韓 寧

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，鄭州450046）

一、問題的提出

新中國農(nóng)地制度經(jīng)歷了從私有私營模式到公有公營模式再到家庭承包為基礎(chǔ)的“兩權(quán)分離”模式和“三權(quán)分置”模式的演進(jìn)過程。新中國成立后，通過對農(nóng)地私有私營模式進(jìn)行社會主義改造，確立了農(nóng)地公有公營模式。但形式的公平并未帶來生產(chǎn)效率的持續(xù)大幅提高，甚至在一些地方連最基本的吃飯問題都很難有效解決。改革開放之初，嘗試包產(chǎn)到戶，實(shí)行農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離，以調(diào)動農(nóng)戶的耕作積極性。農(nóng)地家庭承包“兩權(quán)分離”模式短期內(nèi)解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，但以戶為單位的分散化經(jīng)營在一段時間后不利于進(jìn)一步提高農(nóng)地耕作效率，探索農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營被提到日程。在農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的探索中，以“承包經(jīng)營權(quán)”為流轉(zhuǎn)對象的界定存在定位問題，無法有效協(xié)調(diào)保障農(nóng)戶對農(nóng)地的權(quán)益和農(nóng)地流轉(zhuǎn)下適度規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)系。在此背景下，農(nóng)地家庭承包“三權(quán)分置”模式被提了出來，以期解決農(nóng)地制度中公平與效率的矛盾。

新中國農(nóng)地制度研究觀點(diǎn)主要如下。第一，結(jié)合中國共產(chǎn)黨不同階段的土地政策，認(rèn)為農(nóng)地制度沿革與不同階段黨的主要任務(wù)相一致，不同時期的主要任務(wù)形成了農(nóng)地制度的沿革脈絡(luò)。如王海文（2014）指出：“農(nóng)村土地政策的確立推行，無不是緊緊圍繞黨的政治路線，無不是服從和服務(wù)于黨在不同時期的歷史任務(wù)和奮斗目標(biāo)?！保?］胡穗（2007）［2］、王良群與劉勇（2009）［3］也持該觀點(diǎn)。第二，從產(chǎn)權(quán)構(gòu)建與農(nóng)民權(quán)利保護(hù)入手，認(rèn)為衡量農(nóng)地制度的科學(xué)性應(yīng)與農(nóng)民權(quán)益維護(hù)結(jié)合起來。農(nóng)地制度的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，農(nóng)民不僅是農(nóng)地制度的參與者，更應(yīng)是農(nóng)地制度實(shí)施成效的關(guān)鍵點(diǎn)。黃建榮與韋彩玲（2015）［4］、齊恩平（2014）［5］、徐新林（2017）［6］持此觀點(diǎn)。第三，農(nóng)地制度的沿革進(jìn)程是多種因素綜合作用的結(jié)果，農(nóng)地改革目標(biāo)與實(shí)效之間既存在契合又存在不可預(yù)期之處。如董歡（2019）指出：“由于內(nèi)、外部環(huán)境不斷變化及引發(fā)的新不確定性，又共同催生了一系列不可預(yù)期的改革效應(yīng)，而這些不可預(yù)期的改革效應(yīng)進(jìn)一步成為新一輪農(nóng)地制度改革的推力?！保?］第四，不同時期農(nóng)地制度應(yīng)與當(dāng)時具體的生產(chǎn)力水平保持一直，既不能因循守舊，也不能急于冒進(jìn)；農(nóng)地制度的沿革伴隨著小農(nóng)經(jīng)營與規(guī)?；?jīng)營的矛盾、經(jīng)營效率與農(nóng)村穩(wěn)定的矛盾。黃花（2011）［8］、李智勇與薛新婭（2011）［9］持此種觀點(diǎn)。第五，從市場資源配置角度指出，土地使用權(quán)強(qiáng)度進(jìn)一步提高是農(nóng)地資源市場配置下解決農(nóng)地公平與效率沖突的一劑良方，市場配置農(nóng)地資源要堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平原則。如中國農(nóng)村土地制度研究課題組（2006）認(rèn)為：“中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)績效與土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)效率密切相關(guān)，因此在考慮農(nóng)地制度安排時應(yīng)當(dāng)繼續(xù)貫徹效率優(yōu)先的原則，并適當(dāng)兼顧公平。同時也看到土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)效率的提高依賴于使用權(quán)強(qiáng)度的提高?！保?0］

學(xué)界把新中國農(nóng)地制度變革與黨不同階段的土地政策結(jié)合起來，認(rèn)為不同時期土地制度存在制度目標(biāo)與制度實(shí)施成效的張力，農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展程度也影響著農(nóng)地制度具體運(yùn)行。在整個農(nóng)地制度演進(jìn)過程中，農(nóng)民意愿是否得到充分尊重、農(nóng)民利益是否得到相應(yīng)保護(hù)，一定程度影響著農(nóng)地制度實(shí)效發(fā)揮。此外，農(nóng)村社會保障與農(nóng)地制度二者的關(guān)系，也是研究熱點(diǎn)，該問題一定程度涉及到農(nóng)地資源的市場配置、農(nóng)地制度運(yùn)行中公平與效率的協(xié)調(diào)。學(xué)界在對新中國農(nóng)地制度沿革的研究中，往往從具體制度的建構(gòu)及公平與效率的取舍角度。具體制度建構(gòu)的研究，難以從農(nóng)地整體發(fā)展脈絡(luò)窺視其演進(jìn)規(guī)律，而對公平與效率的取舍研究又很難有效地洞悉農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系中不同權(quán)利主體的利益訴求。如何在公平與效率協(xié)調(diào)下探究農(nóng)地制度沿革并論證農(nóng)地家庭承包“三權(quán)分置”的歷史必然性，是一個較新的視角。

