丁祥高

(昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650504)

一、導(dǎo)言：國(guó)際法對(duì)核活動(dòng)的規(guī)制路徑及其變遷

自1945年7月16日世界上第一顆核彈爆炸以來，國(guó)際社會(huì)目睹了核能的巨大威力。但核能除了在軍事上用來制造無法防御的絕對(duì)武器(1)如愛因斯坦所言，“子彈摧毀的是人，但核彈摧毀的是城市。坦克能夠防衛(wèi)子彈，但是沒有一種設(shè)備能用來防衛(wèi)可以毀滅文明的武器。……”Alice Calaprice. The Expanded Quotable Einstein. Princeton: PrincetonUniversity Press, 2000.177.，核能民用也可以極大地造福人類，如核能發(fā)電、醫(yī)療和農(nóng)業(yè)等。不過核能大規(guī)模民用也容易導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境問題?？梢哉f，核能是人類最高的希望與最深的恐懼之化身(2)John G. Stoessinger. The International Atomic Energy Agency: The First Phase. International Organization, 1959, (13): 394.。因此，國(guó)際社會(huì)對(duì)核活動(dòng)的規(guī)制也區(qū)分為控制核能軍用和促進(jìn)核能民用兩條路徑。控制核能軍用的國(guó)際法逐漸發(fā)展為國(guó)際核不擴(kuò)散體制(nuclear-nonproliferation system)，促進(jìn)核能民用的國(guó)際法則逐步發(fā)展成國(guó)際核安全法(nuclear safety law)。

核安全法迄今發(fā)展已有60多年，其首要目標(biāo)是為進(jìn)行核能及電離輻射相關(guān)活動(dòng)提供法律框架，但遺憾的是，在核安全法早期發(fā)展的大部分時(shí)間里，總體而言其主要著眼于保護(hù)人身和財(cái)產(chǎn)安全，很少涉及到環(huán)境損害問題(3)如1960年《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責(zé)任的公約》(《巴黎公約》)和1963年《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》(《維也納公約》)兩公約中，核損害這一概念涵蓋核事故引起的人身傷害和財(cái)產(chǎn)損害，但根本沒提及環(huán)境損害問題。。1986年切爾諾貝利核電站發(fā)生的災(zāi)難性核事故之后，國(guó)際社會(huì)意識(shí)到民用核活動(dòng)對(duì)人類賴以生存的環(huán)境造成的巨大破壞，當(dāng)年迅速制訂《核事故或輻射緊急情況援助公約》和《及早通報(bào)核事故公約》并使之生效。此后此類用來規(guī)制民用核活動(dòng)的環(huán)境法規(guī)則越來越多。環(huán)境法規(guī)制民用核活動(dòng)有兩種表現(xiàn)形式：間接適用和直接適用。間接適用主要指上個(gè)世紀(jì)80年代以來制訂的國(guó)際核安全法里包含的一部分環(huán)境法規(guī)則，或者說特殊環(huán)境法，來規(guī)制民用核活動(dòng)(4)切爾諾貝利事故發(fā)生之后國(guó)際社會(huì)締結(jié)的核安全條約開始包含環(huán)境法規(guī)則，如：1986年《核事故或核輻射緊急情況援助公約》；1994年的《核安全公約》；1997年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》；1997年《修正〈關(guān)于核損害民事?lián)p害的維也納公約〉的議定書》；1997年《核損害補(bǔ)充賠償公約》；2004年《關(guān)于修訂〈核能領(lǐng)域第三方責(zé)任巴黎公約〉的議定書》(尚未生效)等。。直接適用則指利用普遍適用的環(huán)境法規(guī)則來規(guī)制民用核活動(dòng)(5)可以適用于核活動(dòng)的國(guó)際環(huán)境條約不詳盡例舉如下：1972年《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》，禁止向海洋釋放高濃度放射性廢物；1974年《防止陸源海洋污染公約》，規(guī)定締約方有義務(wù)采取措施阻止和消除陸源放射性物質(zhì)引起的海域污染；1991年《關(guān)于跨界背景下環(huán)境影響評(píng)價(jià)的埃斯波公約》要求對(duì)核項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估；1998年《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》，規(guī)定公共部門有義務(wù)讓公眾獲取某些類型的核信息。。

和平開發(fā)利用核能是世界各國(guó)的共同愿望，確保民用核活動(dòng)安全是世界各國(guó)的共同責(zé)任。2019年9月3日第一部《中國(guó)的核安全》白皮書發(fā)表。白皮書樹立了“理性、協(xié)調(diào)、并進(jìn)”的核安全觀，希望打造全球核安全命運(yùn)共同體。在此背景下，本文的意義尤其凸顯，因?yàn)閲?guó)際環(huán)境法對(duì)民用核活動(dòng)的規(guī)制是打造全球核安全命運(yùn)共同體的重要組成部分。當(dāng)然，本文目的不在于也不可能對(duì)適用于民用核活動(dòng)的所有國(guó)際環(huán)境法制度做全面詳盡的論述和分析，而是通過對(duì)可直接和間接適用于民用核活動(dòng)的國(guó)際環(huán)境法規(guī)則進(jìn)行梳理，基于規(guī)范功能的視角，依介入程度逐步分析國(guó)際環(huán)境法對(duì)民用核活動(dòng)的規(guī)制。

