郭劍平

（廣西師范大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林 541006）

一、問題的提出

電動四輪車的定義可以分為廣義以及狹義定義。按其廣義定義，只要是由電機作為車輛的動力驅(qū)動裝置，且有四個車輪的車輛在廣義上都可以稱之為電動四輪車，其中就包括了純電動汽車、老年代步車、殘疾人助力車、電動旅游觀光車、高爾夫車等。[1]按其狹義定義，電動四輪車是指不滿足國家標準《純電動乘用車技術(shù)條件標準》（GB／T28382—2012）規(guī)定的最高車速不低于80公里每小時，車輛續(xù)航里程不低于八十公里的“雙80標準”的由電機驅(qū)動的四輪車車輛，其最高車速一般低于60km／h，主流為40～50km／h，續(xù)駛里程范圍較大，有不少產(chǎn)品不足80km。[2]國內(nèi)行業(yè)內(nèi)部也將其稱之為“低速電動車”。這類車輛在我國道路交通安全法的法定意義上雖然應(yīng)當屬于純電動汽車范疇，但又達不到純電動汽車的技術(shù)標準。狹義上的電動四輪車并非以傳統(tǒng)的機動車為原型并遵循國家純電動車的國家技術(shù)標準進行設(shè)計生產(chǎn)，其大部以非公路用旅游觀光車、高爾夫車、廠（場）內(nèi)機動車輛等為藍本結(jié)合現(xiàn)實市場需求進行設(shè)計、改造、生產(chǎn)。由于我國現(xiàn)行并沒有相關(guān)的對于電動四輪車專門的國家標準以及行業(yè)標準，該類車輛的生產(chǎn)廠商多參照歐、美、日等發(fā)達國家的相關(guān)標準進行生產(chǎn)，在電動四輪車行業(yè)生產(chǎn)廠商內(nèi)部也未對車輛生產(chǎn)標準達成統(tǒng)一，且由于該類車輛的電池和電動機、制動等主要零部件的技術(shù)要求較低，導(dǎo)致不同廠商生產(chǎn)的車輛質(zhì)量、安全性能、續(xù)航性能等參差不齊。本文主要是從狹義的角度來分析電動四輪車的立法規(guī)制。

在我國，隨國家對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的大力扶持，除去滿足“雙80”標準的合格電動汽車外，各類電動四輪車的發(fā)展也如雨后春筍一般。早在2011年，根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示全國的電動四輪車銷售量就達到了7萬輛以上的水準，到了2016年達到了100萬輛以上。[3]電動四輪車作為一種靈活、便捷、不參加社會管理、運營成本低的運輸工具，為市民的出行提供了多種選擇，受到廣大群眾的歡迎，電動四輪車的快速發(fā)展也對我國的經(jīng)濟發(fā)展有著積極的促進作用。但與此同時，伴隨著城鄉(xiāng)一體化進程的不斷推進以及城市發(fā)展治理的需要，各個省份及各大城市對摩托車以及各類其他機動車逐步的進行限制，電動四輪車市場保有量持續(xù)上升，導(dǎo)致電動四輪車逐漸成為城市道路交通安全的重要隱患。但是由于國家層面的相關(guān)行業(yè)標準缺失以及相關(guān)法律、法規(guī)滯后，各地對于電動四輪車的管理一直處于試探摸索階段。這就造成了電動四輪車在“三不管”的真空帶無序發(fā)展，對社會發(fā)展與交通秩序產(chǎn)生了重大負面影響，不但危及市民群眾的人身財產(chǎn)安全，而且嚴重影響道路交通環(huán)境和城鄉(xiāng)文明形象，加強電動四輪車規(guī)范管理已迫在眉睫、刻不容緩。[4]因此，討論如何對電動四輪車進行立法規(guī)制是具有急迫的現(xiàn)實意義。

桂林市地處我國西南，是我國對外開放的重要國際旅游城市，在國內(nèi)外都具有極高的知名度，其城市發(fā)展定位就是以旅游業(yè)為核心促進第三產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展。打造一個國際著名的旅游品牌就成為了桂林市的發(fā)展目標。桂林市城市規(guī)模較小，其城區(qū)主要囊括了秀峰區(qū)、疊彩區(qū)、象山區(qū)、七星區(qū)、雁山區(qū)、臨桂區(qū)六個區(qū)，城區(qū)人口約150萬人，城區(qū)面積866.36平方公里。漓江、桃花江橫穿桂林市，榕湖、桂湖、杉湖、木龍湖等湖泊分布在城區(qū)內(nèi)，旅游業(yè)成為桂林市經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)。出于保護桂林市“景在城中，城在景中”的城市特色目的，桂林市城市品牌的打造需要以“建設(shè)美麗桂林，從環(huán)境整治入手[5]”為著手點，提升管理水平，優(yōu)化城市環(huán)境。在交通管理方面，要重拳治理交通擁堵，優(yōu)化出行環(huán)境，必須堅持疏堵結(jié)合、綜合施策、源頭治理，切實改善道路交通狀況。此外，桂林市多年來都在全力爭取創(chuàng)建全國文明城市，創(chuàng)建全國文明城市是桂林市提升城市文明程度、增進市民群眾福祉的內(nèi)在需要，其應(yīng)當是全市上下共同肩負的責任。在全國文明城市評選標準的相關(guān)規(guī)定中，對于城市的交通事故死亡率、市民對交通便捷程度的滿意率、人均道路擁有面積等公共交通指標有嚴格的要求。

電動四輪車由于其輕便、車身構(gòu)造精小、通行方便等自身特點受到了很多市民的青睞，擁有較大的市場需求。當然，也帶來了新的道路交通管理以及道路交通安全等方面的問題。隨著電動四輪車的保有量的顯著增加，桂林市交通供給與需求的矛盾、市民生產(chǎn)生活出行需求與城市道路秩序治理的矛盾日益突出。電動四輪車的無序化發(fā)展現(xiàn)象嚴重影響著桂林市的日常交通秩序以及桂林市的城市形象，對桂林市著力打造國際旅游城市品牌以及全國文明城市的創(chuàng)建產(chǎn)生了嚴重的負面影響。所以，對桂林市電動四輪車進行立法規(guī)制成了桂林市城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要課題。

二、桂林市電動四輪車立法規(guī)制的理論基礎(chǔ)

對桂林市電動四輪車進行立法規(guī)制具有深厚的理論基礎(chǔ)，本文主要從權(quán)利與義務(wù)理論、自由與秩序理論和交通治理法治化理論進行了理論分析。

（一）權(quán)利與義務(wù)理論

“權(quán)利”是指在法律規(guī)范中隱含的、由主體以相對自由的作為或者不作為獲得利益的手段，而“義務(wù)”則是指在法規(guī)規(guī)范中隱含的、由主體相對受動的作為或者不作為的方式保障權(quán)利主體獲取利益的約束手段，我們都知道權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系有結(jié)構(gòu)上的相關(guān)關(guān)系、數(shù)量上的等值關(guān)系、功能上的互補關(guān)系。

也正如張文顯教授所言“權(quán)利和義務(wù)是法律規(guī)范的核心內(nèi)容，一個條文之所以被稱之為法律規(guī)范，就在于它授予人們一定權(quán)利，告訴人們怎樣的主張和行為是正當?shù)?、合法的、會受到法律的保護；或者給人們設(shè)定某種義務(wù)，指示人們怎樣的行為是應(yīng)為的、必為的或禁為的，在一定條件下會由國家強制履行或予以取締。[6]”桂林市對電動四輪車進行立法規(guī)制，所制定的法規(guī)在法律位階上雖較低，只屬于地方性法規(guī)、地方性規(guī)章的范疇，但還是法律規(guī)范的種類之一。在制定過程中仍應(yīng)當充分考慮權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，并將其內(nèi)化的具體的條文設(shè)定之中。

在桂林市電動四輪車立法之中，對于每一個所涉及到的社會主體的權(quán)利和義務(wù)都應(yīng)該有合理、明確的確立。如電動四輪車使用者使用電動四輪車的合法權(quán)利和遵守交通規(guī)則的義務(wù)、行政執(zhí)法部門依法行政的權(quán)利和履行法定職責的義務(wù)、電動四輪車銷售商合法銷售電動四輪車的權(quán)利和告知電動四輪車消費者車輛性能的義務(wù)、其他社會群體合法出行權(quán)利和維護交通秩序的義務(wù)等。以上的權(quán)利與義務(wù)在桂林市電動四輪車立法規(guī)制當中應(yīng)體現(xiàn)其結(jié)構(gòu)上相關(guān)，數(shù)值上等值，功能上能夠互補的特征。