本文所稱家庭承包是集體經(jīng)濟(jì)組織等作為發(fā)包方對一般農(nóng)地采取的以“戶”為單位的承包方式，與集體經(jīng)濟(jì)組織等作為發(fā)包方對荒山、荒溝、荒丘、荒灘“四荒”農(nóng)地采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等承包方式相并列。（1）鑒于后者在發(fā)包時已進(jìn)行市場化運(yùn)作，并且后者在整個發(fā)包中所占比例不高，也沒有出現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中難以克服的公平與效率問題，故本文農(nóng)地“兩權(quán)分離”模式和農(nóng)地“三權(quán)分置”模式基于家庭承包視野展開。本文在學(xué)界對新中國農(nóng)地沿革研究的基礎(chǔ)之上，緊扣公平與效率這條主線，以此展現(xiàn)不同時期農(nóng)地制度發(fā)展脈絡(luò)下的演進(jìn)規(guī)律。同時，本文通過對農(nóng)地“三權(quán)分置”前圍繞“承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的公平與效率問題的研究，系統(tǒng)闡述農(nóng)地“三權(quán)分置”克服該問題的路徑設(shè)計(jì)，并提出農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)施中的具體建議。

二、農(nóng)地公有公營與農(nóng)地均分承包

（一）農(nóng)地公有公營

新中國建立后，制定了《中華人民共和國土地改革法》，據(jù)此進(jìn)一步推進(jìn)全國土地改革運(yùn)動。土地改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，確認(rèn)農(nóng)民擁有土地所有權(quán)。但是，“在全國土改后的幾年間，許多農(nóng)村出現(xiàn)了兩級分化現(xiàn)象。新富農(nóng)到處出現(xiàn)，富裕中農(nóng)也想方設(shè)法使自己成為富農(nóng)，而許多貧農(nóng)仍然處于貧困地位?！保?1］這種現(xiàn)象引起中央高度關(guān)注和反思，之后通過一系列社會主義改造運(yùn)動，由初級社到高級社再到人民公社，最終確立了農(nóng)地公有公營模式。

在農(nóng)地公有公營模式下，由集體組織基于所有權(quán)主體身份統(tǒng)一組織農(nóng)地經(jīng)營活動，旨在克服小農(nóng)經(jīng)營的弊端?！斑@一時期中國土地制度創(chuàng)新的焦點(diǎn)在于克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散性和局限性?！保?2］不可否認(rèn)，農(nóng)地公有公營模式有利于集中力量進(jìn)行農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于防止農(nóng)村兩極分化，具有一定積極意義。但是，農(nóng)地公有公營模式中農(nóng)地所有權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)合二為一，采取計(jì)劃方式運(yùn)行。農(nóng)民作為集體組織成員完全依照集體統(tǒng)一組織和安排從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，對農(nóng)地經(jīng)營沒有自主權(quán)。這在一定程度上不利于因地制宜、充分調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率難以再有大的提升，結(jié)果是農(nóng)民總體上仍相對比較貧窮。

（二）農(nóng)地均分承包

20 世紀(jì)70 年代末，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低，人們的吃飯問題仍然形勢較為嚴(yán)峻，這使人們反思傳統(tǒng)農(nóng)地公有公營模式。以安徽省鳳陽縣梨園公社小崗生產(chǎn)隊(duì)社員的“分田契約”為重要標(biāo)志，掀起了全國農(nóng)地制度改革的序幕。其“分田契約”寫道：“我們分田到戶，每戶戶主簽字蓋章。如此后能干，每戶保證完成每戶全年上交的公糧，不在（再）向國家伸手要錢要糧；如不成，我們干部作（坐）牢殺頭也干（甘）心。大家社員也保證把我們的小孩養(yǎng)活到18 歲。”［13］小崗生產(chǎn)隊(duì)社員的舉動，如同一聲驚雷。其示范效應(yīng)使人們開始嘗試突破農(nóng)地公有公營模式，預(yù)示著農(nóng)地新的經(jīng)營模式到來。

此后，中央出臺了一系列關(guān)于農(nóng)地改革的政策。（2）這些政策逐步確認(rèn)了農(nóng)地家庭承包制，“兩權(quán)分離”模式也逐漸形成。在20 世紀(jì)80 年代，農(nóng)地家庭承包制下利益分配采取“交夠國家的、留夠集體的、剩下的都是自己的”。（3）此種利益分配方式使農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性得到了極大提高。家庭承包制“不但克服了合作經(jīng)濟(jì)中長期存在的平均主義弊端，有利于貫徹按勞分配原則，而且糾正了以往存在的管理過分集中、經(jīng)營方式過于單一的缺點(diǎn)”。［14］在這個背景下，農(nóng)村生產(chǎn)力得到極大解放，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)巨大提升，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也得到空前發(fā)展。

三、“兩權(quán)分離”模式下農(nóng)地流轉(zhuǎn)探索及公平與效率矛盾的彰顯

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)勢在必行

家庭承包制農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式在短期內(nèi)釋放了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但實(shí)行一段時間后，由于農(nóng)地碎片化及農(nóng)業(yè)經(jīng)營分散化，難以再更好優(yōu)化農(nóng)業(yè)耕作生產(chǎn)方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率仍然較低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本過高的問題也越來越嚴(yán)重，甚至所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品缺乏最基本的市場競爭力。對此問題，有學(xué)者指出：“集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)包時必須公平分配土地，由各戶均田承包，加之需要遠(yuǎn)近照顧、肥瘦搭配，導(dǎo)致土地分散、細(xì)碎經(jīng)營。這對于適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)顯然是不利的，制約了生產(chǎn)力水平的進(jìn)一步提高。”［15］進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)顯得十分必要。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)探索

