丁祥高

(昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650504)

一、導(dǎo)言：國際法對核活動的規(guī)制路徑及其變遷

自1945年7月16日世界上第一顆核彈爆炸以來，國際社會目睹了核能的巨大威力。但核能除了在軍事上用來制造無法防御的絕對武器(1)如愛因斯坦所言，“子彈摧毀的是人，但核彈摧毀的是城市。坦克能夠防衛(wèi)子彈，但是沒有一種設(shè)備能用來防衛(wèi)可以毀滅文明的武器?！盇lice Calaprice. The Expanded Quotable Einstein. Princeton: PrincetonUniversity Press, 2000.177.，核能民用也可以極大地造福人類，如核能發(fā)電、醫(yī)療和農(nóng)業(yè)等。不過核能大規(guī)模民用也容易導(dǎo)致嚴重的環(huán)境問題?？梢哉f，核能是人類最高的希望與最深的恐懼之化身(2)John G. Stoessinger. The International Atomic Energy Agency: The First Phase. International Organization, 1959, (13): 394.。因此，國際社會對核活動的規(guī)制也區(qū)分為控制核能軍用和促進核能民用兩條路徑?？刂坪四苘娪玫膰H法逐漸發(fā)展為國際核不擴散體制(nuclear-nonproliferation system)，促進核能民用的國際法則逐步發(fā)展成國際核安全法(nuclear safety law)。

核安全法迄今發(fā)展已有60多年，其首要目標是為進行核能及電離輻射相關(guān)活動提供法律框架，但遺憾的是，在核安全法早期發(fā)展的大部分時間里，總體而言其主要著眼于保護人身和財產(chǎn)安全，很少涉及到環(huán)境損害問題(3)如1960年《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責(zé)任的公約》(《巴黎公約》)和1963年《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》(《維也納公約》)兩公約中，核損害這一概念涵蓋核事故引起的人身傷害和財產(chǎn)損害，但根本沒提及環(huán)境損害問題。。1986年切爾諾貝利核電站發(fā)生的災(zāi)難性核事故之后，國際社會意識到民用核活動對人類賴以生存的環(huán)境造成的巨大破壞，當年迅速制訂《核事故或輻射緊急情況援助公約》和《及早通報核事故公約》并使之生效。此后此類用來規(guī)制民用核活動的環(huán)境法規(guī)則越來越多。環(huán)境法規(guī)制民用核活動有兩種表現(xiàn)形式：間接適用和直接適用。間接適用主要指上個世紀80年代以來制訂的國際核安全法里包含的一部分環(huán)境法規(guī)則，或者說特殊環(huán)境法，來規(guī)制民用核活動(4)切爾諾貝利事故發(fā)生之后國際社會締結(jié)的核安全條約開始包含環(huán)境法規(guī)則，如：1986年《核事故或核輻射緊急情況援助公約》；1994年的《核安全公約》；1997年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》；1997年《修正〈關(guān)于核損害民事?lián)p害的維也納公約〉的議定書》；1997年《核損害補充賠償公約》；2004年《關(guān)于修訂〈核能領(lǐng)域第三方責(zé)任巴黎公約〉的議定書》(尚未生效)等。。直接適用則指利用普遍適用的環(huán)境法規(guī)則來規(guī)制民用核活動(5)可以適用于核活動的國際環(huán)境條約不詳盡例舉如下：1972年《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》，禁止向海洋釋放高濃度放射性廢物；1974年《防止陸源海洋污染公約》，規(guī)定締約方有義務(wù)采取措施阻止和消除陸源放射性物質(zhì)引起的海域污染；1991年《關(guān)于跨界背景下環(huán)境影響評價的埃斯波公約》要求對核項目進行環(huán)境影響評估；1998年《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》，規(guī)定公共部門有義務(wù)讓公眾獲取某些類型的核信息。。

和平開發(fā)利用核能是世界各國的共同愿望，確保民用核活動安全是世界各國的共同責(zé)任。2019年9月3日第一部《中國的核安全》白皮書發(fā)表。白皮書樹立了“理性、協(xié)調(diào)、并進”的核安全觀，希望打造全球核安全命運共同體。在此背景下，本文的意義尤其凸顯，因為國際環(huán)境法對民用核活動的規(guī)制是打造全球核安全命運共同體的重要組成部分。當然，本文目的不在于也不可能對適用于民用核活動的所有國際環(huán)境法制度做全面詳盡的論述和分析，而是通過對可直接和間接適用于民用核活動的國際環(huán)境法規(guī)則進行梳理，基于規(guī)范功能的視角，依介入程度逐步分析國際環(huán)境法對民用核活動的規(guī)制。