（二）自由與秩序理論

“自由”是有消極自由與積極自由之分。消極自由是指不用接受社會的約束取得的自由，而積極自由是接受社會約束而取得的自由?！爸刃颉币灿型庠谥刃蚝蛢?nèi)在秩序之分，外在秩序指的是社會生活中各個主體間形成的外在約束，而內(nèi)在秩序指的是社會外在約束對于社會中的個體的內(nèi)心約束。

自由與秩序都是法的價值體現(xiàn)，盧梭在《契約論》中提到“人生而自由，但卻無往不在枷鎖之中[7]”，人生活在社會當中，成為社會中的一個主體之一所享有的自由應(yīng)當是積極的自由，而所遵從的秩序包含了外在秩序和內(nèi)在秩序。也就是說在法學(xué)層面上社會生活中的自由應(yīng)當是受到社會秩序框架約束的自由，但自由和秩序間的關(guān)系又是動態(tài)調(diào)整的，由法在運行過程中根據(jù)實際的情況在兩者之間進行取舍并達成動態(tài)的平衡。就立法而言，在桂林市電動四輪車的立法規(guī)制當中會涉及到解決自由價值與秩序價值的沖突局面，桂林市立法機關(guān)應(yīng)當根據(jù)桂林市社會的實際情況，小心謹慎地把握好自由價值與秩序價值沖突的平衡。

桂林市對電動四輪車進行立法規(guī)制，其中面臨的自由與秩序的價值沖突主要有以下兩個方面：一是電動四輪車使用者有使用電動四輪車的自由和保持桂林市交通秩序穩(wěn)定之間的價值沖突；二是電動四輪車銷售商有銷售電動四輪車的自由和保障桂林市電動四輪車市場秩序良好之間的價值沖突。要解決上述的價值沖突，需要根據(jù)權(quán)利與義務(wù)的理論調(diào)整所制定的地方性法規(guī)、規(guī)章的自由價值以及秩序價值，需要統(tǒng)籌考慮執(zhí)法成本以及難度、社會接受度等各方面因素。從上述列舉的兩個價值沖突來分析，當電動四輪車使用者自由使用電動四輪車時嚴重破壞了桂林市的正常交通秩序，侵害了他人的合法權(quán)利時，就需要通過立法限制電動四輪車使用者自由價值的取得。而電動四輪車銷售商在自由銷售電動四輪車的過程中擾亂了桂林市電動四輪車的市場秩序，也應(yīng)當對其加以限制。

（三）交通治理法治化理論

“治理”是各種公共或私人機構(gòu)在管理共同事務(wù)時所采用的方式總和，是在調(diào)和各種社會沖突和利益矛盾時采取聯(lián)合行動的持續(xù)性過程。[8]“治理”有著過程性、協(xié)調(diào)性、包含性、持續(xù)互動性等特征，也就是說“治理”是一個有著長期協(xié)調(diào)社會生活中多種社會主體參與的持續(xù)互動的過程。與管理的單向性、單一性不同，“治理”強調(diào)的是多方協(xié)調(diào)參與并且保持持續(xù)性，治理主體需要多元化、平等化，治理目標也不僅僅只維護任一主體的利益，它保障的是公共性的利益。

而“交通治理”作為“治理”中的專門針對交通秩序維護的分支，其內(nèi)涵在于由政府以及權(quán)力機關(guān)以及社會公眾作為主體對交通行為以及交通秩序維護過程中出現(xiàn)的不同的社會沖突以及矛盾有機聯(lián)合在一起進行調(diào)和的過程。在“交通治理”中強調(diào)的是參與社會交通行為的各方，包括政府、行政執(zhí)法機關(guān)、普通社會群體等對于調(diào)節(jié)在社會交通中出現(xiàn)的問題和矛盾的長期過程，維護著絕大多數(shù)社會交通參與主體的公共交通利益。

隨著黨的十八屆四中全會提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系的總體目標，我國對社會生活的治理走上法治化路線?！敖煌ㄖ卫矸ㄖ位背蔀榱宋覈敖煌ㄖ卫怼钡那斑M方向?！敖煌ㄖ卫矸ㄖ位币髤⑴c“交通治理”的各治理主體的治理權(quán)限都源于法律的規(guī)定，治理內(nèi)容和治理手段都必須符合法律要求，任何超越法定職權(quán)范圍的社會治理都會被視為無效。

電動四輪車作為參與社會交通行為的一種交通工具，桂林市對電動四輪車立法規(guī)制需要符合“交通治理法治化”的要求，通過地方法規(guī)、規(guī)章的制定將涉及電動四輪車治理的各方主體納入到電動四輪車治理體系中，并設(shè)定與各主體相關(guān)的權(quán)限。以達到通過地方性法規(guī)、規(guī)章為紐帶，形成多方合力對電動四輪車進行有效治理的目的。

三、桂林市電動四輪車立法規(guī)制的必要性

桂林市電動四輪車的無序通行不僅嚴重影響了城市交通的通暢性與便捷性，而且提高了城市交通事故的死亡率，導(dǎo)致市民對城市交通滿意率不高。對桂林市城市品牌的塑造以及創(chuàng)建全國文明城市造成了極大的負面影響。為了規(guī)范電動四輪車道路交通行為，明確各方的權(quán)利與義務(wù)，平衡民生發(fā)展需求和交通治理法治化的關(guān)系，引導(dǎo)桂林市電動四輪車銷售，明確桂林市電動四輪車各管理主體職責，對桂林市的電動四輪車進行立法規(guī)制已經(jīng)成為了桂林市全社會的迫切需求。

（一）規(guī)范電動四輪車道路交通行為的必然要求

隨著桂林市內(nèi)各類車輛數(shù)量的幾何式增長以及城市人口的激增，桂林市的路網(wǎng)已遠遠跟不上桂林市城市經(jīng)濟發(fā)展的需要，無法滿足桂林市與日俱增的各類車輛、行人的道路出行需求。桂林市電動四輪車的無序使用既造成了桂林市不同社會群體間對于路權(quán)訴求矛盾的日益凸顯，也造成電動四輪車的道路交通安全事故高發(fā)且事故責任認定難，更激化了民生發(fā)展需求與交通秩序維護間的矛盾。

1.桂林市電動四輪車的使用與桂林市路網(wǎng)不匹配

電動四輪車以其獨有的特性和優(yōu)勢成為了越來越多的桂林市市民用以代替其他機動車的交通出行工具，這也意味著電動四輪車使用群體也進入了桂林市的各個社會群體對于路權(quán)訴求的爭奪當中。而且隨著桂林市電動四輪車的數(shù)量不斷增加，電動四輪車的使用群體正逐漸成為矛盾的焦點所在。桂林市道路較為狹小，且路網(wǎng)較不發(fā)達。在現(xiàn)有的路網(wǎng)基礎(chǔ)無法改變的基礎(chǔ)上，如何分配各類車輛、行人的路權(quán)成為了桂林市城市交通管理急需解決的重大問題。桂林市不同社會群體間對路權(quán)訴求的矛盾也越發(fā)突顯。

電動四輪車與桂林市路網(wǎng)不匹配，大量的電動四輪車有違法占道與超車的行為。電動四輪車在機動車道上行駛，不僅干擾了機動車道上的正常行駛秩序，也使得機動車道上存在大量隱患，極易導(dǎo)致道路交通安全事故的發(fā)生。非機動車道的路面寬度不足或部分路段無機動車道導(dǎo)致電動四輪車在非機動車道上妨礙其他非機動車車輛行駛，從而造成路面堵塞，影響其他市民正常出行。而且受道路條件限制，桂林市部分橋梁與路段缺少非機動車道，電動四輪車只能占用機動車道通行，造成對機動車通行的干擾。然而，即使道路上設(shè)置有獨立非機動車道，在駕駛員遵章意識薄弱、非機動車道通行環(huán)境差、交通管理不嚴等多重因素影響下，許多路段均出現(xiàn)了電動四輪車占機動車道通行的情況，且機動車道上電動四輪車流量達到總體電動四輪車流量的50%，即一半的電動四輪車行駛在機動車道上。桂林市電動四輪車運行與路網(wǎng)條件不匹配，高峰期間非機動車道上電動自行車與自行車流量大，電動四輪車在非機動車道上的通行侵占了慢行交通空間。當電動四輪車在機動車道上通行時，由于管理措施和駕駛員遵章意識的缺乏，在機動車道上高比例的電動四輪車混合通行嚴重干擾了機動車通行，降低了路段通行能力。