從1986年中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》（1986 年中央一號文件）開始，中央著手探討農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題。鑒于農(nóng)民已向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，中央開始鼓勵耕地向種田能手轉(zhuǎn)移，發(fā)展適度規(guī)模種植專業(yè)戶。特別強(qiáng)調(diào)的是，在中央農(nóng)地“三權(quán)分置”提出前，中央所出臺的農(nóng)地流轉(zhuǎn)文件均是圍繞“承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。（4）在這個階段，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在各界逐漸形成共識，流轉(zhuǎn)模式也呈多樣化。這些模式包括“承包經(jīng)營權(quán)”互換模式、“承包經(jīng)營權(quán)”出租模式、“承包經(jīng)營權(quán)”入股模式等?！霸谥醒牒驼闹T多文件法規(guī)中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)一直圍繞著兩個關(guān)鍵詞而展開，一個關(guān)鍵詞是農(nóng)民，另一個關(guān)鍵詞是土地。”［16］

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)中公平與效率的矛盾

在中央農(nóng)地“三權(quán)分置”政策出臺前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)圍繞“承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)展開，但保障農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”不能動搖?！俺邪?jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)后一定程度上提高了農(nóng)地經(jīng)營效率，但不利于發(fā)揮農(nóng)地對農(nóng)民的保障作用。農(nóng)民外出務(wù)工收入所占家庭收入的比重越來越高，農(nóng)民收入來源也日趨多元化，這均在一定程度上意味著農(nóng)民對土地依賴程度的降低。但由于外出務(wù)工的農(nóng)民文化程度普遍較低，往往也沒有接受必要的技能培訓(xùn)，這又導(dǎo)致其外出務(wù)工的工作具有不穩(wěn)定性，收入低且具有很高的風(fēng)險性。同時，農(nóng)村社會保障也并不健全，土地資源仍然是農(nóng)民相當(dāng)重要的保障。農(nóng)民非農(nóng)收入的不確定性、高風(fēng)險性和農(nóng)村社會保障不健全，必然使農(nóng)民擔(dān)心農(nóng)地流轉(zhuǎn)后自己的基本保障問題?！稗r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不過是身披私權(quán)外衣的社會保障之替代品?！保?7］464農(nóng)地資源擔(dān)負(fù)著農(nóng)村社會保障的功能，堪稱中國農(nóng)村社會的安全閥和穩(wěn)定器?！按迩f中保留田地，也為年輕人返鄉(xiāng)留了退路，年輕人可能在自己這輩多次反復(fù)進(jìn)城返鄉(xiāng)，也可能最終返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)為自己下一輩進(jìn)城積蓄資本?！保?8］徑行放開“承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)可能會造成無生活來源的失地農(nóng)民群體的產(chǎn)生，從而導(dǎo)致農(nóng)戶流轉(zhuǎn)“承包經(jīng)營權(quán)”后自身風(fēng)險系數(shù)的提高，這將會直接威脅到農(nóng)村社會穩(wěn)定和社會公平正義價值之實(shí)現(xiàn)?！靶逝c公平之間的固有矛盾，也就成為土地制度并不能總是朝著效率方向演進(jìn)的社會需求方面的原因。”［19］

由此，以“承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)為核心的農(nóng)地流轉(zhuǎn)無法有效解決農(nóng)民的基本保障，更無法科學(xué)有效地協(xié)調(diào)公平與效率之間的矛盾。農(nóng)地流轉(zhuǎn)程度和農(nóng)民保障程度出現(xiàn)了巨大裂痕，農(nóng)地流轉(zhuǎn)越往縱深發(fā)展，農(nóng)民的保障可能就越弱化。“盡管近年來農(nóng)地制度變革的市場化趨勢明顯，但速度依舊很緩慢。這背后的原因正是基于對‘農(nóng)民失地’‘農(nóng)民失業(yè)’‘農(nóng)民失宅’等威脅農(nóng)村社會穩(wěn)定問題的考慮?！保?0］這種流轉(zhuǎn)對象的定位問題已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)向縱深方向發(fā)展，阻礙了農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)需求。如何調(diào)整農(nóng)地制度以實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，已經(jīng)成為農(nóng)地制度改革亟待解決的問題。

四、農(nóng)地“三權(quán)分置”對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中公平與效率矛盾的克服

農(nóng)地“三權(quán)分置”從2014年開始在中央文件中被提出并被具體界定。（5）農(nóng)地“三權(quán)分置”即農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置，在落實(shí)農(nóng)地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)構(gòu)成了新型土地承包經(jīng)營關(guān)系的靈魂。這樣，新型農(nóng)地承包經(jīng)營關(guān)系制度體系下農(nóng)地的保障作用和農(nóng)地的市場配置就實(shí)現(xiàn)了很好的結(jié)合。

（一）農(nóng)戶承包權(quán)立足于穩(wěn)定，彰顯保障，體現(xiàn)公平

農(nóng)戶承包權(quán)是農(nóng)戶的基本權(quán)利。農(nóng)地“三權(quán)分置”通過完善農(nóng)地基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，落實(shí)農(nóng)戶承包權(quán)。農(nóng)戶承包權(quán)基于農(nóng)民特定身份而產(chǎn)生，強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶與土地的結(jié)合關(guān)系。無論農(nóng)戶之成員如何變動，只要戶尚存，其均有對應(yīng)的承包地。農(nóng)戶承包權(quán)不得通過轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行市場化流轉(zhuǎn)，而且是嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)，這加強(qiáng)了對農(nóng)民最基本的保障。此外，通過農(nóng)地確權(quán)，為農(nóng)戶承包權(quán)的穩(wěn)定和農(nóng)民土地財產(chǎn)利益的落實(shí)奠定了堅(jiān)實(shí)的法權(quán)基礎(chǔ)。農(nóng)地“三權(quán)分置”在強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的過程中，立足堅(jiān)持農(nóng)戶主體地位，使農(nóng)戶憑借自己的判斷，或自行經(jīng)營或流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)給其他經(jīng)營主體。無論農(nóng)戶采取哪種經(jīng)營方式，均不會徹底剝離農(nóng)戶和土地的關(guān)系。農(nóng)地“三權(quán)分置”保障了農(nóng)民對于土地的利益，體現(xiàn)了農(nóng)民的社會保障。