二、國際環(huán)境法明確規(guī)定公眾有權(quán)獲取民用核活動信息

作為公眾在環(huán)境事務(wù)中享有的一種程序性權(quán)利，環(huán)境知情權(quán)在核活動領(lǐng)域體現(xiàn)為公眾獲取核輻射安全信息的權(quán)利，它既是核活動民主合法的保證，也是維護社會穩(wěn)定的工具(6)謝青霞,花明．信息公開與核安全——以法國《核透明與安全法》為例[J]．華北電力大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2014,(1)：58-62．。其權(quán)利基礎(chǔ)在于公民對行政機構(gòu)享有的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)以及公眾對行政機構(gòu)甚至企業(yè)單位享有的生命健康權(quán)。公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的理論淵源在于“主權(quán)在民”思想，據(jù)此公民有權(quán)了解和監(jiān)督政府行為。公眾生命健康權(quán)則源于環(huán)境信息公共信托理論，政府和企業(yè)受公眾囑托管理和處分環(huán)境要素，因此對于所掌握或制作的與公眾生命健康密切相關(guān)的環(huán)境信息有義務(wù)讓公眾知曉(7)Joseph L Sax．The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law：Effective Judicial Intervention．Michigan Law Review,1970, 68(3)：471-566．。保障公民獲取核信息的權(quán)利也是促進社會公平、維護社會社會穩(wěn)定和政府公信力的要求。

但在人類核活動的早期，由于科學(xué)認知與政治倫理兩方面的原因，很少有政府覺得有必要讓公眾知曉核活動存在潛在危險，因此也無國內(nèi)立法規(guī)定公眾有獲取核信息的權(quán)利。最早要求在核活動過程中保持信息透明和確保利益攸關(guān)方參與，是以國際環(huán)境立法的方式確立的。國際環(huán)境法在核活動領(lǐng)域確認公眾有獲取核輻射安全信息的權(quán)利，支持并推進公共信息公開和公眾參與(8)J.Eberson. The Notion of Public Participation in International Environmental Law. Yearbook of International Environmental Law, 1997,(8):51.。在聯(lián)合國1972年《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》、1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》的推動下(9)見《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》原則1和《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則10。，國際和國內(nèi)法律文件(10)法國2006年出臺的《核安全與透明法》，我國2017年制訂的《核安全法》，都對核安全信息公開做了比較具體的規(guī)定。逐漸開始接受信息公開和公眾參與理念，規(guī)定利益攸關(guān)方有就擬建項目進行討論的權(quán)利，目的是預(yù)防或緩解潛在的環(huán)境不利后果，使之易被公眾接受。歐洲國家也締結(jié)了一些雙邊協(xié)議，規(guī)定相互提供核設(shè)施信息，賦予相鄰國家的民眾某些參與國家許可程序的權(quán)利(11)這類雙邊協(xié)議歐洲比較多，如德國和瑞士《邊境地區(qū)建造和運營核設(shè)施相互提供信息協(xié)議》即有此規(guī)定。。

1997年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》(下文簡稱“《聯(lián)合公約》”)是第一個處理核領(lǐng)域公眾信息獲取以及征求公眾意見的有約束力的國際法文件。公約在乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全兩方面都規(guī)定，在設(shè)施選址時，應(yīng)“向公眾成員提供此類設(shè)施的安全方面的信息”，向鄰近此類設(shè)施并可能受設(shè)施影響的締約方，“提供與此類設(shè)施有關(guān)的總體情況數(shù)據(jù)，使其能夠評估此類設(shè)施對其領(lǐng)土的安全可能造成的影響?！?12)見《聯(lián)合公約》第6條、第13條。

此外，1998年《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》(下文簡稱“《奧爾胡斯公約》”也有類似規(guī)定。公約尤其強調(diào)獲取核信息的重要性(13)見《奧爾胡斯公約》第1條。，并賦予公眾三項權(quán)利：從公共部門獲取環(huán)境信息的權(quán)利；參與公共部門環(huán)境決策的權(quán)利；當上述兩種權(quán)利被侵犯或者國內(nèi)環(huán)境法被違反時的司法救濟權(quán)利。公約規(guī)定公眾有權(quán)獲取“環(huán)境信息”，目的是為當今和將來世代主張環(huán)境權(quán)利。只要信息可歸于“環(huán)境”范疇，公眾即可依公約請求獲取核項目信息。請求內(nèi)容從詢問核電站附近的輻射水平，到要求獲取一項新的輻射廢料存儲或處理設(shè)施的詳細安全信息。除非屬于豁免目錄范圍，或者披露會對公眾安全產(chǎn)生不利影響，否則公共部門必須依請求提供持有的環(huán)境信息(14)見《奧爾胡斯公約》第4條第(3)款、第(4)款。。有權(quán)獲取信息的主體不限于該締約國公民，非公民甚至非居民也有獲取信息權(quán)。公約也規(guī)定了必須主動發(fā)布所持有信息的情形，即在對人身安全或環(huán)境有緊迫危險的情況下，如果能讓公眾采取措施預(yù)防或減輕此類威脅傷害，公共部門必須發(fā)布持有的環(huán)境信息(15)見《奧爾胡斯公約》第5條。。