從電動四輪車使用的空間特征上來看，桂林市作為國際著名的旅游城市，由于城市人口流動性較強，加之生活用品的大量運輸，城市道路通行條件較差等因素，桂林市中心城區(qū)的電動四輪車數(shù)量相對其他片區(qū)較高。桂林市中心城區(qū)對其他區(qū)域交通需求最強烈。解放路與中山路一帶作為桂林市最繁華的地區(qū)，是桂林市的交通、商業(yè)、經(jīng)濟中心，該片區(qū)人口密集，生活用品需求量大，與其他片區(qū)相比電動四輪車出行需求量大。臨桂新區(qū)電動四輪車的出行量相對于桂林市其他片區(qū)也比較大。臨桂區(qū)作為桂林市新城區(qū)發(fā)展對象，經(jīng)濟正飛速發(fā)展，臨桂還有大量的工業(yè)園區(qū)，良好的經(jīng)濟前景吸引了大批外來務(wù)工人員，而大部分務(wù)工人員會首選價格較低、有一定載貨量的電動四輪車作為拉貨或出行的工具，這也是目前臨桂片區(qū)內(nèi)電動四輪車流動性極強的原因。八里街片區(qū)作為桂林市傳統(tǒng)的工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)，集中了大量物流快遞產(chǎn)業(yè)，物流、快遞產(chǎn)業(yè)用的電動四輪車出行量也相對較大，這一帶不僅有桂林市八里街經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，附近還坐落著桂林市火車北站，還有大量的住宅區(qū)，與臨桂新區(qū)相似，擁有眾多的外來人口，所以在八里街片區(qū)內(nèi)通過電動四輪車進行載人運貨的出行較為頻繁。而其他幾個片區(qū)如象山區(qū)和疊彩區(qū)的自身內(nèi)部車輛通行產(chǎn)生量都大于外部車輛通行吸引量，這幾個片區(qū)內(nèi)的建材市場和大量的物流派發(fā)點形成了較大的自身內(nèi)部車輛通行產(chǎn)生量?？偟膩碚f，建材市場、工業(yè)園區(qū)等會使得電動四輪車的自身內(nèi)部車輛通行產(chǎn)生量較大，而人口密集的城區(qū)，主要以滿足人們的日常生活需求為目的，會產(chǎn)生相對較高的外部車輛通行吸引量。

電動四輪車使用的時間、空間特征與桂林市交通高峰出行時間、空間特征高度吻合表明電動四輪車的使用群體以及其他社會群體對于路權(quán)的訴求矛盾愈發(fā)劇烈。對桂林市電動四輪車進行立法規(guī)制，從而明確電動四輪車的路權(quán)，緩解桂林市不同社會群體的路權(quán)沖突是很有必要的。

2.桂林市電動四輪車道路交通違法行為頻發(fā)且事故責任認定難

（1）桂林市電動四輪車道路交通違法行為頻發(fā)

桂林市購買使用電動四輪車的人群主要為低收入群體以及外來務(wù)工人員。在年齡階層上，購買使用電動四輪車的多為中老年人。這部分群體的知識認知水平有限，很大一部分沒有受到過系統(tǒng)的道路交通安全法規(guī)學(xué)習(xí)以及相應(yīng)的車輛駕駛技能培訓(xùn)，僅僅依靠自我主觀認知駕駛電動四輪車上道路行駛，他們只看重電動四輪車的經(jīng)濟性以及便利性，多選擇此類車輛用于拉貨或出行，往往忽略電動四輪車所存在的安全性能缺陷以及駕駛此類車輛上路所帶來的法律后果。這類使用群體駕駛電動四輪車在道路上行駛時遵紀守法意識薄弱，這就造成了電動四輪車駕駛?cè)说倪`法超車、逆行、未按規(guī)定讓行、違法占道行駛、行駛超速、違法搶行、違法停車、酒后駕駛、違法裝載、違反交通信號等各類交通違法行為頻發(fā)。其中最為突出的是違法超車，其次是逆行和違法占道行駛。違法超車、逆行這些行為導(dǎo)致道路交通安全事故的發(fā)生不僅會對司機本人造成人身傷害，而由于運動車輛的碰撞也會對其他市民造成人身傷害。

桂林市電動四輪車在非機動車道上違法通行時，由于電動四輪車車身較寬，且行車速度相對較快，容易刮蹭到非機動車道上正在行車的非機動車與行人，造成道路交通安全事故；機動車道上違法通行時，由于電動四輪車的速度與機動車車速差較大，容易導(dǎo)致追尾事故的發(fā)生，并且電動四輪車交通安全防護措施差，一旦發(fā)生交通事故就容易產(chǎn)生嚴重的后果。

根據(jù)調(diào)研得出，中山北路是所有路段中發(fā)生電動四輪車交通事故數(shù)量最多的路段，占交通事故之和的11.6%，另外在桂林市的環(huán)線上發(fā)生的交通事故居高不下，東二環(huán)路、環(huán)城南路、環(huán)城西路和環(huán)城北路電動四輪車交通事故的總和占了事故總數(shù)的24.1%。[9]除此之外，凱風(fēng)路、桂磨公路、崇信路及瓦窯路等城市重要出入口道路及組團間聯(lián)系通道事故數(shù)也較多。桂林市環(huán)線電動四輪車車輛多，且主要目的是運貨，在通行條件較好的環(huán)線道路上，往往由于車速過快導(dǎo)致交通事故發(fā)生。

（2）桂林市電動四輪車交通事故責任認定存在困難

目前我國道路交通安全事故的處理，主要根據(jù)交通事故形態(tài)的不同，依據(jù)我國道路交通安全法的規(guī)定，對不同行為主體進行相關(guān)的責任認定。桂林市對涉及電動四輪車的道路交通安全事故責任認定較為混亂，且相關(guān)責任認定的過程十分困難。從桂林市公安局交通警察支隊對涉及電動四輪車的道路交通安全事故的事故形態(tài)統(tǒng)計來看，“碰撞運動車輛”是桂林市涉電動四輪車道路交通安全事故最主要的事故形態(tài)，達到77.1%；其次是“刮撞行人”，占12.5%；碰撞靜止車輛占4.8%。[10]篩選造成人員死亡嚴重后果的道路交通安全事故數(shù)據(jù)，事故形態(tài)多為“碰撞運動車輛”，而此類事故形態(tài)的主要誘因為電動四輪車的逆行，違法超車以及超速行駛等行為。在以上的道路交通安全事故形態(tài)中，電動四輪車及其駕駛?cè)俗鳛槲覈缆方煌ò踩ㄖ幸?guī)定的哪一類主體進行事故責任認定，對于具體的道路交通事故責任認定存在著不同的區(qū)別。

根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第76條第二款的相關(guān)規(guī)定，在涉及機動車與非機動車、行人間發(fā)生的道路交通安全事故的責任認定往往秉持著“照顧弱勢群體”的原則，一般情況下由機動車駕駛?cè)艘环匠袚缆方煌ò踩鹿实闹饕熑?。[11]除非根據(jù)公安機關(guān)交通管理部門的現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)檢驗、鑒定結(jié)論認定，在道路交通安全事故中機動車駕駛員一方存在過錯或道路交通安全事故雙方當事人都存在過錯的情況下，機動車駕駛?cè)藘H用承擔百分之五十或以下的責任。

由此，在涉及電動四輪車的道路交通安全事故中，對于電動四輪車的車輛屬性是屬于機動車或是非機動車的判斷就對相關(guān)事故責任的認定起到了決定性的作用。若公安機關(guān)交通管理部門認定電動四輪車為機動車，那么電動四輪車的駕駛?cè)嗽诘缆方煌ò踩鹿手袑⒊袚蟮呢熑危蝗粽J定電動四輪車為非機動車，電動四輪車的駕駛?cè)藨?yīng)承擔的責任則會相對較輕。由于大部分電動四輪車不屬于國家發(fā)改委和工業(yè)和信息化部所發(fā)布的機動車輛公告目錄的范圍之中，所以其無法進行合法的登記上牌管理。由此，在桂林市的部分群眾的認知中認為此類無法上牌登記的電動四輪車不屬于我國道路交通安全法規(guī)及其實施條例中所規(guī)定的機動車范疇。當發(fā)生涉及電動四輪車的道路交通安全事故時，大部分電動四輪車車主認為他們所駕駛的車輛應(yīng)屬于非機動車，他們所駕駛的電動四輪車在所發(fā)生的道路交通安全事故責任認定中應(yīng)當以非機動車的定位予以認定。而目前桂林市不同片區(qū)的公安機關(guān)交通管理部門對于涉及電動四輪車的交通安全事故責任認定也標準不一，大多執(zhí)勤民警對于事故責任的認定憑借的是自身經(jīng)驗，難免會受到目前的社會共識的影響，從而做出不統(tǒng)一的事故責任認定結(jié)果。

