原因、破解整改難題完善審計查出問題整改情況報告機制的建議進行探討。

一、構(gòu)建審計查出問題整改情況報告機制的必要性

（一）構(gòu)建機制是貫徹落實黨的十九大精神的必然要求

構(gòu)建審計查出問題整改情況報告機制是貫徹落實黨的十九大精神和《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》及全國人大相關(guān)意見，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，把財政資金管好、用好的必然要求。2015年8月，在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十五次會議上，審議通過了《關(guān)于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》，要求“各級人大常委會要建立聽取和審議審計查出突出問題整改情況報告機制，不斷加強和改進人大監(jiān)督工作”。目前，各級人大常委會已經(jīng)形成了定期聽取和審議審計工作情況報告和審計查出問題整改情況報告，提出審議意見，并對審計查出問題整改情況進行跟蹤監(jiān)督的工作機制。

（二）構(gòu)建機制是治理“屢審屢范”的必要手段

2014年10月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強審計工作的意見》，對各級地方政府和被審計單位落實審計整改做出了規(guī)定。近年來，各級審計機關(guān)通過對被審計單位財政、財務(wù)收支活動的全面審計，依法處理處罰了部分違規(guī)違法行為，但“屢審屢犯”的現(xiàn)象仍然存在。“屢審屢犯”一般有兩種情形：一是經(jīng)過多次審計并查處的某類問題在同一部門、單位重復(fù)出現(xiàn)；二是審計發(fā)現(xiàn)的某類問題在不同年份、不同部門、單位重復(fù)出現(xiàn)。前者是具體部門、單位沒有認真整改所致，后者屬于共性的制度性問題。構(gòu)建審計查出問題整改情況報告機制，各級人大常委會根據(jù)《監(jiān)督法》規(guī)定，對審計發(fā)現(xiàn)問題的處理情況開展監(jiān)督檢查，加大跟蹤督辦，做到嚴格問責，是有效預(yù)防審計整改“年年改、年年犯、審后反彈”現(xiàn)象的有力手段。

（三）構(gòu)建機制是創(chuàng)新人大監(jiān)督方式的有效措施

人大在構(gòu)建審計查出問題整改情況報告機制過程中，一方面可以將專題調(diào)研、特定問題調(diào)查等監(jiān)督方式靈活運用，制訂實施辦法和章程，使創(chuàng)新監(jiān)督方式更具有科學性、規(guī)范性、可操作性，彌補審計部門監(jiān)督手段、執(zhí)法力度的不足，提升監(jiān)督層次和監(jiān)督實效。另一方面，可以將審計整改事項列入詢問和質(zhì)詢范圍，責成被審計單位負責人到場回答專題詢問和質(zhì)詢，并進行滿意度測評，當場公布結(jié)果。通過創(chuàng)新監(jiān)督方式，切實增強人大監(jiān)督的剛性約束力，提高整改實效。同時，可以將聽取審計工作和審計整改情況報告與相關(guān)法律執(zhí)法檢查相結(jié)合，促使相關(guān)部門依法行政的同時，有效推進審計整改工作。

（四）構(gòu)建機制是增強人大監(jiān)督實效的重要保障

一方面，完善人大監(jiān)督程序，形成事前、事中、事后全過程監(jiān)督的監(jiān)督體系，堅持依法、按制度、按程序監(jiān)督，在充分調(diào)查研究、討論審議的基礎(chǔ)上，指出問題癥結(jié)，提出切實可行的意見，推動個性問題及時整改，促進共性問題建立長效解決機制。另一方面，完善人大監(jiān)督制度，嚴肅問責，明確對審計整改相關(guān)決議、決定和審議意見貫徹落實情況的監(jiān)督檢查方式，對普遍性的共性問題，要求建章立制，采取有效措施加以解決；對明知故犯、屢禁不止的重大違紀問題和不履行或者不正確履行整改職責的行為嚴肅處理，依法追究相關(guān)人員責任，真正將人大監(jiān)督職權(quán)行使到位，確保相關(guān)法律法規(guī)、各項政策措施落到實處。

二、當前審計整改工作存在的困難及原因

（一）整改意識不強，難以主動整改

一方面，審計機關(guān)和審計人員自身對整改工作不夠重視，重審計輕整改、一審了之的慣性做法仍然存在。審計實踐中，審計項目的整改工作主要由主審負責，審計組在完成審計項目后，預(yù)留被審計單位的整改時間最長達90天，在此期間原審計組的主審早已全身心投入另一個審計項目中，對之前審計項目的整改工作往往因時間的拖延重視程度隨之減弱，有的最終僅以被審計單位蓋章的一紙空文任務(wù)性應(yīng)對。另一方面，被審計單位或者經(jīng)濟責任審計對象自身對審計整改重要性認識不足，重視程度不夠，對審計法律、法規(guī)知識學習不多，對整改強制性措施了解不透。自身整改意識不強，導致主動整改行為有限，對個性問題消極應(yīng)付，對共性問題走過場；對簡單問題改得快，對歷史遺留復(fù)雜問題改得慢；對上級審計部門專項審計提出的整改意見改得快，對本級審計部門財政財務(wù)審計提出的整改意見改得慢。