保障公眾獲取核信息的權(quán)利至關(guān)重要。雖然國際法文件關(guān)于環(huán)境信息公開的理念在上個世紀70年代即已出現(xiàn)，但對于公眾獲取核活動安全信息的具體規(guī)定在上個世紀末才在《聯(lián)合共約》和《奧爾胡斯公約》中出現(xiàn)，這是因為早期核能利用活動在決策和管理上具有封閉性，各國發(fā)展核能主要是用于發(fā)展軍事計劃，因而在相當長的時間內(nèi)，關(guān)于核材料和核技術(shù)的信息具有高度政治敏感性，各國政府將之作為機密處理。直到切爾諾貝利核事故發(fā)生后，國際社會的觀念才開始發(fā)生改變。在公眾參與核決策方面同樣如此。國際法在相關(guān)問題上理念的變化隨即影響到相關(guān)國家國內(nèi)立法，比如法國2006年《核透明與安全法》和我國2017年《核安全法》第63-65條，都對核信息公開做了比較詳細的規(guī)定。另外根據(jù)歐洲人權(quán)法院蓋拉等訴意大利案(案號：116/1996/735/932)的觀點，未公開核活動安全信息的行為，甚至可能構(gòu)成對人權(quán)的侵犯(16)李雪.歐洲人權(quán)法院對未公開環(huán)境信息是否構(gòu)成侵犯人權(quán)的認定——蓋拉等訴意大利案[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版),2019,(1)：150-160.。

三、國際環(huán)境法確保公眾參與民用核決策

生態(tài)環(huán)境問題可以說是公眾參與程度最高的公共決策領(lǐng)域，普通公眾通過合法途徑影響政府公共決策和公共管理，是解決環(huán)境問題的重要途徑。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》指出，“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下……加以處理。每一個人都應(yīng)能……有機會參與各項決策進程?！惫姯h(huán)境決策參與權(quán)的制度設(shè)計，并非為了維護某一具體公民的個人利益，而是為了維護和實現(xiàn)社會公共利益(17)朱謙．論環(huán)境權(quán)的法律屬性[J]．中國法學(xué),2001，(3)：64-70.。確保公眾能夠通過有效途徑對自己的關(guān)切進行意見表達且被公正聽取的制度正義是實現(xiàn)環(huán)境正義的重要保障(18)朱力,龍永紅．中國環(huán)境正義問題的凸顯與調(diào)控[J]．南京大學(xué)學(xué)報,2012，(1)：48-49.。

在為需要得到許可的核能項目做決策時，確保公眾參與磋商是至為關(guān)鍵的一步。公眾的參與有助于在決策過程中建立公眾信任和信心，也有助于降低出于鄰避效應(yīng)(not-in-my-backyard syndrome)的“決策僵局”危險。公眾參與核決策的方式包括參加公共聽證以及參與核能項目的初步研究，特別是環(huán)境評估。規(guī)定公眾參與核決策的國際條約比較多，包括1991年《關(guān)于跨界背景下環(huán)境影響評價的埃斯波公約》(下文簡稱“《埃斯波公約》”)及其2003年《戰(zhàn)略環(huán)境評估議定書》、1994年《核安全公約》、1997年《聯(lián)合共約》、1998年《奧爾胡斯公約》等。

《埃斯波公約》是處理環(huán)境公共參與問題最重要的國際環(huán)境法文件。公約規(guī)定，在對可能引起跨界不利影響的擬建項目做出許可之前，締約方必須確保環(huán)境影響評估(environmental impact assessments，EIA)是在公眾參與下做出，確保在做出決策之前已考慮到?jīng)Q策對環(huán)境的影響。評估程序包括分析項目對環(huán)境的影響、將這些影響記錄于報告中、在報告中記錄與公眾磋商情況、在做出最終決策時適當考慮公眾意見和報告，以及在做出決策之后通知公眾。這些舉措日益被用作核活動中利益攸關(guān)方參與的重要工具，也已成為防止核項目執(zhí)行可能引起不利環(huán)境后果的基本手段。原則上說來，環(huán)境影響評估大多關(guān)注對環(huán)境的物理影響，但也可用作鑒別和處理社會關(guān)注(比如核設(shè)施的安全性)的工具。為減輕或消除擬采取的措施與行動帶來的潛在不利跨界環(huán)境影響，任何可能受擬建項目影響的公約締約方必須得到通知，且有權(quán)與項目所在地締約方磋商?？赡苁艿綌M建項目影響的區(qū)域內(nèi)公眾，也必須得到參與相關(guān)環(huán)評程序的機會。