正因為不同社會群體對于電動四輪車的定性所持態(tài)度不一，在無明確法律法規(guī)具體規(guī)制的情況下，目前對于涉及電動四輪車的道路交通安全事故的責任認定不宜按照公安機關(guān)交通安全管理部門民警的主觀常識性判斷進行事故責任認定，否則將容易造成社會不公，激化社會矛盾。因此，在涉及電動四輪車的交通安全事故責任認定過程中公安機關(guān)交通安全管理部門要解決爭議，就需要將涉及事故的電動四輪車送往相關(guān)權(quán)威檢驗鑒定機構(gòu)進行車輛屬性檢驗。這必然增加了事故處理的社會公共成本，使得對涉及電動四輪車的道路交通安全事故處理復(fù)雜性增強、處理周期也比一般的道路交通安全事故的處理周期長很多。此外，由于桂林市范圍內(nèi)大多數(shù)電動四輪車無牌無證，且車型較小、操作靈活快捷，便于躲藏，在發(fā)生道路交通安全事故后，特別是造成人生財產(chǎn)損失較小的道路交通安全事故，許多電動四輪車駕駛?cè)藭x擇交通肇事逃逸。這給公安機關(guān)交通管理部門的執(zhí)法帶來極大的困難。

總的來說，電動四輪車的無序使用一方面嚴重侵占了其他社會群體合法的上路權(quán)，在桂林市路網(wǎng)條件有待進一步改善的情況下，造成了桂林市各個社會群體對于路權(quán)的訴求矛盾愈發(fā)凸顯；另一方面，電動四輪車無序使用誘發(fā)了許多交通違法行為，也產(chǎn)生了許多道路交通安全事故，危害性較大。因此對于桂林市電動四輪車進行立法規(guī)制是規(guī)范電動四輪車的道路交通行為的必然要求。

（二）平衡民生發(fā)展需求與交通治理法治化的制度保障

1.桂林市電動四輪車普通使用群體的民生發(fā)展需求

桂林市使用電動四輪車的普通使用群體對于該類車輛有較大的民生需求，其使用目的主要是代步出行，也有部分電動四輪車使用者在使用電動四輪車進行載客拉人等道路交通經(jīng)營活動。據(jù)調(diào)查了解，桂林市電動四輪車的主要使用人群之所以集中在中、老年男性群體，而其中大部分又屬于城鄉(xiāng)中低收入群體的原因在于以下幾個方面：（1）電動四輪車的操作較為簡單，車輛的使用與維護成本較低。（2）目前桂林市對于電動四輪車管理缺乏相對應(yīng)的法律法規(guī)對其予以規(guī)制，比如車輛登記上牌、車輛停放、車輛行駛規(guī)則等都沒有明確。因無法規(guī)限制，這就讓電動四輪車使用人群在使用電動四輪車時可以十分隨意，出行便利性增強。（3）在銷售商家的刻意引導(dǎo)下，當前對于電動四輪車的普遍社會共識認為駕駛該類車輛無需機動車駕駛執(zhí)照。大部分購買、使用電動四輪車的中、老年人都未取得車輛駕駛執(zhí)照。（4）雖然電動四輪車的操作較為簡單，但由于其車身結(jié)構(gòu)、駕駛方式等原因，駕駛電動四輪車仍然需要具備一定的機動車或摩托車駕駛技能。這對于很多女性來說存在普遍的困難，因此使用電動四輪車的大多為男性。

2.桂林市電動四輪車特殊行業(yè)使用群體的民生發(fā)展需求

電動四輪車生產(chǎn)廠商通過對車輛按不同的功能需求進行相應(yīng)的車型設(shè)計，這對相關(guān)的特殊行業(yè)有著相當大的吸引力。除了普通使用群體外，桂林市的環(huán)衛(wèi)、城市施工、郵政快遞等特殊行業(yè)對于電動四輪車的需求量也正在增加。就目前桂林市的實際而言，特殊行業(yè)對于電動四輪車的需求主要集中在環(huán)衛(wèi)以及郵政快遞這兩個行業(yè)。由于具備環(huán)衛(wèi)清潔功能的電動四輪車車輛體積較小便于出入桂林市的各個社區(qū)、街道，能夠大大地減輕環(huán)衛(wèi)部門的工作壓力，提升該部門的工作效率，因此桂林市環(huán)衛(wèi)部門對于電動四輪車表現(xiàn)出較大的需求。而在郵政快遞行業(yè)，桂林市目前各個快遞物流企業(yè)使用的主流工具是電動三輪車以及燃油三輪車。但電動四輪車由于其大多封閉性的車輛結(jié)構(gòu)設(shè)計，能夠改善快遞物流配送人員的工作條件、提高快遞物流配送效率，越來越多的快遞物流企業(yè)開始逐步使用電動四輪車作為快遞物流配送的工具。

除了環(huán)衛(wèi)、城市施工、郵政快遞等行業(yè)外，桂林市的城市管理、公安等行政執(zhí)法機關(guān)也使用了數(shù)量不等的電動四輪車用于城市綜合執(zhí)法。在桂林市的各個高校內(nèi)，為方便高校師生在校園內(nèi)的出行方便，桂林市的各大高校也都引進了電動四輪車作為高校師生代步的交通工具。此外，桂林市作為國內(nèi)外聞名的旅游城市，為提高各個旅游景區(qū)的服務(wù)質(zhì)量，在桂林市的各個旅游景區(qū)內(nèi)也使用了數(shù)量不等的電動四輪車作為游客觀光旅游的代步工具。

3.桂林市交通治理法治化的需求

根據(jù)桂林市的實際情況，電動四輪車在桂林市的民生需求呈現(xiàn)出逐年上升的態(tài)勢。在特殊行業(yè)對于該類車輛的需求也在逐步上升，如物流快遞行業(yè)對于該類車輛的需求量開始凸顯，環(huán)衛(wèi)、路政施工等行業(yè)也表現(xiàn)出了較大的需求。但是電動四輪車的無序發(fā)展已對桂林市交通秩序治理進程造成了重大負面影響，形成了比較尖銳的對立沖突狀態(tài)。

民生發(fā)展需求的逐步提高必然會帶動桂林市電動四輪車的市場的火熱程度。雖然從當前電動四輪車的銷售量來看，出于對國家政策、法規(guī)的不確定的顧忌，電動四輪車在桂林市的銷售量還未呈現(xiàn)爆炸式增長，但銷售量依舊穩(wěn)中帶升，車輛的保有量已經(jīng)初具規(guī)模。隨著電動四輪車的保有量增加也必然帶來了交通違章數(shù)量的增加，再加上涉及電動四輪車的道路交通安全事故的處理十分困難、責任認定較難、事故保險理賠缺失等因素，嚴重破壞了桂林市的道路交通秩序。桂林市交通治理法治化不僅僅要求對其他機動車、非機動車以及行人的道路交通行為依法規(guī)制，也必然需要將電動四輪車的道路交通行為納入規(guī)制范疇。要想推進桂林市的城區(qū)交通治理法治化的進程，就需要對電動四輪車進行大規(guī)模的整頓，大部分電動四輪車的路權(quán)將依法予以剝奪。這就必將影響桂林市電動四輪車使用群體的利益，在沒有成熟的替代品之前，電動四輪車使用群體的民生發(fā)展需求將得不到滿足。而這一部分群體不僅數(shù)量較大，且多數(shù)屬于社會中低收入階層。桂林市電動四輪車民生發(fā)展需求與城區(qū)交通治理法治化的需求的矛盾能否妥善解決，直接影響到了桂林市的交通治理法治化。