二、國(guó)際環(huán)境法明確規(guī)定公眾有權(quán)獲取民用核活動(dòng)信息

作為公眾在環(huán)境事務(wù)中享有的一種程序性權(quán)利，環(huán)境知情權(quán)在核活動(dòng)領(lǐng)域體現(xiàn)為公眾獲取核輻射安全信息的權(quán)利，它既是核活動(dòng)民主合法的保證，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工具(6)謝青霞,花明．信息公開與核安全——以法國(guó)《核透明與安全法》為例[J]．華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014,(1)：58-62．。其權(quán)利基礎(chǔ)在于公民對(duì)行政機(jī)構(gòu)享有的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)以及公眾對(duì)行政機(jī)構(gòu)甚至企業(yè)單位享有的生命健康權(quán)。公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的理論淵源在于“主權(quán)在民”思想，據(jù)此公民有權(quán)了解和監(jiān)督政府行為。公眾生命健康權(quán)則源于環(huán)境信息公共信托理論，政府和企業(yè)受公眾囑托管理和處分環(huán)境要素，因此對(duì)于所掌握或制作的與公眾生命健康密切相關(guān)的環(huán)境信息有義務(wù)讓公眾知曉(7)Joseph L Sax．The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law：Effective Judicial Intervention．Michigan Law Review,1970, 68(3)：471-566．。保障公民獲取核信息的權(quán)利也是促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)社會(huì)穩(wěn)定和政府公信力的要求。

但在人類核活動(dòng)的早期，由于科學(xué)認(rèn)知與政治倫理兩方面的原因，很少有政府覺得有必要讓公眾知曉核活動(dòng)存在潛在危險(xiǎn)，因此也無國(guó)內(nèi)立法規(guī)定公眾有獲取核信息的權(quán)利。最早要求在核活動(dòng)過程中保持信息透明和確保利益攸關(guān)方參與，是以國(guó)際環(huán)境立法的方式確立的。國(guó)際環(huán)境法在核活動(dòng)領(lǐng)域確認(rèn)公眾有獲取核輻射安全信息的權(quán)利，支持并推進(jìn)公共信息公開和公眾參與(8)J.Eberson. The Notion of Public Participation in International Environmental Law. Yearbook of International Environmental Law, 1997,(8):51.。在聯(lián)合國(guó)1972年《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》、1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》的推動(dòng)下(9)見《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》原則1和《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則10。，國(guó)際和國(guó)內(nèi)法律文件(10)法國(guó)2006年出臺(tái)的《核安全與透明法》，我國(guó)2017年制訂的《核安全法》，都對(duì)核安全信息公開做了比較具體的規(guī)定。逐漸開始接受信息公開和公眾參與理念，規(guī)定利益攸關(guān)方有就擬建項(xiàng)目進(jìn)行討論的權(quán)利，目的是預(yù)防或緩解潛在的環(huán)境不利后果，使之易被公眾接受。歐洲國(guó)家也締結(jié)了一些雙邊協(xié)議，規(guī)定相互提供核設(shè)施信息，賦予相鄰國(guó)家的民眾某些參與國(guó)家許可程序的權(quán)利(11)這類雙邊協(xié)議歐洲比較多，如德國(guó)和瑞士《邊境地區(qū)建造和運(yùn)營(yíng)核設(shè)施相互提供信息協(xié)議》即有此規(guī)定。。

1997年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》(下文簡(jiǎn)稱“《聯(lián)合公約》”)是第一個(gè)處理核領(lǐng)域公眾信息獲取以及征求公眾意見的有約束力的國(guó)際法文件。公約在乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全兩方面都規(guī)定，在設(shè)施選址時(shí)，應(yīng)“向公眾成員提供此類設(shè)施的安全方面的信息”，向鄰近此類設(shè)施并可能受設(shè)施影響的締約方，“提供與此類設(shè)施有關(guān)的總體情況數(shù)據(jù)，使其能夠評(píng)估此類設(shè)施對(duì)其領(lǐng)土的安全可能造成的影響?！?12)見《聯(lián)合公約》第6條、第13條。

此外，1998年《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》(下文簡(jiǎn)稱“《奧爾胡斯公約》”也有類似規(guī)定。公約尤其強(qiáng)調(diào)獲取核信息的重要性(13)見《奧爾胡斯公約》第1條。，并賦予公眾三項(xiàng)權(quán)利：從公共部門獲取環(huán)境信息的權(quán)利；參與公共部門環(huán)境決策的權(quán)利；當(dāng)上述兩種權(quán)利被侵犯或者國(guó)內(nèi)環(huán)境法被違反時(shí)的司法救濟(jì)權(quán)利。公約規(guī)定公眾有權(quán)獲取“環(huán)境信息”，目的是為當(dāng)今和將來世代主張環(huán)境權(quán)利。只要信息可歸于“環(huán)境”范疇，公眾即可依公約請(qǐng)求獲取核項(xiàng)目信息。請(qǐng)求內(nèi)容從詢問核電站附近的輻射水平，到要求獲取一項(xiàng)新的輻射廢料存儲(chǔ)或處理設(shè)施的詳細(xì)安全信息。除非屬于豁免目錄范圍，或者披露會(huì)對(duì)公眾安全產(chǎn)生不利影響，否則公共部門必須依請(qǐng)求提供持有的環(huán)境信息(14)見《奧爾胡斯公約》第4條第(3)款、第(4)款。。有權(quán)獲取信息的主體不限于該締約國(guó)公民，非公民甚至非居民也有獲取信息權(quán)。公約也規(guī)定了必須主動(dòng)發(fā)布所持有信息的情形，即在對(duì)人身安全或環(huán)境有緊迫危險(xiǎn)的情況下，如果能讓公眾采取措施預(yù)防或減輕此類威脅傷害，公共部門必須發(fā)布持有的環(huán)境信息(15)見《奧爾胡斯公約》第5條。。