（二）土地經(jīng)營權(quán)立足于放活，市場化運(yùn)行，體現(xiàn)效率

“農(nóng)民將自己的承包地轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營，其土地承包權(quán)保持不變，此即農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，簡稱農(nóng)地流轉(zhuǎn)?！保?1］放活土地經(jīng)營權(quán)是為了促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，解決我國農(nóng)地所面臨的無法有效適度規(guī)模經(jīng)營的瓶頸制約問題。農(nóng)地“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)對農(nóng)地資源的市場化配置，在尊重農(nóng)戶意愿的前提下，允許農(nóng)戶通過市場化方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。這樣就可以解決分散經(jīng)營帶來的各種弊端，有利于農(nóng)地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行流轉(zhuǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)地“三權(quán)分置”政策并沒有對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行具體定性，但從政策的出臺背景和價值追求來講，應(yīng)賦予土地經(jīng)營權(quán)人一種強(qiáng)效力的財產(chǎn)權(quán)，以充分保障土地經(jīng)營權(quán)人的利益。

總之，農(nóng)地“三權(quán)分置”著眼于解決農(nóng)地社會保障和農(nóng)地效率經(jīng)營的矛盾，即以農(nóng)戶為代表的承載社會保障的農(nóng)地資源占有與農(nóng)地資源的市場化合理配置之間的矛盾，很好地克服了“承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)下公平與效率的矛盾。在這個基礎(chǔ)之上，可以推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營的升級改造，方便引入綠色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)，提高我國農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。這正是促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營中公平與效率有機(jī)統(tǒng)一的巨大創(chuàng)新。

五、完善農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)施的對策建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，正確處理政策與法律的關(guān)系

農(nóng)地“三權(quán)分置”中政策先行于法律，政策的導(dǎo)向指引作用為法律的修改完善奠定了基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上的講話》中明確指出：凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。［22］農(nóng)地“三權(quán)分置”改革當(dāng)屬農(nóng)地領(lǐng)域的重大改革，農(nóng)地“三權(quán)分置”所提出的堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)的改革思路要及時上升到法律的層面。2018年底修正的《中華人民共和國土地承包法》（以下簡稱2018 年《土地承包法》）回應(yīng)了農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)，使農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)了政策層面到法律層面的轉(zhuǎn)化。在進(jìn)一步完善農(nóng)地“三權(quán)分置”的進(jìn)程中，一定要秉持法治精神，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，及時把政策語言轉(zhuǎn)化為法律語言，使農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的成果以法律上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的模式體現(xiàn)出來，運(yùn)用法律語言和法律保障機(jī)制切實(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”下公平與效率的有機(jī)融合。

（二）切實(shí)保障農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的決定權(quán)

既然農(nóng)戶承包權(quán)是依據(jù)農(nóng)戶進(jìn)行界定，那么在土地資源市場化配置的過程中就必須充分尊重農(nóng)戶的主體地位，切實(shí)保障農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的決定權(quán)?！稗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和農(nóng)民富裕程度與農(nóng)民的理性意識、參與意識和自主意識是成正相關(guān)聯(lián)的。”［23］如若忽視農(nóng)戶的主體地位，無異會使農(nóng)戶的利益受損進(jìn)而影響到農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)施成效和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，農(nóng)戶利益的保障也是踐行社會公平正義之內(nèi)在要求，事關(guān)整個社會的穩(wěn)定。

在農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)施中，切實(shí)保障農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的決定權(quán)是首要環(huán)節(jié)。從歷史上講，農(nóng)民可以作為一種職業(yè)，也可以作為一種身份。根據(jù)我國目前廣大農(nóng)村農(nóng)地經(jīng)營運(yùn)行實(shí)踐，農(nóng)戶仍在農(nóng)地經(jīng)營當(dāng)中居于重要地位。（6）因此，此處所講的切實(shí)保障農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的決定權(quán)，要立足于身份來探討農(nóng)戶利益保護(hù)。作為農(nóng)戶成員的農(nóng)民，不是指職業(yè)農(nóng)民，而是以居住地作為標(biāo)志、以歷史上的身份作為手段進(jìn)行界定的，具有地緣化色彩。這部分群體在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的弱勢地位基本是沒有爭議的。切實(shí)保障農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的決定權(quán)，把決定權(quán)交給農(nóng)戶，就要確保農(nóng)戶在農(nóng)地經(jīng)營中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。申言之，就是農(nóng)戶有權(quán)自主決定如何對農(nóng)地進(jìn)行經(jīng)營，這當(dāng)然包括農(nóng)戶有權(quán)自主決定是否流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大潮下，農(nóng)戶已經(jīng)不再是傳統(tǒng)農(nóng)民的集合體，新生代農(nóng)民有了更多的新觀念和新期許。一定程度上，新生代農(nóng)民的土地依戀情結(jié)已經(jīng)十分薄弱，甚至一些新生代農(nóng)民由于常年在外務(wù)工，對于農(nóng)事已經(jīng)無能為力。而上了年紀(jì)的農(nóng)民雖然帶著強(qiáng)烈的土地依戀情結(jié)，但往往由于年事已高而對土地的經(jīng)營顯得力不從心。由此，新生代農(nóng)民對農(nóng)事經(jīng)營的無能為力以及上了年紀(jì)的農(nóng)民對農(nóng)事經(jīng)營的力不從心均顯示出傳統(tǒng)家庭經(jīng)營的困窘。在這種家庭經(jīng)營的困窘之下，理性農(nóng)戶只要土地流轉(zhuǎn)后的利益大于自身經(jīng)營的利益，便會主動流轉(zhuǎn)承包地。“應(yīng)制定相對應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)和市民化優(yōu)惠政策，形成土地流轉(zhuǎn)和退地進(jìn)城落戶的激勵機(jī)制，這對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營及城鎮(zhèn)化具有十分重要的意義。”［24］在具體農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，如果農(nóng)戶不選擇流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，往往是在利益判斷上出現(xiàn)了問題，這就需要重新審視農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，而不是強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。有學(xué)者在農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)的自愿問題上分別選擇安徽省鳳陽縣小崗村和東陵村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，調(diào)研發(fā)現(xiàn)“誘致性的土地流轉(zhuǎn)方式比強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)方式更有利于實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一”。［25］