桂林市電動四輪車無論是在普通使用群體層面還是特殊行業(yè)層面，都具有較大的民生發(fā)展需求，可以說電動四輪車已經(jīng)深入了桂林市社會生活中。但是桂林市的交通治理法治化的要求又需要對電動四輪車管理加以規(guī)范。如何在既保障好桂林市群眾的民生發(fā)展需求的同時又能滿足桂林市的交通治理法治化的需求，那就需要一部有針對性的地方性法規(guī)、規(guī)章作為制度保障對兩者進行平衡。

（三）引導(dǎo)桂林市電動四輪車銷售的前提條件

桂林市目前的電動四輪車市場較為火爆，但其中的銷售行為卻是失范的。主要體現(xiàn)在各個品牌的電動四輪車產(chǎn)品性能以及生產(chǎn)標準不一、銷售商違法銷售行為頻發(fā)等。

1.規(guī)范桂林市電動四輪車市場準入

與純電動汽車有所差別的是，大部分電動四輪車多以非公路用旅游觀光車的名義生產(chǎn)，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》、《機動車登記規(guī)定》等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，此類車輛無法進行機動車登記，也無權(quán)上道路行駛。電動四輪車生產(chǎn)地所在政府為了促進當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展，大多重點扶持電動四輪車的生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展，雖然絕大部分企業(yè)沒有資質(zhì)生產(chǎn)符合國家機動車標準的純電動汽車，在車輛生產(chǎn)地政府的默許下，電動四輪車多被以非公路用旅游觀光車的名義生產(chǎn)出來。電動四輪車的相關(guān)生產(chǎn)商也根據(jù)市場需求的變化不斷地改進、增加電動四輪車的型號、樣式、性能等，使該類車輛在全國各地的市場變得更加廣闊。

通過對桂林市以及各個縣（市）電動四輪車銷售市場進行實地調(diào)研走訪，發(fā)現(xiàn)目前桂林市市場上在銷售電動四輪車品牌眾多，分別來自不同的生產(chǎn)廠商，主要有金鵬、時風(fēng)、御捷、鴻馳、麗馳等品牌。以上在售的不同品牌的電動四輪車的車輛安全、尺寸、構(gòu)造、外形等主要性能標準存在著顯著的差異。值得一提的是所有在市面上銷售的電動四輪車多以旅游觀光車或場（廠）專用機動車輛的名義進行銷售，根據(jù)國家發(fā)改委以及工業(yè)和信息化部頒布實施的《非公路用旅游觀光車技術(shù)條件》（GBT21268－2014）的國家標準，旅游觀光車在各項技術(shù)指標上都有明確、詳細的規(guī)定。但目前的電動四輪車大多沒有嚴格按照該標準進行車輛的定型、生產(chǎn)，市面上銷售的該類車輛按照居民生產(chǎn)、生活的需求不同被設(shè)計成封閉式、額定載人4－5人的類似轎車樣式，更有部分廠商生產(chǎn)、銷售的車輛設(shè)計成類似皮卡車的載貨車輛。由此，迫切需要一部對電動四輪車具有針對性的地方性法規(guī)出臺，對電動四輪車的市場準入進行規(guī)范，流入市場的電動四輪車必須要符合一定的技術(shù)條件標準及要求。

2.遏制桂林市電動四輪車的違法銷售行為

桂林市的電動四輪車商家對于其本身售賣的電動四輪車的車輛屬性、安全性能以及使用范圍等基本情況是了解的。但目前電動四輪車較為火熱的市場前景讓許多電動四輪車銷售商鋌而走險，為了實現(xiàn)盈利的目的，在其實際售賣過程中為追求利潤最大化利用了現(xiàn)實存在的監(jiān)管漏洞，采用誘導(dǎo)、虛假宣傳等手段，在銷售電動四輪車時虛假宣傳車輛性能、謊稱該類車輛上道路行駛不需要在公安機關(guān)交通管理部門進行登記上牌、駕駛出行也無需攜帶機動車駕駛證等，并隱瞞了該類電動四輪車由于不在機動車公告目錄當中，無法進行登記上牌的事實。誘騙車輛購買者購買車輛，并未真正依法對車輛購買者履行產(chǎn)品告知義務(wù)，侵犯其合法權(quán)益。同時許多銷售商家對于該行業(yè)的發(fā)展及政策導(dǎo)向是持觀望態(tài)度的。但在目前缺乏監(jiān)管的情形下由于市場呈現(xiàn)出上升勢態(tài)，銷售商普遍存在僥幸心理，認為可以通過市場倒逼政策導(dǎo)向，從而繼續(xù)其違法銷售行為。

桂林市電動四輪車的市場準入門檻較低，產(chǎn)品性能與質(zhì)量不一，銷售商在銷售過程中有違法失范的等問題。要實現(xiàn)引導(dǎo)好桂林市電動四輪車銷售市場，必須由桂林市有關(guān)部門從銷售源頭抓起，加強對電動四輪車銷售行為的監(jiān)管。首先，電動四輪車的產(chǎn)品質(zhì)量需要嚴格把控，其次銷售商在銷售過程中，應(yīng)當嚴格根據(jù)我國《消費者權(quán)益保護法》以及《產(chǎn)品質(zhì)量法》對銷售者權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定規(guī)范自身的銷售行為。但這兩部國家層面的法律具有廣泛性，單單依靠這《消費者權(quán)益保護法》以及《產(chǎn)品質(zhì)量法》的相關(guān)規(guī)定對電動四輪車銷售行為進行規(guī)范，不論從管理者的監(jiān)管角度還是銷售者規(guī)范自身的角度看都存在著一定困難，在實際的監(jiān)管、執(zhí)法、司法實踐中較難落地。因此，一部結(jié)合桂林市實際的并總結(jié)歸納了相關(guān)法律中關(guān)于銷售商權(quán)利與義務(wù)的電動四輪車地方性法規(guī)的制定，才能很好地遏引導(dǎo)桂林市電動四輪車的銷售。

（四）明確桂林市電動四輪車管理主體職責的制度依據(jù)

對電動四輪車的治理是一個體系化的工程，包含了電動四輪車的生產(chǎn)銷售、交通出行以及使用的規(guī)范等，這要求桂林市電動四輪車的各個管理主體應(yīng)當有機聯(lián)系在一起，形成聯(lián)合執(zhí)法機制。但就目前桂林市的現(xiàn)狀而言，缺乏明確有效的聯(lián)系各個部門的制度紐帶。

1.為公安機關(guān)交通管理部門交通執(zhí)法提供制度依據(jù)

公安機關(guān)交通管理部門作為電動四輪車管理的末端執(zhí)法部門，在對電動四輪車上道路行駛時的執(zhí)法不嚴格。桂林市目前對于電動四輪車的道路交通管理處于被動管理的狀態(tài)中，只有在發(fā)生涉及電動四輪車的道路交通安全事故之時，公安機關(guān)交通管理部門方會介入執(zhí)法。而在沒有發(fā)生涉及電動四輪車的道路交通安全事故時，公安機關(guān)交警管理部門對于電動四輪車在道路上的通行管理處于放任狀態(tài)。

作為城市交通秩序的末端執(zhí)法部門公安機關(guān)交通管理部門，其對于電動四輪車的交通執(zhí)法之所以處于放任狀態(tài)，主要存在以下原因：（1）桂林市對于電動四輪車的車輛屬性認知的共識普遍認為其屬于非機動車。電動四輪車在桂林市車輛保有量較大并且已經(jīng)涉及到桂林市社會經(jīng)濟、民生發(fā)展的穩(wěn)定，如果嚴格依據(jù)相關(guān)道路交通安全法規(guī)對電動四輪車進行從嚴管理，將影響到桂林市的社會秩序穩(wěn)定。（2）雖然有關(guān)部門已經(jīng)關(guān)注到了電動四輪車行業(yè)的發(fā)展問題，但無論從國家層面還是省市層面對于電動四輪車都沒有明確，缺乏具有針對性的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。公安機關(guān)交通管理部門在實際執(zhí)法中就缺乏具體的、明確的執(zhí)法依據(jù)。（3）部分執(zhí)法民警對于電動四輪車車輛屬性認知也十分模糊。執(zhí)法民警在一線執(zhí)法時，對于電動四輪車交通通行的管理多抱以畏懼管、不敢管的心態(tài)。所以在公安機關(guān)交通管理部門進行交通執(zhí)法時急切地需要一部對電動四輪車進行管理的明確制度依據(jù)，才能讓公安機關(guān)交通管理部門放心管、大膽管。

2.為市場監(jiān)督管理部門履行市場監(jiān)管責任提供制度依據(jù)