需要注意的是，《埃斯波公約》與《核安全公約》和《聯(lián)合共約》的相關(guān)規(guī)定是有區(qū)別的，這主要體現(xiàn)在兩個方面。第一，就適用范圍而言，《埃斯波公約》適用于所有締約國的核設(shè)施和核活動，包括核電站和其他核反應(yīng)堆，以及僅用于生產(chǎn)或濃縮核燃料、用于放射性核燃料后處理或儲存、處置和處理放射性廢物的設(shè)施。雖然《核安全公約》與《聯(lián)合共約》也包含關(guān)于擬建核設(shè)施影響的磋商條款，但范圍沒有《埃斯波公約》條款廣泛。《核安全公約》基本只適用于運行中的民用核電站，而《聯(lián)合共約》被局限于乏燃料管理設(shè)施和放射性廢物管理設(shè)施。第二，就對締約國規(guī)定的義務(wù)而言，《埃斯波公約》比其他國際核法文件走得更遠?！逗税踩s》沒有規(guī)定要向公眾披露核設(shè)施的安全信息，《聯(lián)合共約》規(guī)定要求披露，但是沒有賦予公眾參加核決策程序的權(quán)利(19)見《聯(lián)合共約》序言第4段、第6條第(1)款c項以及第13條第(1)款d項。?！逗税踩s》與《聯(lián)合共約》都規(guī)定有磋商義務(wù)，這對擬建設(shè)施附近可能受到影響的締約方有利。但兩公約除了規(guī)定與核設(shè)施造成的危險相匹配的環(huán)境評估義務(wù)之外，都沒有提及公眾參與評估的問題。

此外，《奧爾胡斯公約》也包含決策公共參與條款。公約賦予有關(guān)公眾在廣泛的活動方面，包括核電站建造、運行、退役以及后處理設(shè)施、濃縮設(shè)施、放射性廢物儲存與最終處理設(shè)施建造、運行以及退役方面，有權(quán)參與環(huán)境決策。這一權(quán)利也適用于設(shè)施運行環(huán)境的任何改變，比如反應(yīng)堆的翻新。與《埃斯波公約》不同，《奧爾胡斯公約》并不特別處理跨界影響，但在擬進行的核活動可能影響鄰國的時候，該國公眾可以參與決策程序。

總體而言，上述核決策公共參與的國際立法，都傾向于集中在項目建設(shè)層面。但晚近開始出現(xiàn)一種趨向，讓公眾在決策程序更早的階段參與進來，即“早期磋商(early consultation)”。2003年，《埃斯波公約》新增了一個《戰(zhàn)略環(huán)境評估議定書》(即《基輔議定書》)，要求締約國評估他們在廣泛領(lǐng)域，包括核領(lǐng)域，可能產(chǎn)生重大環(huán)境影響的“計劃與方案”的后果。戰(zhàn)略環(huán)境評價在早期決策階段就必須進行，這比環(huán)境影響評估的規(guī)定要早，但是它們的區(qū)別并不總是很清晰?；纠砟钤谟?，對于受環(huán)境影響評估規(guī)定約束且可能對環(huán)境產(chǎn)生影響的特定項目，在為將來開發(fā)許可(future development consent)設(shè)定框架時，應(yīng)執(zhí)行戰(zhàn)略環(huán)境評估。通過示范，戰(zhàn)略環(huán)境評估適用于國內(nèi)放射性廢物管理計劃，覆蓋可能影響環(huán)境的所有戰(zhàn)略，不論是否后處理、排放還是污染，直接處理還是延伸儲存和轉(zhuǎn)化，可逆轉(zhuǎn)存儲或最終地址存儲等。只要是基于這一計劃進行的放射性廢物管理項目，戰(zhàn)略環(huán)境評估都可適用。

根據(jù)《戰(zhàn)略環(huán)境評估議定書》，計劃開發(fā)核項目的締約方，應(yīng)確保與所有相關(guān)的利益攸關(guān)方磋商。議定書要求在決策程序的更早階段，在所有選擇皆有可能的時候，即讓公眾參與進來(20)見《戰(zhàn)略環(huán)境評估議定書》第8條。。政府因此必須為計劃或方案擬定草案，并且，為給公眾在合適時間內(nèi)提供表達意見的機會，在做出公眾可獲取的戰(zhàn)略環(huán)境評價報告之后，將公眾意見適當考慮進去，再將決策及原因通知公眾。