（三）促進(jìn)農(nóng)地資源的市場化配置

在農(nóng)地資源的市場化配置中，必須充分重視市場的力量。忽視了市場的力量，農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)施會陷入困境?！敖陙?，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模持續(xù)快速增加，由工商企業(yè)以企業(yè)或個人等形式轉(zhuǎn)入的土地面積規(guī)模尤為引人注目，工商資本數(shù)量大大增加，并不斷從流通領(lǐng)域擴(kuò)展到農(nóng)作物生產(chǎn)和加工領(lǐng)域?！保?6］農(nóng)地“三權(quán)分置”中，農(nóng)戶承包權(quán)基于承載社會保障功能，是不可能進(jìn)行市場化流轉(zhuǎn)的。故農(nóng)地資源的市場化配置所針對的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)為農(nóng)地“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶基于其成員的農(nóng)民身份承包土地后，是否流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)取決于農(nóng)戶的意愿，這個問題前面已經(jīng)進(jìn)行了充分的論述。此處主要解決的是第三方從農(nóng)戶手中取得土地經(jīng)營權(quán)后，如何使其更有效地對農(nóng)地資源進(jìn)行市場化利用問題。

第三方作為土地經(jīng)營權(quán)人介入農(nóng)地資源本身就是市場化的力量，那就必須有效地利用市場這只無形的手，在科學(xué)有效界定產(chǎn)權(quán)權(quán)能的前提下充分發(fā)揮市場對農(nóng)地資源配置的決定作用。在土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能界定上，主要存在兩個方面的問題。一個是土地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保融資問題，另一個是土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)問題。

土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保問題，涉及到政策與法律的協(xié)調(diào)。從政策的角度來講，國家鼓勵并創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保融資功能。但從法律的角度來講，囿于物權(quán)法定原則的法律規(guī)范限制，現(xiàn)階段第三方的土地經(jīng)營權(quán)是不能作為物權(quán)來對待的。2018年《土地承包法》第47條第1款規(guī)定：“受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。”此處的擔(dān)保并沒有指明是抵押權(quán)擔(dān)?；蚴琴|(zhì)權(quán)擔(dān)保。依據(jù)法理，一般不能在作為債權(quán)的第三方的土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)定抵押權(quán)，但質(zhì)權(quán)的客體可以是債權(quán)。固可以通過法律解釋的方式在第三方的土地經(jīng)營權(quán)所依托的債權(quán)上設(shè)定質(zhì)權(quán)，這也不與物權(quán)法定原則相沖突。（7）土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)問題，從法律的角度來講，涉及到農(nóng)戶和第三方之間債權(quán)債務(wù)的概括轉(zhuǎn)移。2018年《土地承包法》第46 條規(guī)定：“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！保?）根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定，合同一方當(dāng)事人轉(zhuǎn)移合同中的債權(quán)債務(wù)的，需征得合同另一方當(dāng)事人的同意。但是，如果農(nóng)戶和第三方之間所簽訂的合同中有自由轉(zhuǎn)移條款的約定，基于意思自治的主旨，應(yīng)承認(rèn)產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力。故此，建議在制定土地流轉(zhuǎn)示范文本時，應(yīng)納入關(guān)于自由轉(zhuǎn)移條款。這樣，在符合法律規(guī)定之下就實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的自由。

此外，在農(nóng)地資源市場化配置中，也需在政策和法律層面對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能予以充分保障基礎(chǔ)上，完善相關(guān)配套措施。“降低產(chǎn)權(quán)的實(shí)施成本，依賴于與經(jīng)營權(quán)盤活相關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)組織和交易組織的選擇與匹配。”［27］要加大土地經(jīng)營權(quán)交易平臺建設(shè)力度，積極培育從事土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介組織，從土地經(jīng)營權(quán)交易信息的提供、土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、土地經(jīng)營權(quán)的登記等方面提供高效服務(wù)。此外，鑒于土地經(jīng)營權(quán)人經(jīng)營過程中，需要系統(tǒng)的經(jīng)營服務(wù)體系的支撐以提高土地經(jīng)營效率，構(gòu)建完善的主體多元、方式多樣、市場運(yùn)營的經(jīng)營服務(wù)體系并實(shí)現(xiàn)諸如金融信貸、農(nóng)地耕作、良種選擇、品牌推廣、農(nóng)產(chǎn)品銷售等環(huán)節(jié)的專業(yè)化運(yùn)營已經(jīng)成為必然選擇。

（四）鞏固農(nóng)地“三權(quán)分置”下土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)成果并及時解決歷史遺留問題

在農(nóng)地“三權(quán)分置”下，土地承包經(jīng)營權(quán)有“確權(quán)確股不確地”的確權(quán)模式和“確權(quán)確地”的確權(quán)模式?！按_股”就是以股份化形式確立承包農(nóng)戶的權(quán)屬內(nèi)容，“確地”就是把土地承包經(jīng)營權(quán)對應(yīng)的土地“四至”確定下來并反映到土地登記文書中。“確權(quán)確股不確地”和“確權(quán)確地”并不是并列關(guān)系，而是主次關(guān)系，以“確權(quán)確地”為主、“確權(quán)確股不確地”為輔，并要嚴(yán)格限制“確權(quán)確股不確地”的范圍。筆者認(rèn)為，此種土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)思路值得肯定，應(yīng)在后續(xù)確權(quán)實(shí)踐中繼續(xù)堅(jiān)持。一方面在于雖然“確權(quán)確股不確地”下會形成農(nóng)地的統(tǒng)一經(jīng)營，一定程度上可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模化，但集體經(jīng)濟(jì)組織是否有相應(yīng)的經(jīng)營能力？村民委員會等群眾自治性組織是否有完善的治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)管能力？這都值得我們深思。有學(xué)者指出：“所有權(quán)的行使主體由‘農(nóng)民集體’異化為集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會等，在有的地方甚至異化為鄉(xiāng)、村干部，成為其利用土地牟取私利、欺壓農(nóng)民的工具?！保?8］10-11在媒體經(jīng)常報道的村干部對扶貧專項(xiàng)款項(xiàng)都敢貪污的背景下，把集體土地“確權(quán)確股不確地”而交給集體經(jīng)濟(jì)組織等統(tǒng)一經(jīng)營，值得我們審慎。另一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險高、收益不確定性大?！按_權(quán)確股不確地”之下，農(nóng)民只有觀念上的股權(quán)，并沒有具體到相應(yīng)的地塊，農(nóng)民支持該確權(quán)模式的最大動力就是能夠按時分紅。如果統(tǒng)一經(jīng)營者經(jīng)營不善、無法分紅，勢必影響農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和該制度運(yùn)行的實(shí)效，也很難實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)結(jié)合。

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)涉及到的權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，存在以下突出問題。第一，“證地”不符。例如一些農(nóng)戶私自在地邊開墾，實(shí)際占有的土地面積和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)證書上的地塊面積不一致，這一定程度上影響了確權(quán)成果。第二，確權(quán)遺留問題凸顯。為了順利推進(jìn)確權(quán)工作，一些地方把無法標(biāo)定土地權(quán)屬界址點(diǎn)、線和較難解決的土地權(quán)屬爭議問題進(jìn)行了擱置。這都需要進(jìn)一步探索解決問題的路徑。筆者建議，應(yīng)本著尊重歷史、衡平利益的原則，從歷史上土地使用關(guān)系的沿革脈絡(luò)理清問題之所在，對于違法占地、侵害其他村民利益的行為，應(yīng)堅(jiān)決制止并予以糾正。一味地和稀泥不僅不利于解決問題，反而會形成新的矛盾點(diǎn)。

（五）牢固樹立風(fēng)險意識并采取有效措施化解風(fēng)險

市場的優(yōu)勝劣汰機(jī)制促進(jìn)了資源有效運(yùn)用，但這也同時伴隨著風(fēng)險。應(yīng)“幫助農(nóng)民對流轉(zhuǎn)收益、風(fēng)險做出正確的判斷，以減少因盲目流轉(zhuǎn)而受到的損失。”［29］土地經(jīng)營權(quán)人作為市場經(jīng)營主體，風(fēng)險自擔(dān)是應(yīng)有之義。如果土地經(jīng)營權(quán)人在農(nóng)地經(jīng)營過程中出現(xiàn)了虧損并短期內(nèi)無法彌補(bǔ)虧損，也不能以此作為拒絕向農(nóng)戶履行支付農(nóng)地租金等義務(wù)的抗辯事由，更不能因此解除與農(nóng)戶簽訂的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同。當(dāng)然，對于農(nóng)戶來講，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后，可依據(jù)流轉(zhuǎn)合同享有租金支付請求權(quán)。但市場風(fēng)險會帶來農(nóng)地租金的波動，除非農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同約定的是動態(tài)租金形成機(jī)制，否則，一旦在農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂并依法成立生效后，農(nóng)戶不得依據(jù)租金的市場價格上漲而隨意撕毀合同。租金的波動是市場機(jī)制形成的，屬于市場風(fēng)險范疇之內(nèi)，也自無情勢變更適用之余地。

在我國，市場經(jīng)營主體有法人形態(tài)和非法人形態(tài)等。法人形態(tài)的市場經(jīng)營主體資不抵債，可以通過破產(chǎn)程序解決債權(quán)債務(wù)糾紛；非法人形態(tài)的市場經(jīng)營主體資不抵債，除了合伙企業(yè)可以進(jìn)行破產(chǎn)清算外，其他非法人形態(tài)的市場經(jīng)營主體是與破產(chǎn)機(jī)制無緣的。但不論哪種情形，一旦市場經(jīng)營主體資不抵債，必然會使農(nóng)戶的債權(quán)（例如支付租金請求權(quán)）陷于無法實(shí)現(xiàn)或無法完全實(shí)現(xiàn)的境地。無視這種現(xiàn)實(shí)，將與國家推行農(nóng)地“三權(quán)分置”的功能之一，即保障農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)益相背離。筆者建議，可考慮設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金。（9）該風(fēng)險保障基金應(yīng)盡量覆蓋土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情形，由政府采取財政補(bǔ)貼、有關(guān)企業(yè)繳納等形式充實(shí)基金，也可依據(jù)農(nóng)戶所收取租金的一定比例進(jìn)行提取。這樣，就一定程度上化解了土地經(jīng)營風(fēng)險對農(nóng)戶財產(chǎn)利益實(shí)現(xiàn)所帶來的沖擊。