目前桂林市市場監(jiān)督管理部門對于電動四輪車銷售商的銷售監(jiān)管僅僅處于對其市場營業(yè)資格審核以及所銷售車輛產(chǎn)品合格檢驗的層面，未深入對于電動四輪車銷售商在向消費者銷售電動四輪車的過程進行監(jiān)管。桂林市市場上銷售的電動四輪車多以場（廠）內(nèi)專用機動車輛或非公路用旅游觀光車名義生產(chǎn)銷售，該類在售的電動四輪車均有相應(yīng)的生產(chǎn)許可以及產(chǎn)品質(zhì)量合格證等。但其車輛屬性上應(yīng)當屬于機動車，與電動汽車不同的是其使用范圍有限，無法依法申請機動車登記上牌，其所擁有的生產(chǎn)許可以及產(chǎn)品質(zhì)量合格證也不是電動汽車的生產(chǎn)許可及產(chǎn)品質(zhì)量合格證。根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》以及《消費者權(quán)益保護法》的相關(guān)規(guī)定，銷售商應(yīng)當在銷售電動四輪車時明確向消費者說明車輛的使用性能，不事先說明的應(yīng)當承擔相應(yīng)法律責任?！笆褂眯阅堋睉?yīng)當包含電動四輪車的物理性能、使用范圍、駕駛要求等內(nèi)容。

桂林市市場監(jiān)督管理部門對于電動四輪車銷售商銷售行為監(jiān)管缺失的主要原因有兩點：（1）市場監(jiān)督管理部門對于電動四輪車的車輛屬性認知不足，未能正確認識電動四輪車在車輛屬性上應(yīng)屬于機動車一類。所以桂林市市場監(jiān)督管理部門僅對其市場準入條件予以監(jiān)管，未充分考慮到消費者對于電動四輪車使用用途的考量以及電動四輪車銷售商為達到盈利目的而采取的非法營銷手段。（2）市場監(jiān)督管理部門與公安機關(guān)交通管理部門對于電動四輪車在源頭以及末端的執(zhí)法未達成一致，沒有考慮到電動四輪車大量流入桂林市市場后對于城市道路交通管理造成的嚴重破壞性。（3）最重要的原因還是在于市場監(jiān)督管理部門在執(zhí)法監(jiān)督時沒有明確的制度依據(jù)，市場監(jiān)督管理部門不明確該管理什么，該怎么管理。

3.為其他各部門的職責明確提供制度依據(jù)

電動四輪車的治理應(yīng)當由多個部門參與，形成齊捉共管的體系化治理機制，這就要求城市管理、交通運輸管理、郵政、環(huán)衛(wèi)等多個部門依法履行各自職責。

就桂林市實際情況而言，各個有關(guān)部門對于電動四輪車的管理存在權(quán)責不清的問題：（1）桂林市城市管理部門對于機動車和非機動車停放的管理以及處罰職責與公安機關(guān)交通管理部門的職責有著重合部分。對于電動四輪車的在桂林市車輛停放的管理，城市管理部門對于其權(quán)責認知缺乏。（2）交通運輸管理部門片面解讀《中華人民共和國道路運輸條例》，其認為只有在政府行政許可范圍內(nèi)的道路運輸管理屬于本部門管理，而對于利用電動四輪車從事道路運輸經(jīng)營而言，其本身不在桂林市政府的行政許可范圍內(nèi)。因此交通運輸管理部門認為利用電動四輪車從事道路運輸經(jīng)營活動應(yīng)該由市場監(jiān)督管理部門監(jiān)管。（3）桂林市郵政、快遞行業(yè)是電動四輪車潛在使用量較大的群體，桂林市的郵政管理部門未按照《快遞暫行條例》的相關(guān)規(guī)定對郵政、快遞、物流行業(yè)使用的車輛進行嚴格的管控，導(dǎo)致各個快遞、物流企業(yè)在無明確管理的情況下使用電動四輪車進行快遞、物流配送工作。（4）環(huán)衛(wèi)部門也是使用電動四輪車需求量較大的行業(yè)之一，桂林市目前已經(jīng)引進了一批有環(huán)衛(wèi)清理功能的電動四輪車，但是這批環(huán)衛(wèi)清掃車屬于無法依法申請機動車登記上牌的電動四輪車。在行業(yè)車輛選擇使用上，環(huán)衛(wèi)主管部門也未依法履行監(jiān)管責任。

各職能部門的管理職責較為散亂，未能形成合力，所以急需一部地方性法規(guī)、規(guī)章對各職能部門的職責進行有機梳理整合，為各部門明確本部門職責并對電動四輪車進行有效管理提供制度依據(jù)。

四、桂林市電動四輪車立法規(guī)制的建議

在桂林市電動四輪車的立法規(guī)制中，立法規(guī)制的總體目標、車輛屬性界定、分類登記管理、駕駛?cè)斯芾?、各個管理部門的職能分工、各個主體的法律責任等內(nèi)容需要有明確的規(guī)定。

（一）桂林市電動四輪車立法規(guī)制的總體目標

桂林市對電動四輪車進行立法規(guī)制所制定的地方性法規(guī)也應(yīng)當起到法的規(guī)范作用，其最終目標應(yīng)當是提升城市交通綜合管理水平，優(yōu)化城市交通秩序，有效地管理桂林市電動四輪車。預(yù)防和減少道路交通事故，從而緩解城市交通混亂擁堵狀況，提升桂林市交通環(huán)境，保障大多數(shù)市民的交通出行權(quán)利。這個最終目標的實現(xiàn)首先需要實現(xiàn)以下具體目標：

1.對于電動四輪車的管理需要重新構(gòu)建社會共識

在兼顧民眾的民生需求以及交通秩序整頓法治化需求的基礎(chǔ)上，桂林市對于電動四輪車的立法規(guī)制應(yīng)當明確針對不符合國家有關(guān)標準以及不能進行審核登記、合法取得路權(quán)的電動四輪車予以嚴格規(guī)制。應(yīng)當向廣大市民明確電動四輪車在車輛屬性以及該類車輛依據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)應(yīng)當如何進行管理，同時需要表明電動四輪車在無序發(fā)展的過程中不僅擾亂了桂林市正常的交通秩序，加劇了城市交通混亂和擁堵，而且容易造成交通事故，侵犯了社會公眾交通出行權(quán)益。以此促成桂林市社會對于電動四輪車重新構(gòu)建新的社會共識，形成桂林市交通治理法治化的新格局，從各職能部門到每一個市民真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴。

2.構(gòu)建完善的聯(lián)合執(zhí)法機制，對電動四輪車形成齊捉共管態(tài)勢

對電動四輪車的立法規(guī)制應(yīng)當明確各個職能部門對電動四輪車的執(zhí)法責任，形成統(tǒng)一的認識。在電動四輪車無序發(fā)展過程中，由于各職能部門的執(zhí)法未形成統(tǒng)一的認識，各個管理環(huán)節(jié)沒有形成良好的銜接，導(dǎo)致了在生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)就出現(xiàn)了監(jiān)管漏洞，加速了桂林市電動四輪車的保有量持續(xù)增長。規(guī)制電動四輪車必須從生產(chǎn)、銷售、審核登記、日常監(jiān)管等環(huán)節(jié)逐一銜接，由各有關(guān)職能部門落實責任，明確分工，形成統(tǒng)一的聯(lián)合執(zhí)法機制，才能引導(dǎo)社會公眾樹立法治意識，購買、使用符合國家標準的車輛，并且做到遵章出行。公安機關(guān)交通管理部門、交通運輸管理部門、市場監(jiān)督管理部門、城市管理、民政、環(huán)衛(wèi)、郵政等有關(guān)部門都應(yīng)納入管理主體，明確各部門的管理職責，構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法機制，通過齊捉共管，方能達到良好的電動四輪車管理效果。

3.強化電動四輪車的源頭管理，嚴控增量逐降存量

對電動四輪車的立法規(guī)制同時應(yīng)當強化對電動四輪車源頭的把控，嚴格控制車輛增量。電動四輪車的源頭把控除了上文提到的明確部門職責、強化執(zhí)法責任外，還應(yīng)當明確銷售商家的責任與義務(wù)，對銷售商家的銷售行為應(yīng)當予以明確的規(guī)制并強調(diào)違法責任，法規(guī)條文擬定應(yīng)當按照上位法的相關(guān)規(guī)定頂格設(shè)置，加重銷售商家的違法成本，倒逼銷售商家依法依規(guī)經(jīng)營，使市場秩序得到良性逆轉(zhuǎn)。同時通過規(guī)范電動四輪車道路通行行為，明確電動四輪車駕駛?cè)说慕煌ㄟ`法責任，在形成廣泛社會共識的基礎(chǔ)上逐步降低違規(guī)電動四輪車的保有量。