四、國際環(huán)境法防止核活動引起環(huán)境損害

眾所周知，核事故的后果非常嚴重，其引起的環(huán)境損害是一種特殊的損害，一旦發(fā)生則極難恢復(fù)，因此必須采取措施對核設(shè)施、核活動或者核材料進行必要的監(jiān)控，同時規(guī)定各種事故預(yù)防和緩解措施，防止因技術(shù)、人為和天災(zāi)等原因造成核事故，對人身、財產(chǎn)或者環(huán)境造成不可接受的放射性危害?，F(xiàn)有國際環(huán)境法主要通過設(shè)定三道防線防止核活動發(fā)生事故引起環(huán)境損害。

第一道防線，是通過持續(xù)強化核安全方案以預(yù)防核事故發(fā)生。這道防線一般是設(shè)定一個目標并采取一些具體的防護措施。在設(shè)定目標方面，1994年《核安全公約》第1條規(guī)定，“在核設(shè)施內(nèi)建立和維持防止?jié)撛谳椛湮：Φ挠行Х烙胧?，以保護個人、社會和環(huán)境免受來自此類設(shè)施的電離輻射的有害影響”，“防止帶有放射后果的事故發(fā)生和一旦發(fā)生事故時減輕此種后果。”1997《聯(lián)合共約》也將目標定為確?，F(xiàn)在和將來在乏燃料及放射性廢物管理活動中有效防御此類危險。同樣的目標也是國際原子能機構(gòu)2004年《放射源安全和安保行為準則》和2004年《研究堆安全行為準則》的基礎(chǔ)。在采取具體措施方面，上述國際法文件規(guī)定雖然不同，但都要求在核設(shè)施設(shè)計、建造和運營各階段采取防護措施，預(yù)防或降低核輻射。

第二道防線，是通過持續(xù)提升應(yīng)急響應(yīng)效能(emergency response performance)，有效降低可能發(fā)生的環(huán)境損害。1986年《核事故或核輻射緊急情況援助公約》的目標即是在發(fā)生核事故或輻射緊急情況下推動及時援助，將后果最小化以及不僅保護生命和財產(chǎn)，也保護環(huán)境免受輻射泄露的后果。此外，《核安全公約》也有應(yīng)急準備條款(21)見《核安全公約》第16條。，確保核設(shè)施內(nèi)外都有應(yīng)急計劃，定期進行演習(xí)，演習(xí)內(nèi)容涵蓋一旦發(fā)生緊急情況將要進行的活動。國際原子能機構(gòu)也規(guī)定了核活動中采取應(yīng)急計劃和緊急響應(yīng)行動計劃的啟動條件，前者為核設(shè)施發(fā)生少量泄露事故，預(yù)測最大影響范圍1～10公里，后者最大影響范圍為超過10公里。

第三道防線是讓核設(shè)施運營方負擔(dān)防止或降低環(huán)境損害措施的費用。這是環(huán)境法中“誰污染誰付費”原則的體現(xiàn)。不過許多國家的侵權(quán)法都有規(guī)定，如果索賠人未能采取合理防止和恢復(fù)措施避免或降低損失，則可以降低侵權(quán)方因侵權(quán)行為造成的損失賠償?shù)念~度。反之如果索賠人采取了避免和降低損失的措施，則采取措施的費用屬于核損害的賠償范圍，可以得到賠償。以此鼓勵索賠人采取及時自救措施，減輕核事故可能造成的損害?，F(xiàn)有多個核損害責(zé)任公約也做了類似規(guī)定，1997年《核損害補充賠償公約》和《核損害民事責(zé)任維也納公約》、2004年《關(guān)于修訂〈核能領(lǐng)域第三方責(zé)任巴黎公約〉的議定書》等都將“預(yù)防措施”費用放入“核損害”范圍，并提供了四條指導(dǎo)原則，用來界定索賠人可以得到賠償?shù)姆乐勾胧┵M用之范圍(22)見1997年《修正〈關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約〉的議定書》第1條第(1)款、1997年《核損害補充賠償公約》第1條、2004年《關(guān)于修訂〈核能領(lǐng)域第三方責(zé)任巴黎公約〉的議定書》第1條第(1)款。。第一，只有為防止重大環(huán)境損害(significant environmental damage)采取的措施才可以得到賠償，并且由有管轄權(quán)的法院決定損害是否重大。第二，防止措施必須合理，且由有管轄權(quán)的法院認定。相對于污染后果而言，防止措施必須是適當、相稱的。比如要考慮到環(huán)境損害危險的性質(zhì)和范圍、采取防止措施時這些措施可能產(chǎn)生效果的程度、以及是否具有相關(guān)科技專門技能。確立合理性的衡量標準可以防止投機性索賠(speculative claims)。防止措施必須是在核事故發(fā)生后采取行動，或者產(chǎn)生嚴重且迫近的核損害威脅之事件發(fā)生后采取行動。核事故已發(fā)生，或者有產(chǎn)生嚴重且迫近的環(huán)境損害威脅之事件發(fā)生的舉證責(zé)任，在于為采取防止措施支出費用的索賠方。第三，如果防止環(huán)境損害的措施系由私人采取，這些措施必須經(jīng)采取措施所在國職能部門批準。最后，此類措施的賠償范圍由有管轄權(quán)的國內(nèi)法院確定。

五、國際環(huán)境法規(guī)范核活動環(huán)境損害賠償

早期的國際法文件，并沒有明確將環(huán)境損害納入核損害范圍。這一情形到1980年代切爾諾貝利核事故之后發(fā)生了改變。如汪勁教授所言，“核安全不僅事關(guān)國際關(guān)系、國家利益與企業(yè)利益，更與公眾的合法環(huán)境權(quán)益與生命安全休戚相關(guān)?！?23)汪勁.核安全法當重公眾權(quán)益[N]. 人民日報, 2016-11-14(05).國際原子能該機構(gòu)2006年出版物也將“保護環(huán)境免受核輻射危險”納入核安全范疇(24)Fundamental Safety Principles.IAEA Safety Standards Series No. SF-1,International Atomic Energy Agency, Vienna, 2006,p.5.，核安全法的目標已擴展到將防止核活動發(fā)生損害環(huán)境的后果涵括在內(nèi)?？梢哉f，無論是現(xiàn)今國際立法實踐還是環(huán)境法理論，將環(huán)境損害納入核損害范疇都已不存在問題。因此核損害的范圍，包括在人類核活動過程中，由于發(fā)生核事故所造成的人身傷害、財產(chǎn)損失以及環(huán)境損害(25)如1997年《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》和《核損害補充賠償公約》都將核損害從人身傷害、財產(chǎn)損失擴展到環(huán)境損害。。

在人類現(xiàn)有技術(shù)條件下，尚不能完全控制核的物質(zhì)屬性和自然力量，即使已經(jīng)在各個環(huán)節(jié)都已采取極其謹慎的態(tài)度去經(jīng)營，仍然難免發(fā)生意外造成人身、財產(chǎn)以及環(huán)境損害。因此，核活動本質(zhì)上應(yīng)屬于高度危險作業(yè)。法律為保護公眾的生命財產(chǎn)安全，對于這類作業(yè)給他人造成的損害，各國均規(guī)定即使經(jīng)營者無過錯，也要承當責(zé)任，也就是采用無過錯責(zé)任或危險責(zé)任的歸責(zé)原理(26)如我國《民法通則》第123條規(guī)定：“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運輸工具等對周圍環(huán)境有高度危險的作業(yè)造成他人損害的，應(yīng)當承擔(dān)民事責(zé)任，如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔(dān)民事責(zé)任?！薄肚謾?quán)責(zé)任法》第70條規(guī)定：“民用核設(shè)施發(fā)生核事故造成他人損害的，民用核設(shè)施的經(jīng)營者應(yīng)當承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但能夠證明損害是因戰(zhàn)爭等情形或者受害人故意造成的，不承擔(dān)責(zé)任?！?。這是因為在環(huán)境侵權(quán)等特殊領(lǐng)域，法律將保護的重點從對不法行為的制裁轉(zhuǎn)向?qū)o辜受害者的救濟。另外從國際法的角度看，對于跨界核損害承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該是一種國際損害責(zé)任，即從事國際法不加禁止的活動造成的損害承擔(dān)的責(zé)任，而不是國際法律責(zé)任，因此承擔(dān)責(zé)任以造成重大越界損害為條件，而不要求有過錯。

國際核損害賠償機制相關(guān)條約比較多。1960年歐洲經(jīng)濟合作與發(fā)展組織訂立的《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責(zé)任的公約》(下文簡稱“《巴黎公約》”)是核損害責(zé)任領(lǐng)域的首個國際公約。目前核損害責(zé)任國際公約分為兩大國際法律體系，即《巴黎公約》體系與《維也納公約》體系，以及為連接兩大體系而建立的《關(guān)于適用〈維也納公約〉和〈巴黎公約〉的聯(lián)合議定書》和《核損害補充賠償公約》等。其中國際原子能機構(gòu)制訂的《核損害補充賠償公約》是現(xiàn)今最具包容性、最富影響力的國際環(huán)境法文件。此外，2012年5月國際原子能機構(gòu)也建議努力建立一個全球核責(zé)任機制。

如果所有的預(yù)防措施最終未能防止核事故發(fā)生，則需要考慮如何對發(fā)生的“核損害”進行賠償。就核事故直接造成的人身傷害和財產(chǎn)損失而言，可以獲得賠償?shù)姆秶诒举|(zhì)上與普通侵權(quán)相比并無特殊之處。比較特殊的是與環(huán)境相關(guān)的“核損害”，即環(huán)境損害。由于環(huán)境難以歸入“財產(chǎn)”范疇，因此財產(chǎn)損失賠償不能覆蓋環(huán)境損害。特別是從造成環(huán)境損害的過程看，污染環(huán)境的行為，在給環(huán)境本身造成損害的同時，也以環(huán)境為媒介損害他人人身、財產(chǎn)等利益，二者都屬于環(huán)境損害。

核活動對環(huán)境本身造成的損害之賠償，根據(jù)現(xiàn)有的核損害責(zé)任賠償公約及附加議定書，指的是因“核事故”使環(huán)境受到嚴重損害采取的預(yù)防措施、恢復(fù)措施和合理措施(27)見1997年《核損害補充賠償公約》第1條第(7)款，2004年《關(guān)于修訂〈核能領(lǐng)域第三方責(zé)任巴黎公約〉的議定書》第1條第(8)款，1997年《修正〈關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約〉的議定書》第1條第(1)款。之費用，且這些費用并未作為“財產(chǎn)損失”得到賠償?！邦A(yù)防措施”指核事故發(fā)生后，為防止或減輕核事故造成的人身傷害或財產(chǎn)損失等，由所在國主管部門批準而采取的措施?！盎謴?fù)措施”指由所在國家主管部門批準，修復(fù)或恢復(fù)受損害或被破壞的環(huán)境要素(components of environment)，或者在合理情況下引入相當?shù)沫h(huán)境要素。但公約及附加議定書沒有解釋“恢復(fù)環(huán)境要素”或者“引入相當?shù)沫h(huán)境要素”之含義，將之留給有管轄權(quán)的法院來決定。例如，因諾曼底發(fā)生核事故，作為法國鳥類學(xué)家天堂的索姆河灣的鳥類受到污染，之后恢復(fù)動物種群的措施費用可歸入核事故引起的環(huán)境損害賠償范圍，因為這些費用無法作為“財產(chǎn)損失”得到賠償?！昂侠泶胧敝赣泄茌牭姆ㄔ阂婪紤]了所有情形之后認為適當和均衡的措施。不過無論如何，讓環(huán)境回歸核事故發(fā)生前的狀態(tài)往往不是一種選擇，因為“……將環(huán)境恢復(fù)到核事故發(fā)生前狀態(tài)的愿望應(yīng)該受制于理性原則”(28)V. Soljan.The New Definition of Nuclear Damage in the 1997 Protocol to amend the 1963 Vienna Convention on Civil Liability for Nuclear Damage[R]. Reform of Civil Nuclear Liability, Budapest Symposium 1999,p.77.。

核活動以環(huán)境為媒介給他人造成的財產(chǎn)損害還應(yīng)該包括利用或享用環(huán)境所獲得收益損失，只要這些損失是因環(huán)境被嚴重損害造成的后果，并且不能作為“財產(chǎn)損失”得到賠償(29)這類經(jīng)濟損失有時被稱為“純粹經(jīng)濟損失”，因為它屬于由某人引起但不與他造成的財產(chǎn)損害相聯(lián)系的經(jīng)濟損失。。例如，某旅游度假地使用的公共沙灘遭受輻射污染，導(dǎo)致游客不愿去旅游觀光。由于度假地所有者并非沙灘所有者，因此沙灘受污染的事實并未對度假地所有者的財產(chǎn)造成損失。但是，度假地所有者肯定會因此遭受收益損失，如果能證明其對利用或享用受損害的環(huán)境有足夠經(jīng)濟利益的話，則有權(quán)獲得賠償。不過，此類賠償要受因果鏈條的約束，損失必須是由核事故引起的環(huán)境損害本身直接造成，那些雖由環(huán)境本身的損害引起但因果鏈條太過遙遠的財產(chǎn)損失不能獲得賠償。如果上述旅游度假地所有者證明，在度假地與環(huán)境(受污染的公共沙灘)地理上相鄰，并且度假地的生意依賴于游客能使用這片沙灘，才能獲得賠償(30)與1997年《修正〈關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約〉的議定書》規(guī)定不同，基于因果關(guān)系鏈條，2004年《關(guān)于修訂〈核能領(lǐng)域第三方責(zé)任巴黎公約〉的議定書》要求利用或享用環(huán)境的經(jīng)濟利益是“直接的”。。