（六）加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，科學(xué)規(guī)范基層政府和村民委員會等基層組織的行為

基層政府和村民委員會在實(shí)施農(nóng)地“三權(quán)分置”時，要秉持其核心要義，規(guī)范運(yùn)作。農(nóng)地“三權(quán)分置”重申要堅(jiān)持集體土地所有權(quán)和家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。這就意味著農(nóng)村土地承包的大穩(wěn)定格局在農(nóng)地“三權(quán)分置”中被固定下來。任何組織和個人都不能取代農(nóng)戶的農(nóng)地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶承包權(quán)。

基層政府是農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)施的監(jiān)督者。鑒于農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)是市場行為而非政府行為，有自身經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，基層政府不應(yīng)主動介入到農(nóng)地流轉(zhuǎn)當(dāng)中，要避免打著鄉(xiāng)村振興、農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的名義，為了完成所謂的農(nóng)地流轉(zhuǎn)任務(wù)而下達(dá)農(nóng)地流轉(zhuǎn)指標(biāo)、分配農(nóng)地流轉(zhuǎn)任務(wù)，甚至剝奪農(nóng)戶的意愿、強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。有學(xué)者指出：“由于中央政府與地方政府間的信息不對稱，以及中央政府對地方政府行為的監(jiān)督面臨有限能力的約束，當(dāng)中央政策可能對地方政府的部門利益產(chǎn)生負(fù)向沖擊的時候，選擇敷衍而不是執(zhí)行這些政策便是地方政府的一種理性選擇?！保?0］上述論斷值得我們在農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)施中引以為戒。農(nóng)地“三權(quán)分置”在實(shí)施中一定要本著農(nóng)地“三權(quán)分置”之主旨和目的來推進(jìn)，要避免地方政府根據(jù)自身利益偏好而產(chǎn)生選擇性實(shí)施的傾向。從公法管制角度看，土地用途管制下農(nóng)用地和建設(shè)用地涇渭分明，該種管制對于維護(hù)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全提供了強(qiáng)大制度支撐；土地規(guī)劃管制有利于地權(quán)秩序科學(xué)合理，也是國際通行的慣例。但需要強(qiáng)調(diào)的是，管制要避免隨意性，管制規(guī)范的制定和執(zhí)行要奉行公權(quán)力的謙抑性，秉持法無授權(quán)即禁止的公權(quán)力行使規(guī)則，依法糾正農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)施中的各種違法行為，讓違規(guī)農(nóng)地使用權(quán)人付出代價。

村民委員會屬于管理村集體一般性事務(wù)的基層群眾自治組織，本無經(jīng)營之職權(quán)，但囿于一些地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺位，村民委員會代行了有關(guān)農(nóng)地經(jīng)營的職權(quán)。（10）這一現(xiàn)象短期內(nèi)很難改變。在農(nóng)地“三權(quán)分置”之下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人可能是已成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也有可能是非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織乃至個人。從長遠(yuǎn)來講，對于農(nóng)地經(jīng)營，要避免村民委員會作為經(jīng)營主體的情形。要么成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營農(nóng)地，要么由其他非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者個人經(jīng)營農(nóng)地。村民委員會作為村民自治組織或集體土地所有權(quán)的代表，對農(nóng)地經(jīng)營依據(jù)法律法規(guī)和合同進(jìn)行監(jiān)督。否則，可能會出現(xiàn)村民委員會既是運(yùn)動員又是裁判員的狀況，不利于村民委員會職權(quán)的正確行使。此外，市場主體的地位應(yīng)該是平等的，不應(yīng)受到歧視性對待。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者個人對農(nóng)地經(jīng)營的過程中，村民委員會一定要一視同仁，不能有歧視性的村規(guī)民約或所謂的“土政策”。

六、結(jié)語

農(nóng)地公有公營下的農(nóng)地所有權(quán)歸屬集體所有，體現(xiàn)了農(nóng)地權(quán)屬的社會主義屬性，克服了傳統(tǒng)土地私有下的土地兼并弊端，影響深遠(yuǎn)。但農(nóng)地公有公營下的農(nóng)地統(tǒng)一經(jīng)營，雖然可以發(fā)揮集體之優(yōu)勢，集中力量興辦農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，但在公平與效率協(xié)調(diào)層面仍然面臨無法充分提高效率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進(jìn)一步提高的問題。中華人民共和國成立后長期實(shí)行的農(nóng)地公有公營和改革開放后農(nóng)地承包到戶，是對農(nóng)地制度公平與效率協(xié)調(diào)的偉大嘗試。農(nóng)地承包到戶在農(nóng)地集體所有權(quán)不變的前提下，實(shí)行農(nóng)地承包經(jīng)營，創(chuàng)新了社會主義公有制的實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)地耕作效率得到極大提高?！皟蓹?quán)分離”農(nóng)地承包經(jīng)營模式在農(nóng)民積極性充分發(fā)揮之后，農(nóng)地耕作效率的提高面臨著新的瓶頸，即農(nóng)地細(xì)碎化及在此基礎(chǔ)上的分散經(jīng)營。20 世紀(jì)八十年代后期，開始探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)并促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，著重解決的是新形勢下農(nóng)地經(jīng)營的效率問題。但這種探索與嘗試面臨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)越往縱深發(fā)展、農(nóng)民所獲保障就可能越弱化的風(fēng)險。農(nóng)地“三權(quán)分置”著力協(xié)調(diào)農(nóng)戶農(nóng)地資源承包權(quán)及農(nóng)地保障功能與農(nóng)地資源市場化合理配置之間的關(guān)系，解決公平與效率的矛盾。農(nóng)地流轉(zhuǎn)從無到有、由淺入深的沿革路徑，彰顯了中央針對農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營不符合土地適度規(guī)模經(jīng)營而導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下、競爭力薄弱問題所作的不斷探索和正確決策。