保障公眾獲取核信息的權(quán)利至關(guān)重要。雖然國(guó)際法文件關(guān)于環(huán)境信息公開的理念在上個(gè)世紀(jì)70年代即已出現(xiàn)，但對(duì)于公眾獲取核活動(dòng)安全信息的具體規(guī)定在上個(gè)世紀(jì)末才在《聯(lián)合共約》和《奧爾胡斯公約》中出現(xiàn)，這是因?yàn)樵缙诤四芾没顒?dòng)在決策和管理上具有封閉性，各國(guó)發(fā)展核能主要是用于發(fā)展軍事計(jì)劃，因而在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，關(guān)于核材料和核技術(shù)的信息具有高度政治敏感性，各國(guó)政府將之作為機(jī)密處理。直到切爾諾貝利核事故發(fā)生后，國(guó)際社會(huì)的觀念才開始發(fā)生改變。在公眾參與核決策方面同樣如此。國(guó)際法在相關(guān)問題上理念的變化隨即影響到相關(guān)國(guó)家國(guó)內(nèi)立法，比如法國(guó)2006年《核透明與安全法》和我國(guó)2017年《核安全法》第63-65條，都對(duì)核信息公開做了比較詳細(xì)的規(guī)定。另外根據(jù)歐洲人權(quán)法院蓋拉等訴意大利案(案號(hào)：116/1996/735/932)的觀點(diǎn)，未公開核活動(dòng)安全信息的行為，甚至可能構(gòu)成對(duì)人權(quán)的侵犯(16)李雪.歐洲人權(quán)法院對(duì)未公開環(huán)境信息是否構(gòu)成侵犯人權(quán)的認(rèn)定——蓋拉等訴意大利案[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版),2019,(1)：150-160.。

三、國(guó)際環(huán)境法確保公眾參與民用核決策

生態(tài)環(huán)境問題可以說是公眾參與程度最高的公共決策領(lǐng)域，普通公眾通過合法途徑影響政府公共決策和公共管理，是解決環(huán)境問題的重要途徑。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》指出，“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下……加以處理。每一個(gè)人都應(yīng)能……有機(jī)會(huì)參與各項(xiàng)決策進(jìn)程?！惫姯h(huán)境決策參與權(quán)的制度設(shè)計(jì)，并非為了維護(hù)某一具體公民的個(gè)人利益，而是為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益(17)朱謙．論環(huán)境權(quán)的法律屬性[J]．中國(guó)法學(xué),2001，(3)：64-70.。確保公眾能夠通過有效途徑對(duì)自己的關(guān)切進(jìn)行意見表達(dá)且被公正聽取的制度正義是實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的重要保障(18)朱力,龍永紅．中國(guó)環(huán)境正義問題的凸顯與調(diào)控[J]．南京大學(xué)學(xué)報(bào),2012，(1)：48-49.。

在為需要得到許可的核能項(xiàng)目做決策時(shí)，確保公眾參與磋商是至為關(guān)鍵的一步。公眾的參與有助于在決策過程中建立公眾信任和信心，也有助于降低出于鄰避效應(yīng)(not-in-my-backyard syndrome)的“決策僵局”危險(xiǎn)。公眾參與核決策的方式包括參加公共聽證以及參與核能項(xiàng)目的初步研究，特別是環(huán)境評(píng)估。規(guī)定公眾參與核決策的國(guó)際條約比較多，包括1991年《關(guān)于跨界背景下環(huán)境影響評(píng)價(jià)的埃斯波公約》(下文簡(jiǎn)稱“《埃斯波公約》”)及其2003年《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估議定書》、1994年《核安全公約》、1997年《聯(lián)合共約》、1998年《奧爾胡斯公約》等。