對于核活動造成環(huán)境損害賠償?shù)念~度，當今核損害賠償責(zé)任公約及議定書普遍采用限額賠償制度以及賠償責(zé)任保險制度。原因在于核損害造成的損失有時候可能過于巨大，按照實際損失賠償會導(dǎo)致經(jīng)營者無法承受，而且經(jīng)營收益和風(fēng)險不成比例，會不利于激勵民用核事業(yè)發(fā)展。因此，1960年《巴黎公約》規(guī)定，經(jīng)營者對核事故造成的損害，承擔(dān)的最高責(zé)任限額為1500萬歐洲貨幣協(xié)定計算單位，但各國可據(jù)實際情況以立法確定一個大于或小于該金額的限額，但不得少于500萬計算單位(31)見1960年《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責(zé)任的公約》(《巴黎公約》)第7條第(2)款。。1963年《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責(zé)任〈巴黎公約〉的補充公約》(《布魯塞爾公約》)規(guī)定，單次核事故承擔(dān)的賠償限額上限為12，000萬計算單位(32)見1963年《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責(zé)任〈巴黎公約〉的補充公約》第3條第(1)款、第(2)款。。1963年《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》將規(guī)定責(zé)任限額的權(quán)利賦予核設(shè)施所在國，但單次事故的賠償限額不得低于500萬美元(33)見1963年《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》第5條。。1997年《修正〈關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約〉的議定書》將之調(diào)整為不少于300百萬特別提款權(quán)，或不少于150百萬特別提款權(quán)(34)見1997年《修正〈關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約〉的議定書》第5條。。

六、結(jié)論

為保護個人、社會和環(huán)境免受核活動中電離輻射的有害影響，國際環(huán)境法的規(guī)范功能主要體現(xiàn)在賦權(quán)和護權(quán)兩個方面，依介入程度由淺入深可分為四個層次。從賦權(quán)上看，國際環(huán)境法賦予公眾獲取民用核活動信息的權(quán)利，并確保公眾能夠參與相應(yīng)的民用核活動決策。從護權(quán)上看，國際環(huán)境法通過三道防線防止民用核活動發(fā)生危害環(huán)境的結(jié)果，以及在預(yù)防措施失效發(fā)生核事故損害時，規(guī)范核活動引起的環(huán)境損害賠償，包括核活動直接引起的人身傷害、財產(chǎn)損失賠償，核活動引起的環(huán)境本身損害賠償以及以環(huán)境為媒介引起的人身傷害和財產(chǎn)損失賠償。

可以發(fā)現(xiàn)，當今國際環(huán)境法在規(guī)制民用核活動中的重要性日益凸顯，制度日益完善。特別是從20世紀80年代切爾諾貝利核事故發(fā)生以來，國際環(huán)境法與國際核安全法開始形成一種日益共生的關(guān)系。其根本原因在于，環(huán)境法和核安全法有共同的目標：保護、緩解以及賠償環(huán)境損害。當然這里需要注意的是，構(gòu)成國際核安全法一部分的環(huán)境法規(guī)則和可用于規(guī)制核活動的國際環(huán)境法規(guī)制，是有本質(zhì)區(qū)別的，早期國際核安全法里缺乏可適用的環(huán)境法規(guī)則并不意味著相關(guān)的國際環(huán)境法規(guī)則不能適用于核活動，二者共同構(gòu)成國際核環(huán)境法不可分割的組成部分。

環(huán)境是沒有界限的，環(huán)境污染同樣沒有界限。這必然對環(huán)境法規(guī)則的統(tǒng)一性提出要求，也是國際環(huán)境立法的基礎(chǔ)所在。迄今為止中國已批準了核安全領(lǐng)域的所有國際法律文件(35)見《中國的核安全》白皮書第六章“打造核安全命運共同體”第2段。，這些文件都構(gòu)成我國國際義務(wù)的淵源。將這些國際義務(wù)轉(zhuǎn)化為我國國內(nèi)法規(guī)定并適用，如2003年頒布的《中華人民共和國放射性污染防治法》，2017年頒布的《核安全法》，既是我國防治核污染的現(xiàn)實需要，也是我國認真履行核安全國際義務(wù)的表現(xiàn)。國際環(huán)境法上述賦權(quán)與護權(quán)兩個方面含四個層次的核心內(nèi)容，在這兩部法律里都有體現(xiàn)。反過來，我國在維護核安全方面成功的立法與實踐，“為全球核安全治理貢獻了中國智慧、中國力量”(36)見《中國的核安全》白皮書前言第4段。。