（二）電動四輪車車輛屬性界定以及分類登記管理

1.電動四輪車的車輛屬性界定

電動車的車輛屬性界定是對于電動四輪車進行立法規(guī)制的根基性難點，也是整部地方性法規(guī)制定脈絡(luò)的起源。關(guān)于電動四輪車的車輛屬性界定，上文對于我國道路交通安全法及其實施條例和相關(guān)的國家行業(yè)標準對于電動四輪車屬性的界定已作歸納。電動四輪車從道路交通安全法所規(guī)定的車輛屬性劃分來看，絕大部分該類車輛應(yīng)當屬于機動車范疇，當然也存在部分電動四輪車是符合國家非機動車有關(guān)標準的情況。在桂林市對于電動四輪車進行立法規(guī)制時，需要結(jié)合這一實際情況，在法規(guī)條文中厘清機動車以及非機動車的界限，明確電動四輪車的車輛屬性劃分，并依據(jù)我國道路交通安全法規(guī)及其實施條例授予公安機關(guān)交通管理部門對于在道路上行駛的車輛進行車輛屬性認定的權(quán)利與責任在法規(guī)條文中予以體現(xiàn)，以提升立法的實際可操作性。

2.車輛的分類登記管理

在明確對于電動四輪車車輛屬性的界定的基礎(chǔ)上，地方性法規(guī)制定的主要脈絡(luò)需要圍繞著電動四輪車的車輛屬性對其進行分類規(guī)制，從而達到良好的實際管理效果。桂林市對于電動四輪車的分類管理應(yīng)當分為以下三類：非機動車、機動車、廠（場）內(nèi)機動車輛等特種設(shè)備車輛。之所以要在制定的地方性法規(guī)中明確對電動四輪車進行分類管理，是因為一方面雖然電動四輪車大部分屬于機動車范疇，但也不排除部分電動四輪車符合我國殘疾人阻力車標準等相關(guān)非機動車標準的情況。另一方面，地方立法從某種程度上來看是國家層次立法的試行點，其需要具有一定對于所調(diào)整事項未來發(fā)展的預(yù)見性，雖然按照我國《機動車登記規(guī)定》的要求，桂林市現(xiàn)有的電動四輪車雖然無法依法進行機動車登記并取得合法路權(quán)，但不排除隨著電動四輪車行業(yè)的發(fā)展會出現(xiàn)部分電動四輪車被納入了《道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》目錄管理當中，該類車輛便可成為法定意義上的電動汽車并可被允許進行機動車登記取得合法路權(quán)的情況。而對于目前桂林市保有的大部分電動四輪車，應(yīng)當根據(jù)其生產(chǎn)許可源自廠（場）內(nèi)機動車輛生產(chǎn)許可的實際，在制定的地方性法規(guī)中也應(yīng)當明確其在未被納入《道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》目錄管理前，其管理應(yīng)當根據(jù)我國特種設(shè)備安全法規(guī)及相關(guān)條例的規(guī)定實施。

（三）桂林市電動四輪車的駕駛?cè)斯芾?/h3>

1.明確駕駛?cè)说鸟{駛資格加以規(guī)制

我國道路交通安全法規(guī)及其實施條例對于非機動車和機動車駕駛?cè)藛T的資格有著明確的規(guī)定，例如屬于非機動車范疇的殘疾人機動輪椅車駕駛?cè)藛T應(yīng)當按照我國道路交通安全法規(guī)及其實施條例的要求，非下身殘疾的殘疾人沒有駕駛殘疾人機動輪椅車的資格；而對于機動車駕駛?cè)说馁Y格，我國更是有著嚴格的規(guī)定，機動車駕駛?cè)吮仨毥?jīng)過機動車駕駛培訓(xùn)后取得機動車駕駛證后方可依法取得機動車駕駛資格。而根據(jù)我國特種設(shè)備安全法規(guī)以及相關(guān)條例的規(guī)定，廠（場）內(nèi)機動車輛的駕駛?cè)艘矐?yīng)當經(jīng)過專門的車輛駕駛培訓(xùn)后取得相應(yīng)的特種設(shè)備使用許可后方可取得相對應(yīng)車輛的使用資格。因此，對于桂林市電動四輪車駕駛?cè)说鸟{駛資格應(yīng)當在制定的地方性法規(guī)中加以明確。并應(yīng)根據(jù)車輛分類管理的實際，按車輛的分類分別依照相對應(yīng)的法規(guī)、法規(guī)對電動四輪車駕駛?cè)说鸟{駛資格加以規(guī)制，這對于桂林市目前電動四輪車駕駛?cè)藛T的素質(zhì)、駕駛技能等參差不齊的情況有著極為重要的現(xiàn)實意義。

2.對駕駛?cè)说臋?quán)利與義務(wù)予以規(guī)定

電動四輪車駕駛?cè)巳〉孟鄳?yīng)的資格后，可以車輛分類管理所對應(yīng)的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，取得相對應(yīng)的電動四輪車駕駛、使用的權(quán)利。與此同時，也應(yīng)當依法承擔起與之相對應(yīng)的法定義務(wù)。如符合國家機動車與非機動車登記相關(guān)規(guī)定可以依法取得路權(quán)的電動四輪車，其車輛駕駛?cè)笋{駛電動四輪車在道路上通行時應(yīng)當履行我國道路交通安全法規(guī)所規(guī)定的道路通行義務(wù)、交通守法義務(wù)等。而對于無法取得路權(quán)的屬于廠（場）內(nèi)機動車輛的電動四輪車的駕駛?cè)藨?yīng)當遵循特種設(shè)備安全法規(guī)及相關(guān)條例中對于廠（場）內(nèi)機動車輛等特種設(shè)備使用者應(yīng)承擔的安全生產(chǎn)義務(wù)。以上這些權(quán)利與義務(wù)都應(yīng)當按地方立法脈絡(luò)在制定的地方性法規(guī)條文中進行分類明確。

（四）桂林市電動四輪車相關(guān)管理部門的職能分工

1.公安機關(guān)交通管理部門

公安機關(guān)交通管理部門在對電動四輪車的治理中應(yīng)當依照我國道路交通安全法規(guī)及其實施條例的規(guī)定，依法負責電動四輪車的道路交通安全管理工作。道路交通安全管理應(yīng)當包含電動四輪車的分類備案登記；對電動四輪車根據(jù)桂林市道路通行的情況以及實際需要實施限制通行、禁止通行等交通管理措施；對于電動四輪車的交通違法行為進行監(jiān)管以及作出相對應(yīng)的行政處罰；對涉及電動四輪車的道路交通安全事故的處理以及責任認定等。

2.市場監(jiān)督管理部門

市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當按照我國《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》以及《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》的規(guī)定，依法負責對電動四輪車的生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)的市場的監(jiān)管工作。對電動四輪車的市場監(jiān)管工作包括對其市場準入許可的監(jiān)管；車輛質(zhì)量的監(jiān)管；非法改裝車輛行為的監(jiān)管；欺詐、虛假宣傳等不正當市場銷售行為的監(jiān)管。

此外，由于國家部委改制，原質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理部門并入新組建的市場監(jiān)督管理部門。《特種設(shè)備安全法》所授予原質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理部門對于廠（場）內(nèi)機動車輛等特種設(shè)備管理職責也應(yīng)當納入市場監(jiān)督管理部門的職責范疇內(nèi)。這一部分的職責包含了對于廠（場）內(nèi)機動車輛等特種設(shè)備的審核登記、使用人的培訓(xùn)管理、設(shè)備日常使用以及維護監(jiān)管、相關(guān)的安全生產(chǎn)事故處理等，也就是說目前桂林市大部分的電動四輪車的同一監(jiān)管應(yīng)由市場監(jiān)督管理部門負責。

3.城市管理部門

城市管理部門應(yīng)當根據(jù)《行政處罰法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的規(guī)定，依法對于利用電動四輪車對擅自占用道路從事非交通活動以及亂停亂放車輛的行為，進行監(jiān)管以及處罰，這其中非交通活動是指不是因為交通的需要而占用道路的行為。在桂林市對于這一部分職能的劃分的實際情況中，公安機關(guān)交通管理部門與城市管理部門對于車輛停放的監(jiān)管、處罰有職能重合部分。