《埃斯波公約》是處理環(huán)境公共參與問題最重要的國(guó)際環(huán)境法文件。公約規(guī)定，在對(duì)可能引起跨界不利影響的擬建項(xiàng)目做出許可之前，締約方必須確保環(huán)境影響評(píng)估(environmental impact assessments，EIA)是在公眾參與下做出，確保在做出決策之前已考慮到?jīng)Q策對(duì)環(huán)境的影響。評(píng)估程序包括分析項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響、將這些影響記錄于報(bào)告中、在報(bào)告中記錄與公眾磋商情況、在做出最終決策時(shí)適當(dāng)考慮公眾意見和報(bào)告，以及在做出決策之后通知公眾。這些舉措日益被用作核活動(dòng)中利益攸關(guān)方參與的重要工具，也已成為防止核項(xiàng)目執(zhí)行可能引起不利環(huán)境后果的基本手段。原則上說來，環(huán)境影響評(píng)估大多關(guān)注對(duì)環(huán)境的物理影響，但也可用作鑒別和處理社會(huì)關(guān)注(比如核設(shè)施的安全性)的工具。為減輕或消除擬采取的措施與行動(dòng)帶來的潛在不利跨界環(huán)境影響，任何可能受擬建項(xiàng)目影響的公約締約方必須得到通知，且有權(quán)與項(xiàng)目所在地締約方磋商?？赡苁艿綌M建項(xiàng)目影響的區(qū)域內(nèi)公眾，也必須得到參與相關(guān)環(huán)評(píng)程序的機(jī)會(huì)。

需要注意的是，《埃斯波公約》與《核安全公約》和《聯(lián)合共約》的相關(guān)規(guī)定是有區(qū)別的，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，就適用范圍而言，《埃斯波公約》適用于所有締約國(guó)的核設(shè)施和核活動(dòng)，包括核電站和其他核反應(yīng)堆，以及僅用于生產(chǎn)或濃縮核燃料、用于放射性核燃料后處理或儲(chǔ)存、處置和處理放射性廢物的設(shè)施。雖然《核安全公約》與《聯(lián)合共約》也包含關(guān)于擬建核設(shè)施影響的磋商條款，但范圍沒有《埃斯波公約》條款廣泛?！逗税踩s》基本只適用于運(yùn)行中的民用核電站，而《聯(lián)合共約》被局限于乏燃料管理設(shè)施和放射性廢物管理設(shè)施。第二，就對(duì)締約國(guó)規(guī)定的義務(wù)而言，《埃斯波公約》比其他國(guó)際核法文件走得更遠(yuǎn)。《核安全公約》沒有規(guī)定要向公眾披露核設(shè)施的安全信息，《聯(lián)合共約》規(guī)定要求披露，但是沒有賦予公眾參加核決策程序的權(quán)利(19)見《聯(lián)合共約》序言第4段、第6條第(1)款c項(xiàng)以及第13條第(1)款d項(xiàng)。?！逗税踩s》與《聯(lián)合共約》都規(guī)定有磋商義務(wù)，這對(duì)擬建設(shè)施附近可能受到影響的締約方有利。但兩公約除了規(guī)定與核設(shè)施造成的危險(xiǎn)相匹配的環(huán)境評(píng)估義務(wù)之外，都沒有提及公眾參與評(píng)估的問題。

此外，《奧爾胡斯公約》也包含決策公共參與條款。公約賦予有關(guān)公眾在廣泛的活動(dòng)方面，包括核電站建造、運(yùn)行、退役以及后處理設(shè)施、濃縮設(shè)施、放射性廢物儲(chǔ)存與最終處理設(shè)施建造、運(yùn)行以及退役方面，有權(quán)參與環(huán)境決策。這一權(quán)利也適用于設(shè)施運(yùn)行環(huán)境的任何改變，比如反應(yīng)堆的翻新。與《埃斯波公約》不同，《奧爾胡斯公約》并不特別處理跨界影響，但在擬進(jìn)行的核活動(dòng)可能影響鄰國(guó)的時(shí)候，該國(guó)公眾可以參與決策程序。

總體而言，上述核決策公共參與的國(guó)際立法，都傾向于集中在項(xiàng)目建設(shè)層面。但晚近開始出現(xiàn)一種趨向，讓公眾在決策程序更早的階段參與進(jìn)來，即“早期磋商(early consultation)”。2003年，《埃斯波公約》新增了一個(gè)《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估議定書》(即《基輔議定書》)，要求締約國(guó)評(píng)估他們?cè)趶V泛領(lǐng)域，包括核領(lǐng)域，可能產(chǎn)生重大環(huán)境影響的“計(jì)劃與方案”的后果。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)在早期決策階段就必須進(jìn)行，這比環(huán)境影響評(píng)估的規(guī)定要早，但是它們的區(qū)別并不總是很清晰?；纠砟钤谟?，對(duì)于受環(huán)境影響評(píng)估規(guī)定約束且可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的特定項(xiàng)目，在為將來開發(fā)許可(future development consent)設(shè)定框架時(shí)，應(yīng)執(zhí)行戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估。通過示范，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估適用于國(guó)內(nèi)放射性廢物管理計(jì)劃，覆蓋可能影響環(huán)境的所有戰(zhàn)略，不論是否后處理、排放還是污染，直接處理還是延伸儲(chǔ)存和轉(zhuǎn)化，可逆轉(zhuǎn)存儲(chǔ)或最終地址存儲(chǔ)等。只要是基于這一計(jì)劃進(jìn)行的放射性廢物管理項(xiàng)目，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估都可適用。

根據(jù)《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估議定書》，計(jì)劃開發(fā)核項(xiàng)目的締約方，應(yīng)確保與所有相關(guān)的利益攸關(guān)方磋商。議定書要求在決策程序的更早階段，在所有選擇皆有可能的時(shí)候，即讓公眾參與進(jìn)來(20)見《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估議定書》第8條。。政府因此必須為計(jì)劃或方案擬定草案，并且，為給公眾在合適時(shí)間內(nèi)提供表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，在做出公眾可獲取的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告之后，將公眾意見適當(dāng)考慮進(jìn)去，再將決策及原因通知公眾。

四、國(guó)際環(huán)境法防止核活動(dòng)引起環(huán)境損害

眾所周知，核事故的后果非常嚴(yán)重，其引起的環(huán)境損害是一種特殊的損害，一旦發(fā)生則極難恢復(fù)，因此必須采取措施對(duì)核設(shè)施、核活動(dòng)或者核材料進(jìn)行必要的監(jiān)控，同時(shí)規(guī)定各種事故預(yù)防和緩解措施，防止因技術(shù)、人為和天災(zāi)等原因造成核事故，對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)或者環(huán)境造成不可接受的放射性危害?，F(xiàn)有國(guó)際環(huán)境法主要通過設(shè)定三道防線防止核活動(dòng)發(fā)生事故引起環(huán)境損害。

第一道防線，是通過持續(xù)強(qiáng)化核安全方案以預(yù)防核事故發(fā)生。這道防線一般是設(shè)定一個(gè)目標(biāo)并采取一些具體的防護(hù)措施。在設(shè)定目標(biāo)方面，1994年《核安全公約》第1條規(guī)定，“在核設(shè)施內(nèi)建立和維持防止?jié)撛谳椛湮：Φ挠行Х烙胧?，以保護(hù)個(gè)人、社會(huì)和環(huán)境免受來自此類設(shè)施的電離輻射的有害影響”，“防止帶有放射后果的事故發(fā)生和一旦發(fā)生事故時(shí)減輕此種后果?！?997《聯(lián)合共約》也將目標(biāo)定為確?，F(xiàn)在和將來在乏燃料及放射性廢物管理活動(dòng)中有效防御此類危險(xiǎn)。同樣的目標(biāo)也是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)2004年《放射源安全和安保行為準(zhǔn)則》和2004年《研究堆安全行為準(zhǔn)則》的基礎(chǔ)。在采取具體措施方面，上述國(guó)際法文件規(guī)定雖然不同，但都要求在核設(shè)施設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)各階段采取防護(hù)措施，預(yù)防或降低核輻射。

第二道防線，是通過持續(xù)提升應(yīng)急響應(yīng)效能(emergency response performance)，有效降低可能發(fā)生的環(huán)境損害。1986年《核事故或核輻射緊急情況援助公約》的目標(biāo)即是在發(fā)生核事故或輻射緊急情況下推動(dòng)及時(shí)援助，將后果最小化以及不僅保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)，也保護(hù)環(huán)境免受輻射泄露的后果。此外，《核安全公約》也有應(yīng)急準(zhǔn)備條款(21)見《核安全公約》第16條。，確保核設(shè)施內(nèi)外都有應(yīng)急計(jì)劃，定期進(jìn)行演習(xí)，演習(xí)內(nèi)容涵蓋一旦發(fā)生緊急情況將要進(jìn)行的活動(dòng)。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)也規(guī)定了核活動(dòng)中采取應(yīng)急計(jì)劃和緊急響應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃的啟動(dòng)條件，前者為核設(shè)施發(fā)生少量泄露事故，預(yù)測(cè)最大影響范圍1～10公里，后者最大影響范圍為超過10公里。

第三道防線是讓核設(shè)施運(yùn)營(yíng)方負(fù)擔(dān)防止或降低環(huán)境損害措施的費(fèi)用。這是環(huán)境法中“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”原則的體現(xiàn)。不過許多國(guó)家的侵權(quán)法都有規(guī)定，如果索賠人未能采取合理防止和恢復(fù)措施避免或降低損失，則可以降低侵權(quán)方因侵權(quán)行為造成的損失賠償?shù)念~度。反之如果索賠人采取了避免和降低損失的措施，則采取措施的費(fèi)用屬于核損害的賠償范圍，可以得到賠償。以此鼓勵(lì)索賠人采取及時(shí)自救措施，減輕核事故可能造成的損害?，F(xiàn)有多個(gè)核損害責(zé)任公約也做了類似規(guī)定，1997年《核損害補(bǔ)充賠償公約》和《核損害民事責(zé)任維也納公約》、2004年《關(guān)于修訂〈核能領(lǐng)域第三方責(zé)任巴黎公約〉的議定書》等都將“預(yù)防措施”費(fèi)用放入“核損害”范圍，并提供了四條指導(dǎo)原則，用來界定索賠人可以得到賠償?shù)姆乐勾胧┵M(fèi)用之范圍(22)見1997年《修正〈關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約〉的議定書》第1條第(1)款、1997年《核損害補(bǔ)充賠償公約》第1條、2004年《關(guān)于修訂〈核能領(lǐng)域第三方責(zé)任巴黎公約〉的議定書》第1條第(1)款。。第一，只有為防止重大環(huán)境損害(significant environmental damage)采取的措施才可以得到賠償，并且由有管轄權(quán)的法院決定損害是否重大。第二，防止措施必須合理，且由有管轄權(quán)的法院認(rèn)定。相對(duì)于污染后果而言，防止措施必須是適當(dāng)、相稱的。比如要考慮到環(huán)境損害危險(xiǎn)的性質(zhì)和范圍、采取防止措施時(shí)這些措施可能產(chǎn)生效果的程度、以及是否具有相關(guān)科技專門技能。確立合理性的衡量標(biāo)準(zhǔn)可以防止投機(jī)性索賠(speculative claims)。防止措施必須是在核事故發(fā)生后采取行動(dòng)，或者產(chǎn)生嚴(yán)重且迫近的核損害威脅之事件發(fā)生后采取行動(dòng)。核事故已發(fā)生，或者有產(chǎn)生嚴(yán)重且迫近的環(huán)境損害威脅之事件發(fā)生的舉證責(zé)任，在于為采取防止措施支出費(fèi)用的索賠方。第三，如果防止環(huán)境損害的措施系由私人采取，這些措施必須經(jīng)采取措施所在國(guó)職能部門批準(zhǔn)。最后，此類措施的賠償范圍由有管轄權(quán)的國(guó)內(nèi)法院確定。