（二）整改制度不完善，難以及時整改

首先，《審計法》及其實施條例僅對審計決定的執(zhí)行進行了規(guī)定，沒有審計整改工作的具體條款，對審計機關(guān)、被審計單位、其他相關(guān)單位的責任與義務(wù)無明確要求，整改工作缺乏評判的標準和依據(jù)。其次，審計實踐中，審計機關(guān)往往比較重視審計實施的過程，對審計整改結(jié)果沒有量化的制度約束。上級審計機關(guān)組織的審計質(zhì)量檢查和審計項目評比，一般采取提前告知的抽查式，接受檢查、評比的審計項目，整改較為及時，其他項目整改明顯滯后。最后，相關(guān)制度存在漏洞導致審計定性難，被審計單位難以及時整改。審計過程中，有的問題屬于明顯錯誤，必須整改，但要對照國家法律、法規(guī)和相關(guān)財務(wù)制度予以定性卻有難度，制度的缺失是被審計單位無法及時整改的重要原因。

（三）整改建議操作性不強，難以全面整改

整改意見和建議均具有較強的可操作性，是被審計單位全面整改的客觀條件。實際工作中，整改建議操作性不強主要表現(xiàn)在三個方面：第一，部分審計事項從財務(wù)審計的角度出發(fā)，側(cè)重問題金額，形成原因分析不足，所站高度不夠，沒有分清體制問題還是管理問題，沒有著眼于提高被審計單位財務(wù)管理水平的目的，提出的審計意見和建議僅限于本次問題金額的整改，未能促使被審計單位杜絕今后類似問題的發(fā)生。第二，部分審計意見和建議與被審計單位實際情況有差距，本身缺乏可操作性，不便于被審計單位落實和整改。第三，整改建議沒有區(qū)別個性問題和共性問題，特別是部分共性問題需要政府主導多個部門聯(lián)動整改，甚至需要政府出臺相關(guān)制度予以整改，如果僅對被審計單位提出整改意見，被審計單位明顯操作不便，將造成整改的漏缺。

（四）整改執(zhí)法手段不足，難以徹底整改

法律賦予審計整改執(zhí)法手段有限，對審計整改缺乏強制性措施，是被審計單位難以徹底整改的重要原因?！秾徲嫹ā芳捌鋵嵤l例對審計執(zhí)法手段的規(guī)定較為原則，除了作出審計決定或者向有關(guān)主管機關(guān)提出處理處罰意見、向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果、責令限期處理、建議給予處分外，缺乏其他督促整改的強制性措施。實際工作中，向社會公布領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計結(jié)果、建議給予處分這些手段社會影響較大，審計機關(guān)較少運用。《國家審計準則》對審計計劃、審計實施、審計報告作了詳細規(guī)范，各地審計部門也出臺了與之配套的審計操作規(guī)程，在審計程序、現(xiàn)場管理和審計處理上都有行之有效的管理、責任追究機制，而關(guān)于審計整改的規(guī)定較少?！秶覍徲嫓蕜t》對審計整改檢查進行了程序性要求，賦予審計機關(guān)的整改手段，基本上是調(diào)查和了解、定期審計、跟蹤審計等“以審計促整改”的辦法，無強制性舉措，導致某些能夠整改而拒不整改的問題缺乏法律手段，對審計決定之外的其他整改事項，要求被審計單位徹底整改缺乏執(zhí)法手段。

三、完善審計查出問題整改情況報告機制的建議

（一）完善報告內(nèi)容，提升審議質(zhì)量

各級人大常委會定期聽取和審議審計工作報告和整改情況報告，可以對相關(guān)報告的報送要求和報告內(nèi)容進行完善。一是明確審計整改情況報告的報送要求。將與審計工作報告內(nèi)容相對應(yīng)的，區(qū)本級預(yù)算執(zhí)行、財政專項資金、政府性資金投資項目、政府性債務(wù)和其他財政財務(wù)收支審計查出問題的整改情況全部納入整改情況報告的范圍，實現(xiàn)審計整改監(jiān)督范圍全覆蓋。同時，將重點整改責任單位的整改專項情況報告作為報告附件一并提交審議。二是明確審計整改情況報告的報告內(nèi)容。將當年審計查出問題的整改結(jié)果、相關(guān)單位和責任人的處理處罰、當年尚未整改的事項和原因、繼續(xù)整改的具體措施和完成時限、以前年度審計查出、尚未整改到位的問題等事項作為必備內(nèi)容納入整改情況報告提交審議。

（二）完善審議程序，提高審議水平

審議程序是發(fā)揮人大監(jiān)督作用的關(guān)鍵步驟，各級人大常委會可以在規(guī)范相關(guān)會議列席對象、實施專題詢問辦法的同時，創(chuàng)新舉措，開展審計結(jié)果滿意度測評。一是明確列席會議對象。人大常委會審議審計工作報告時，應(yīng)要求政府負責人和監(jiān)察、審計、財政等有關(guān)部門主要負責人列席會議。審議整改情況報告時，整改責任單位的主要負責人應(yīng)同時列席會議，聽取意見。二是開展整改結(jié)果滿意度測評。對審計整改責任單位整改結(jié)果進行滿意度測評，可實行無記名電子投票的方式逐一表決，測評分滿意、基本滿意和不滿意三個等次，測評結(jié)果當場公布。三是開展專題詢問。根據(jù)需要，人大常委會就審計查出問題整改情況可以開展專題詢問，要求有關(guān)整改責任單位負責人到會回答詢問。

（三）完善督辦方式，推進建議辦理

各級人大常委會可以對審議意見的督辦進行詳細規(guī)定，從整改責任主體的確定、整改責任臺帳的建立、整改完成時間的規(guī)定、再次整改的方式等四個方面予以明確，形成較為完整的審議意見督辦體系。一是明確整改責任主體?？梢悦鞔_審計整改工作的主體是被審計單位，被審計單位的主要負責人是整改工作的第一責任人，同時，要求審計部門督促被審計單位按審計報告或者審計決定進行整改，要求監(jiān)察部門根據(jù)審計移送處理書，處理移送事項，有關(guān)主管部門對所屬被審計單位的問題整改做好業(yè)務(wù)指導，督促整改到位。二是建立整改責任臺帳。臺賬內(nèi)容可包括：整改責任單位，審計情況報告中反映的問題和應(yīng)整改的數(shù)額，整改數(shù)額、處理措施、完善制度，尚未整改的事項及原因，其他需要說明的情況等。三是規(guī)定整改完成時間?？梢砸笳畬ξ茨苷牡轿坏膯栴}，在收到審議意見規(guī)定時間內(nèi)，制訂整改方案，督促相關(guān)部門完成整改工作，并向人大常委會書面報告審議意見的處理結(jié)果。四是確定再次整改方式。對審計整改滿意度測評結(jié)果不滿意的整改責任單位，可以要求政府督促有關(guān)單位在規(guī)定時間內(nèi)再次整改，并在下一次人大常委會會議報告再次整改情況，由人大常委會組成人員再次審議和表決，如表決結(jié)果仍不滿意的，由人大常委會決定向其主要負責人提出質(zhì)詢。

（四）完善結(jié)果運用，增強監(jiān)督實效

各級人大常委會可以牽頭建立整改聯(lián)動機制，通過政府各個職能部門對審計結(jié)果和整改情況的充分運用，督促整改。一是嚴格落實審計整改責任追究制度。人大常委會審議審計工作報告和整改情況報告，可以邀請監(jiān)察和組織部門負責人列席會議，要求監(jiān)察部門將審計結(jié)果和整改情況作為領(lǐng)導干部廉政檔案的重要歸檔內(nèi)容，加大對審計移交案件線索的查處力度；要求組織部門嚴格落實領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計結(jié)果報告存檔制度，將審計結(jié)果和整改情況歸入領(lǐng)導干部個人檔案，作為評價領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任、考察任用干部和考核部門年度工作的重要內(nèi)容。二是充分發(fā)揮聯(lián)席會議作用。各地審計機關(guān)均建立了由政府相關(guān)部門組成的經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度，并成立了由政府主要負責人任組長的聯(lián)席會議工作辦公室，人大常委會可參與會議的召開，督促建立監(jiān)管聯(lián)動的長效機制，定期召開聯(lián)席會議，通報前階段審計結(jié)果和整改情況，加強部門之間的溝通協(xié)作和信息互通，落實與會部門監(jiān)管責任。三是試行審計整改公告制度。人大常委會可以督促審計機關(guān)在做好審計結(jié)果公告的基礎(chǔ)上，試行審計整改公告制度，人大常委會自身也可將審計整改滿意度測評結(jié)果適時向社會公告，通過新聞媒體宣傳審計整改典型，對拒不整改的單位予以曝光，對整改效果好的單位予以肯定，通過輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督促整改，切實增強人大監(jiān)督實效。