在農(nóng)地“三權(quán)分置”中，堅(jiān)持農(nóng)地集體所有，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，是長遠(yuǎn)大計(jì)。農(nóng)地承包經(jīng)營關(guān)系中，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，使農(nóng)戶承包權(quán)與農(nóng)地結(jié)合起來，增強(qiáng)了農(nóng)戶的抗風(fēng)險能力，防止出現(xiàn)農(nóng)戶失去農(nóng)地后的流離失所；放活土地經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)戶基于自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的市場化配置。以穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)為基點(diǎn)的農(nóng)地承包經(jīng)營關(guān)系，既有利于農(nóng)民的社會保障，又有利于農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營，應(yīng)是農(nóng)地制度改革的重大創(chuàng)新。在農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)施中，還需圍繞公平與效率有機(jī)融合這條主線，不斷探索具體的實(shí)施機(jī)制。

注釋：

（1）2002 年8 月制定的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確土地承包包括家庭承包和其他方式承包。通過承包方式，承包方均取得土地承包經(jīng)營權(quán)這種用益物權(quán)。2018年12月修正的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》結(jié)合農(nóng)地“三權(quán)分置”，規(guī)定家庭承包下農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)中的土地承包權(quán)不得流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)。其他方式承包下承包方取得土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)可以市場化流轉(zhuǎn)。

（2）這一時期的農(nóng)地政策主要有1979 年9 月中共中央《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》、1980年9月中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》、1982年1月中共中央《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》（1982年中央一號文件）和1983 年1 月中共中央《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》（1983年中央一號文件）。

（3）需要說明的是，在本世紀(jì)初，根據(jù)國家農(nóng)村稅費(fèi)改革政策，村（包括村民小組）提留、鄉(xiāng)（包括鎮(zhèn)）統(tǒng)籌費(fèi)等費(fèi)用被取消，勞務(wù)（農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工）也被取消，但對于村內(nèi)集體公益事業(yè)所需勞務(wù)，采取一事一議的辦法解決。2005年12 月，十屆全國人大常委會第十九次會議通過決定，自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》。與此同時，國家實(shí)施了對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等政策。

（4）這些政策主要包括1998年10月中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》、2001 年12 月中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》、2007 年10月中共十七大報告《高舉中國特色社會主義偉大旗幟、為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》和2013 年11 月中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。需要特別說明的是，在這個階段，學(xué)界已經(jīng)展開對農(nóng)地“三權(quán)分離”的研究，具體論述可參見張紅宇著《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)政策：持續(xù)創(chuàng)新——對農(nóng)地使用制度變革的重新評判》，《管理世界》1998年第6期。

（5）2014 年1 月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（2014年中央一號文件）明確提出農(nóng)地“三權(quán)分置”。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對農(nóng)地“三權(quán)分置”進(jìn)行了具體的政策安排。

（6）2019年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》指出：當(dāng)前和今后很長一個時期，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營將是我國農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營方式。小農(nóng)戶家庭經(jīng)營很長一段時間內(nèi)是我國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營形態(tài)的國情農(nóng)情。

（7）《中華人民共和國民法典物權(quán)編（草案二次審議稿）》仍然沒有規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，但在第186條中刪除了現(xiàn)行《中華人民共和國物權(quán)法》第180 條所規(guī)定的“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”。這個背景在于農(nóng)地“三權(quán)分置”前土地承包中以農(nóng)戶為土地承包的主要主體，其社會保障色彩濃厚，自不能進(jìn)行抵押；而對于以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的“四荒”農(nóng)地，本身就是市場化方式取得，其應(yīng)當(dāng)可以抵押；現(xiàn)在由于實(shí)行農(nóng)地“三權(quán)分置”，農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分開，刪除該項(xiàng)，是否意味著無論是通過以“戶”承包的方式取得農(nóng)地，還是以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得農(nóng)地，均可以把土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，還無法推知。不可忽視的是，如果法律上沒有把土地經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，從法理上在土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)定抵押權(quán)很難說得通。但在實(shí)踐中，例如2015 年8 月國務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，2017年3月瓊海市《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，均認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行抵押。

（8）在《中華人民共和國土地承包法》中，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的備案及土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的備案均為向發(fā)包方備案，唯獨(dú)對于受讓方以通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)的備案為報本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，這有無特殊意蘊(yùn)，《土地承包法》并沒有做出回答，值得學(xué)界進(jìn)一步研究。

（9）2019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部向社會公布的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》第43條規(guī)定：縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險防范制度。對整村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、500 畝以上土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等風(fēng)險較高的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險保障金制度。風(fēng)險保障金應(yīng)以流轉(zhuǎn)土地的實(shí)際面積為基數(shù)確定具體金額，總額不得超過一年的土地租金。合同到期后無違約行為的，應(yīng)及時向工商企業(yè)全額返還風(fēng)險保障金。具體管理辦法由縣級以上地方人民政府規(guī)定。該規(guī)定針對工商企業(yè)等社會資本，風(fēng)險保障金由企業(yè)繳納。存在適用范圍窄、籌集渠道有限等不足之處。

（10）根據(jù)1998年制定、2018年修正的《中華人民共和國村民委員會組織法》第八條之規(guī)定，村民委員會承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)。由此，村民委員會并不能直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。但考慮到一些農(nóng)村并沒有成立集體經(jīng)濟(jì)組織，存在集體經(jīng)濟(jì)組織缺位的狀況，《中華人民共和國民法總則》第101條第2款規(guī)定：未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。