五、國(guó)際環(huán)境法規(guī)范核活動(dòng)環(huán)境損害賠償

早期的國(guó)際法文件，并沒有明確將環(huán)境損害納入核損害范圍。這一情形到1980年代切爾諾貝利核事故之后發(fā)生了改變。如汪勁教授所言，“核安全不僅事關(guān)國(guó)際關(guān)系、國(guó)家利益與企業(yè)利益，更與公眾的合法環(huán)境權(quán)益與生命安全休戚相關(guān)?！?23)汪勁.核安全法當(dāng)重公眾權(quán)益[N]. 人民日?qǐng)?bào), 2016-11-14(05).國(guó)際原子能該機(jī)構(gòu)2006年出版物也將“保護(hù)環(huán)境免受核輻射危險(xiǎn)”納入核安全范疇(24)Fundamental Safety Principles.IAEA Safety Standards Series No. SF-1,International Atomic Energy Agency, Vienna, 2006,p.5.，核安全法的目標(biāo)已擴(kuò)展到將防止核活動(dòng)發(fā)生損害環(huán)境的后果涵括在內(nèi)。可以說，無論是現(xiàn)今國(guó)際立法實(shí)踐還是環(huán)境法理論，將環(huán)境損害納入核損害范疇都已不存在問題。因此核損害的范圍，包括在人類核活動(dòng)過程中，由于發(fā)生核事故所造成的人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失以及環(huán)境損害(25)如1997年《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》和《核損害補(bǔ)充賠償公約》都將核損害從人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失擴(kuò)展到環(huán)境損害。。

在人類現(xiàn)有技術(shù)條件下，尚不能完全控制核的物質(zhì)屬性和自然力量，即使已經(jīng)在各個(gè)環(huán)節(jié)都已采取極其謹(jǐn)慎的態(tài)度去經(jīng)營(yíng)，仍然難免發(fā)生意外造成人身、財(cái)產(chǎn)以及環(huán)境損害。因此，核活動(dòng)本質(zhì)上應(yīng)屬于高度危險(xiǎn)作業(yè)。法律為保護(hù)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)于這類作業(yè)給他人造成的損害，各國(guó)均規(guī)定即使經(jīng)營(yíng)者無過錯(cuò)，也要承當(dāng)責(zé)任，也就是采用無過錯(cuò)責(zé)任或危險(xiǎn)責(zé)任的歸責(zé)原理(26)如我國(guó)《民法通則》第123條規(guī)定：“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運(yùn)輸工具等對(duì)周圍環(huán)境有高度危險(xiǎn)的作業(yè)造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔(dān)民事責(zé)任?！薄肚謾?quán)責(zé)任法》第70條規(guī)定：“民用核設(shè)施發(fā)生核事故造成他人損害的，民用核設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但能夠證明損害是因戰(zhàn)爭(zhēng)等情形或者受害人故意造成的，不承擔(dān)責(zé)任?！?。這是因?yàn)樵诃h(huán)境侵權(quán)等特殊領(lǐng)域，法律將保護(hù)的重點(diǎn)從對(duì)不法行為的制裁轉(zhuǎn)向?qū)o辜受害者的救濟(jì)。另外從國(guó)際法的角度看，對(duì)于跨界核損害承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該是一種國(guó)際損害責(zé)任，即從事國(guó)際法不加禁止的活動(dòng)造成的損害承擔(dān)的責(zé)任，而不是國(guó)際法律責(zé)任，因此承擔(dān)責(zé)任以造成重大越界損害為條件，而不要求有過錯(cuò)。

國(guó)際核損害賠償機(jī)制相關(guān)條約比較多。1960年歐洲經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織訂立的《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責(zé)任的公約》(下文簡(jiǎn)稱“《巴黎公約》”)是核損害責(zé)任領(lǐng)域的首個(gè)國(guó)際公約。目前核損害責(zé)任國(guó)際公約分為兩大國(guó)際法律體系，即《巴黎公約》體系與《維也納公約》體系，以及為連接兩大體系而建立的《關(guān)于適用〈維也納公約〉和〈巴黎公約〉的聯(lián)合議定書》和《核損害補(bǔ)充賠償公約》等。其中國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)制訂的《核損害補(bǔ)充賠償公約》是現(xiàn)今最具包容性、最富影響力的國(guó)際環(huán)境法文件。此外，2012年5月國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)也建議努力建立一個(gè)全球核責(zé)任機(jī)制。

如果所有的預(yù)防措施最終未能防止核事故發(fā)生，則需要考慮如何對(duì)發(fā)生的“核損害”進(jìn)行賠償。就核事故直接造成的人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失而言，可以獲得賠償?shù)姆秶诒举|(zhì)上與普通侵權(quán)相比并無特殊之處。比較特殊的是與環(huán)境相關(guān)的“核損害”，即環(huán)境損害。由于環(huán)境難以歸入“財(cái)產(chǎn)”范疇，因此財(cái)產(chǎn)損失賠償不能覆蓋環(huán)境損害。特別是從造成環(huán)境損害的過程看，污染環(huán)境的行為，在給環(huán)境本身造成損害的同時(shí)，也以環(huán)境為媒介損害他人人身、財(cái)產(chǎn)等利益，二者都屬于環(huán)境損害。

核活動(dòng)對(duì)環(huán)境本身造成的損害之賠償，根據(jù)現(xiàn)有的核損害責(zé)任賠償公約及附加議定書，指的是因“核事故”使環(huán)境受到嚴(yán)重?fù)p害采取的預(yù)防措施、恢復(fù)措施和合理措施(27)見1997年《核損害補(bǔ)充賠償公約》第1條第(7)款，2004年《關(guān)于修訂〈核能領(lǐng)域第三方責(zé)任巴黎公約〉的議定書》第1條第(8)款，1997年《修正〈關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約〉的議定書》第1條第(1)款。之費(fèi)用，且這些費(fèi)用并未作為“財(cái)產(chǎn)損失”得到賠償。“預(yù)防措施”指核事故發(fā)生后，為防止或減輕核事故造成的人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失等，由所在國(guó)主管部門批準(zhǔn)而采取的措施?！盎謴?fù)措施”指由所在國(guó)家主管部門批準(zhǔn)，修復(fù)或恢復(fù)受損害或被破壞的環(huán)境要素(components of environment)，或者在合理情況下引入相當(dāng)?shù)沫h(huán)境要素。但公約及附加議定書沒有解釋“恢復(fù)環(huán)境要素”或者“引入相當(dāng)?shù)沫h(huán)境要素”之含義，將之留給有管轄權(quán)的法院來決定。例如，因諾曼底發(fā)生核事故，作為法國(guó)鳥類學(xué)家天堂的索姆河灣的鳥類受到污染，之后恢復(fù)動(dòng)物種群的措施費(fèi)用可歸入核事故引起的環(huán)境損害賠償范圍，因?yàn)檫@些費(fèi)用無法作為“財(cái)產(chǎn)損失”得到賠償?！昂侠泶胧敝赣泄茌牭姆ㄔ阂婪紤]了所有情形之后認(rèn)為適當(dāng)和均衡的措施。不過無論如何，讓環(huán)境回歸核事故發(fā)生前的狀態(tài)往往不是一種選擇，因?yàn)椤啊瓕h(huán)境恢復(fù)到核事故發(fā)生前狀態(tài)的愿望應(yīng)該受制于理性原則”(28)V. Soljan.The New Definition of Nuclear Damage in the 1997 Protocol to amend the 1963 Vienna Convention on Civil Liability for Nuclear Damage[R]. Reform of Civil Nuclear Liability, Budapest Symposium 1999,p.77.。

核活動(dòng)以環(huán)境為媒介給他人造成的財(cái)產(chǎn)損害還應(yīng)該包括利用或享用環(huán)境所獲得收益損失，只要這些損失是因環(huán)境被嚴(yán)重?fù)p害造成的后果，并且不能作為“財(cái)產(chǎn)損失”得到賠償(29)這類經(jīng)濟(jì)損失有時(shí)被稱為“純粹經(jīng)濟(jì)損失”，因?yàn)樗鼘儆谟赡橙艘鸬慌c他造成的財(cái)產(chǎn)損害相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失。。例如，某旅游度假地使用的公共沙灘遭受輻射污染，導(dǎo)致游客不愿去旅游觀光。由于度假地所有者并非沙灘所有者，因此沙灘受污染的事實(shí)并未對(duì)度假地所有者的財(cái)產(chǎn)造成損失。但是，度假地所有者肯定會(huì)因此遭受收益損失，如果能證明其對(duì)利用或享用受損害的環(huán)境有足夠經(jīng)濟(jì)利益的話，則有權(quán)獲得賠償。不過，此類賠償要受因果鏈條的約束，損失必須是由核事故引起的環(huán)境損害本身直接造成，那些雖由環(huán)境本身的損害引起但因果鏈條太過遙遠(yuǎn)的財(cái)產(chǎn)損失不能獲得賠償。如果上述旅游度假地所有者證明，在度假地與環(huán)境(受污染的公共沙灘)地理上相鄰，并且度假地的生意依賴于游客能使用這片沙灘，才能獲得賠償(30)與1997年《修正〈關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約〉的議定書》規(guī)定不同，基于因果關(guān)系鏈條，2004年《關(guān)于修訂〈核能領(lǐng)域第三方責(zé)任巴黎公約〉的議定書》要求利用或享用環(huán)境的經(jīng)濟(jì)利益是“直接的”。。

對(duì)于核活動(dòng)造成環(huán)境損害賠償?shù)念~度，當(dāng)今核損害賠償責(zé)任公約及議定書普遍采用限額賠償制度以及賠償責(zé)任保險(xiǎn)制度。原因在于核損害造成的損失有時(shí)候可能過于巨大，按照實(shí)際損失賠償會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者無法承受，而且經(jīng)營(yíng)收益和風(fēng)險(xiǎn)不成比例，會(huì)不利于激勵(lì)民用核事業(yè)發(fā)展。因此，1960年《巴黎公約》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者對(duì)核事故造成的損害，承擔(dān)的最高責(zé)任限額為1500萬歐洲貨幣協(xié)定計(jì)算單位，但各國(guó)可據(jù)實(shí)際情況以立法確定一個(gè)大于或小于該金額的限額，但不得少于500萬計(jì)算單位(31)見1960年《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責(zé)任的公約》(《巴黎公約》)第7條第(2)款。。1963年《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責(zé)任〈巴黎公約〉的補(bǔ)充公約》(《布魯塞爾公約》)規(guī)定，單次核事故承擔(dān)的賠償限額上限為12，000萬計(jì)算單位(32)見1963年《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責(zé)任〈巴黎公約〉的補(bǔ)充公約》第3條第(1)款、第(2)款。。1963年《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》將規(guī)定責(zé)任限額的權(quán)利賦予核設(shè)施所在國(guó)，但單次事故的賠償限額不得低于500萬美元(33)見1963年《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》第5條。。1997年《修正〈關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約〉的議定書》將之調(diào)整為不少于300百萬特別提款權(quán)，或不少于150百萬特別提款權(quán)(34)見1997年《修正〈關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約〉的議定書》第5條。。

六、結(jié)論

為保護(hù)個(gè)人、社會(huì)和環(huán)境免受核活動(dòng)中電離輻射的有害影響，國(guó)際環(huán)境法的規(guī)范功能主要體現(xiàn)在賦權(quán)和護(hù)權(quán)兩個(gè)方面，依介入程度由淺入深可分為四個(gè)層次。從賦權(quán)上看，國(guó)際環(huán)境法賦予公眾獲取民用核活動(dòng)信息的權(quán)利，并確保公眾能夠參與相應(yīng)的民用核活動(dòng)決策。從護(hù)權(quán)上看，國(guó)際環(huán)境法通過三道防線防止民用核活動(dòng)發(fā)生危害環(huán)境的結(jié)果，以及在預(yù)防措施失效發(fā)生核事故損害時(shí)，規(guī)范核活動(dòng)引起的環(huán)境損害賠償，包括核活動(dòng)直接引起的人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失賠償，核活動(dòng)引起的環(huán)境本身?yè)p害賠償以及以環(huán)境為媒介引起的人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失賠償。

可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今國(guó)際環(huán)境法在規(guī)制民用核活動(dòng)中的重要性日益凸顯，制度日益完善。特別是從20世紀(jì)80年代切爾諾貝利核事故發(fā)生以來，國(guó)際環(huán)境法與國(guó)際核安全法開始形成一種日益共生的關(guān)系。其根本原因在于，環(huán)境法和核安全法有共同的目標(biāo)：保護(hù)、緩解以及賠償環(huán)境損害。當(dāng)然這里需要注意的是，構(gòu)成國(guó)際核安全法一部分的環(huán)境法規(guī)則和可用于規(guī)制核活動(dòng)的國(guó)際環(huán)境法規(guī)制，是有本質(zhì)區(qū)別的，早期國(guó)際核安全法里缺乏可適用的環(huán)境法規(guī)則并不意味著相關(guān)的國(guó)際環(huán)境法規(guī)則不能適用于核活動(dòng)，二者共同構(gòu)成國(guó)際核環(huán)境法不可分割的組成部分。

環(huán)境是沒有界限的，環(huán)境污染同樣沒有界限。這必然對(duì)環(huán)境法規(guī)則的統(tǒng)一性提出要求，也是國(guó)際環(huán)境立法的基礎(chǔ)所在。迄今為止中國(guó)已批準(zhǔn)了核安全領(lǐng)域的所有國(guó)際法律文件(35)見《中國(guó)的核安全》白皮書第六章“打造核安全命運(yùn)共同體”第2段。，這些文件都構(gòu)成我國(guó)國(guó)際義務(wù)的淵源。將這些國(guó)際義務(wù)轉(zhuǎn)化為我國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定并適用，如2003年頒布的《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》，2017年頒布的《核安全法》，既是我國(guó)防治核污染的現(xiàn)實(shí)需要，也是我國(guó)認(rèn)真履行核安全國(guó)際義務(wù)的表現(xiàn)。國(guó)際環(huán)境法上述賦權(quán)與護(hù)權(quán)兩個(gè)方面含四個(gè)層次的核心內(nèi)容，在這兩部法律里都有體現(xiàn)。反過來，我國(guó)在維護(hù)核安全方面成功的立法與實(shí)踐，“為全球核安全治理貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧、中國(guó)力量”(36)見《中國(guó)的核安全》白皮書前言第4段。。