《行政處罰法》第十六條確定了自治區(qū)人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。[12]而根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)實施〈城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例〉辦法》第二十條、第四十二條、第五十一條的規(guī)定，自治區(qū)人民政府決定由城市管理部門行使對車輛違停行為的行政處罰權(quán)。雖然《道路交通安全法》授予了公安機關(guān)交通管理部門對車輛違法停放的管理職權(quán)以及行政處罰權(quán)，但《廣西壯族自治區(qū)實施〈城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例〉辦法》對公安機關(guān)交通管理部門、城市管理部門這兩個部門的職權(quán)在經(jīng)深思熟慮后進行相應(yīng)的劃分，從而使行政管理資源配置得到優(yōu)化。桂林市對于電動四輪車的立法規(guī)制，其關(guān)于車輛停放監(jiān)管職責的條文設(shè)定應(yīng)當遵從廣西壯族自治區(qū)政府的管理規(guī)定。

4.交通運輸管理部門

交通運輸管理部門應(yīng)當負責對電動四輪車的道路運輸經(jīng)營的監(jiān)管，根據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》第二條和《廣西壯族自治區(qū)道路運輸管理條例》第二條的規(guī)定，道路運輸是指在道路上通過交通運載工具運送旅客或者貨物的活動。道路運輸活動根據(jù)是否以盈利為目的可以區(qū)分為經(jīng)營性道路運輸和非經(jīng)營性道路運輸。經(jīng)營性道路運輸即道路運輸經(jīng)營，主要指為社會提供服務(wù)、發(fā)生費用結(jié)算或者獲取報酬的道路運輸。[13]經(jīng)營性道路運輸過程中發(fā)生各種方式結(jié)算除運費單獨結(jié)算這種方式外，還包括運費、裝卸費與貨價并計，運費、裝卸費與工程造價并計，運費與勞務(wù)費、承包費并計等結(jié)算方式。道路運輸經(jīng)營包括道路旅客運輸經(jīng)營和道路貨物運輸經(jīng)營。而《中華人民共和國道路運輸條例》第七條、第五十三條、《廣西壯族自治區(qū)道路運輸管理條例》第三條的規(guī)定，縣級以上人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的道路運輸管理工作，縣級以上道路運輸管理機構(gòu)負責具體實施道路運輸管理工作。道路運輸管理工作包含道路旅客運輸經(jīng)營、道路貨物運輸經(jīng)營和道路運輸相關(guān)業(yè)務(wù)的管理?！吨腥A人民共和國道路運輸條例》第六十三條、《廣西壯族自治區(qū)道路運輸管理條例》第三十六條的相關(guān)規(guī)定，機動車或非機動車非法從事道路運輸經(jīng)營活動的由交通運輸管理部門予以處罰。綜上所述，利用電動四輪車進行道路運輸經(jīng)營行為的監(jiān)管責任應(yīng)當由交通運輸管理部門負責。

5.郵政管理、環(huán)衛(wèi)等部門

郵政、環(huán)衛(wèi)、市政施工等部門負責監(jiān)管的特殊行業(yè)在桂林市電動四輪車使用量上占據(jù)一定的比重，特殊行業(yè)使用的電動四輪車也必須納入桂林市對于電動四輪車立法規(guī)制的調(diào)整范疇內(nèi)，特殊行業(yè)的各個監(jiān)管部門應(yīng)當對于行業(yè)使用的電動四輪車肩負起監(jiān)管責任，進行統(tǒng)一規(guī)范化管理。這其中就包含了對車輛的行業(yè)準入管理、車輛統(tǒng)一外觀標識的管理、車輛駕駛?cè)伺嘤?xùn)管理等，如郵政管理部門，根據(jù)《快遞暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，明確了郵政管理部門應(yīng)當對郵政快遞行業(yè)的車輛就運行時速、裝載質(zhì)量以及統(tǒng)一標識和編號、從業(yè)人員的道路交通安全培訓(xùn)等多方面進行統(tǒng)一監(jiān)管。環(huán)衛(wèi)、市政施工等部門也應(yīng)當參照郵政管理部門的管理規(guī)定對其所管轄的行業(yè)加強監(jiān)管。

要想真正地維護桂林市市民正當?shù)慕煌ǔ鲂袡?quán)利，桂林市對于電動四輪車的立法規(guī)制就需要達到“確立法治型公正，以確保公民權(quán)利的正當性以及應(yīng)當承擔的責任、義務(wù)和使命[14]”的效果。對于涉及到電動四輪車的各個相關(guān)主體的法律責任在所制定的法規(guī)條文中都應(yīng)加以明確。

1.電動四輪車生產(chǎn)者、銷售者的法律責任

在不違背立法原則的基礎(chǔ)上，桂林市對于其城區(qū)電動四輪車的立法規(guī)制應(yīng)當在法規(guī)條文設(shè)定中明確電動四輪車生產(chǎn)者、銷售者非法生產(chǎn)銷售不合格車輛、未依法履行告知義務(wù)、不及時整改違法銷售行為、拖延或拒絕消費者的合法退貨與理賠、采用虛假宣傳和詐騙等非法銷售手段進行車輛銷售等行為的罰責。其罰則應(yīng)當綜合整合相關(guān)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定從嚴設(shè)定，選取最高限額的處罰標準。雖然采用單一且最高限額的標準容易造成法規(guī)無法滿足處罰“罰當其過”原則的要求。[15]但要考慮實現(xiàn)對于電動四輪車進行地方立法的總體目標，以及充分發(fā)揮法規(guī)的社會引導(dǎo)作用，面對電動四輪車肆意發(fā)展的現(xiàn)狀，“亂世當用重典”就成為了較為妥當?shù)囊环N選擇。

2.電動四輪車使用者的法律責任

要實現(xiàn)地方立法的社會引導(dǎo)作用，在法規(guī)條文的設(shè)定中不單單要明確電動四輪車生產(chǎn)者、銷售者的法律責任，也需要明確電動四輪車使用者需要肩負的法律責任。如果說電動四輪車生產(chǎn)者、銷售者法律責任的設(shè)定是實現(xiàn)對桂林市電動四輪車“控增量”的手段，那么對電動四輪車使用者法律責任的設(shè)定便是實現(xiàn)電動四輪車“降存量”的關(guān)鍵一環(huán)。電動四輪車使用者的法律責任應(yīng)當包括交通違法責任、配合事故處理的責任、道路運輸經(jīng)營違法責任以及市容維護責任等。

3.行政執(zhí)法人員的法律責任

行政執(zhí)法人員逾越職權(quán)，不按或違反法律規(guī)定處理公務(wù)，會給國家、社會和人民利益造成嚴重損害。要完成地方立法“構(gòu)建完善的聯(lián)合執(zhí)法機制，對電動四輪車形成齊捉共管態(tài)勢”的立法具體目標，除了在法規(guī)條文中明確各行政管理部門的權(quán)責外，還需明確對于行政執(zhí)法人員違法責任的追責制度，明確行政執(zhí)法人員不依法履行職責、濫用職權(quán)、徇私舞弊、收受賄賂等行為所應(yīng)當承擔的法律責任。

五、結(jié)語

當前桂林市對于電動四輪車的松散管理無法滿足桂林市市民對于良好的交通秩序需求，造成電動四輪車無序發(fā)展亂象的根本原因在于電動四輪車立法規(guī)制的缺位。在國家層面尚無明確的法律法規(guī)以及行業(yè)標準出臺的背景下，桂林市行使地方立法權(quán)有針對性地對電動四輪車進行立法規(guī)制成了緊迫需要。電動四輪車的立法規(guī)制過程當中，要解決好各個社會群體對于路權(quán)的爭奪、民生發(fā)展需求與交通秩序治理法治化的需求、電動四輪車行業(yè)發(fā)展與市場秩序整頓、各個行政管理部門的協(xié)調(diào)執(zhí)法合力難以形成等矛盾與問題。電動四輪車的立法規(guī)制應(yīng)當遵從地方立法的原則并結(jié)合桂林市實際整合相關(guān)的上位法依據(jù)，對電動四輪車的車輛屬性界定、分類管理、駕駛?cè)斯芾?、各個管理部門的職責分工、各個主體的法律責任認定等進行的設(shè)計與規(guī)定，從便更好地為桂林市的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻。