陳廷模

（重慶天廷工程咨詢有限公司，重慶 400015）

0 引言

近幾年，在持續(xù)深化城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與投融資體制改革的驅(qū)動(dòng)下，在國家大力推廣政府和社會資本合作(PPP)的政策引導(dǎo)下，國內(nèi)已有大量城市軌道交通項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營。重慶軌道交通5A線（富華路-跳蹬南）、重慶軌道交通4號線（民安大道-石船）兩條線路經(jīng)重慶市政府批準(zhǔn)采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)，這也是重慶軌道交通項(xiàng)目第一次采用PPP模式建設(shè)。這一投融資模式的招標(biāo)存在哪些關(guān)鍵問題，以及應(yīng)該如何更優(yōu)地解決，是亟須研究的課題。筆者所在單位作為這兩個(gè)項(xiàng)目的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，在歷時(shí)幾個(gè)月的招標(biāo)代理工作中，我們團(tuán)隊(duì)通過不斷地學(xué)習(xí)、借鑒其他城市的成功案例，對這些問題進(jìn)行逐步總結(jié)歸納，可供相關(guān)工程參考。本文對軌道項(xiàng)目PPP模式招標(biāo)所涉及的招標(biāo)方式的確定、軌道項(xiàng)目的投資特點(diǎn)、標(biāo)段施工單位設(shè)置問題、運(yùn)營單位的融合問題和軌道交通PPP項(xiàng)目評審辦法等進(jìn)行逐一分析，最后重點(diǎn)總結(jié)了PPP項(xiàng)目的合同體系。

1 招標(biāo)方式的確定

根據(jù)財(cái)政部關(guān)于印發(fā) 《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》的通知的規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞?。公開招標(biāo)主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審?！盤PP項(xiàng)目招標(biāo)不僅僅只是招社會投資方，還包含了工程建設(shè)的內(nèi)容，因此《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等相關(guān)工程建設(shè)招投標(biāo)管理辦法也適用于PPP項(xiàng)目的招標(biāo)。此次招標(biāo)的兩個(gè)項(xiàng)目均為重慶市重點(diǎn)項(xiàng)目，初設(shè)圖已完成，項(xiàng)目邊界條件清晰，因此采用公開招標(biāo)資格預(yù)審的方式選擇社會資本方最合適。

2 軌道項(xiàng)目投資特點(diǎn)

軌道項(xiàng)目普遍投資大，對社會資本方的要求高，僅以重慶為例，重慶軌道交通5A線（富華路-跳蹬南）概算總投資約 240億元，重慶軌道交通4號線（民安大道-石船）概算總投資約200億元。根據(jù)批準(zhǔn)的實(shí)施方案要求，重慶軌道交通5A線（富華路-跳蹬南）投標(biāo)人必須具有能提供不小于45億元的項(xiàng)目資本金和籌集110億元的建設(shè)資金的能力；重慶軌道交通4號線（民安大道-石船）投標(biāo)人必須具有能提供不小于35億元的項(xiàng)目資本金和籌集100億元的建設(shè)資金的能力。因此，在投標(biāo)人資格條件上必須要求投標(biāo)人的投融資能力滿足項(xiàng)目的要求。

3 標(biāo)段施工單位設(shè)置問題

PPP項(xiàng)目招標(biāo)一般以以下三類單位作為主導(dǎo)：（1）投融資單位；（2）施工單位；（3）運(yùn)營單位。目前軌道PPP項(xiàng)目招標(biāo)主要以施工單位為主導(dǎo)，由于項(xiàng)目投資巨大，要求的投標(biāo)人具備與項(xiàng)目規(guī)模匹配的資質(zhì)、業(yè)績、資金、人員等條件，一般只有大型的施工單位集團(tuán)總公司才能滿足條件。根據(jù)《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的”可以不再進(jìn)行招標(biāo)。但集團(tuán)總公司通常為管理單位，往往實(shí)際操作中具體標(biāo)段施工由其下屬的子公司負(fù)責(zé)完成。但因母子公司分別具有獨(dú)立的法人資格，若母公司承接了項(xiàng)目交由子公司實(shí)施，存在轉(zhuǎn)包的違規(guī)情況。特別是在《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法的通知》出臺以后，第八條明確規(guī)定 “承包單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位 （包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨(dú)立法人資格的子公司施工的情形）或個(gè)人施工的”屬于轉(zhuǎn)包。如何避免轉(zhuǎn)包情況的發(fā)生，也是招標(biāo)階段資格條件設(shè)置的核心問題之一。

由于軌道交通PPP項(xiàng)目普遍存在線路長、專業(yè)多、施工難度大、技術(shù)水平要求高、標(biāo)段劃分多等情況，參與施工的成員單位也比較多，因此在招標(biāo)階段各標(biāo)段的施工總承包單位勢必會形成聯(lián)合體成員眾多的情況，給今后項(xiàng)目公司管理工作帶來一定的困難。因此，招標(biāo)人要求在施工總承包單位多于一家及以上時(shí)必須設(shè)置單獨(dú)的施工聯(lián)合體，施工聯(lián)合體的牽頭單位負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)、檢查各標(biāo)段施工，對施工現(xiàn)場進(jìn)行直接管理等工作。施工聯(lián)合體的牽頭單位再與投融資單位、運(yùn)營單位等組成項(xiàng)目聯(lián)合體。對于施工聯(lián)合體成員單位資質(zhì)等級、標(biāo)段項(xiàng)目經(jīng)理和技術(shù)負(fù)責(zé)人要求等按不同標(biāo)段的具體情況設(shè)置，在資格預(yù)審時(shí)一并審查，這樣就規(guī)避了施工企業(yè)可能出現(xiàn)轉(zhuǎn)包的情形。

4 運(yùn)營單位的融合問題

軌道PPP項(xiàng)目的生命周期由建設(shè)期和運(yùn)營期組成，由于項(xiàng)目運(yùn)營周期長，運(yùn)營質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響項(xiàng)目的可持續(xù)性，直接關(guān)系到社會公共服務(wù)的提供水平，因此需要一家有實(shí)力的運(yùn)營單位來承擔(dān)運(yùn)營工作。PPP實(shí)施方案已對運(yùn)營環(huán)節(jié)設(shè)置了績效考核條款，將項(xiàng)目付費(fèi)和績效掛鉤，檢驗(yàn)項(xiàng)目建設(shè)階段的成果，敦促和鼓勵(lì)社會資本方發(fā)揮自身優(yōu)勢，提高運(yùn)營質(zhì)量和效率，實(shí)施方案的內(nèi)容必然會在特許經(jīng)營協(xié)議中體現(xiàn)。

軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營管理的專業(yè)化要求高，具有投融資能力和施工總承包能力的單位普遍沒有運(yùn)營管理能力。因運(yùn)營單位可以在項(xiàng)目建設(shè)期完成后另行委托，故在社會資本方招標(biāo)時(shí)沒有強(qiáng)制要求聯(lián)合體中必須要有運(yùn)營單位。但為了鼓勵(lì)投標(biāo)人引進(jìn)優(yōu)秀的運(yùn)營單位，招標(biāo)人在評標(biāo)條件商務(wù)部分評分條款中設(shè)置了運(yùn)營單位業(yè)績加分的條款，鼓勵(lì)其將優(yōu)秀的運(yùn)營單位引入聯(lián)合體中。

5 軌道交通PPP項(xiàng)目評審辦法

PPP項(xiàng)目招標(biāo)范圍涉及到投融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、項(xiàng)目移交等多方面，因此評標(biāo)辦法不能采用常規(guī)的施工招標(biāo)評標(biāo)辦法。PPP項(xiàng)目評標(biāo)辦法宜采用綜合評估法，從投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)，投融資能力，施工建設(shè)、管理能力，運(yùn)營管理、維護(hù)能力等幾個(gè)方面進(jìn)行綜合評審。

6 PPP項(xiàng)目合同體系

PPP項(xiàng)目的合同文件體系較復(fù)雜，一般包括招標(biāo)人（項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）與中標(biāo)的社會資本方簽訂的PPP框架協(xié)議，政府指定的平臺公司與社會資本方就成立項(xiàng)目公司簽訂的項(xiàng)目公司章程和股東協(xié)議，招標(biāo)人（項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）與項(xiàng)目公司簽訂的PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議。PPP項(xiàng)目合同條件的設(shè)置關(guān)系到PPP項(xiàng)目是否能夠順利實(shí)施，因此招標(biāo)人需委托專業(yè)法律咨詢單位起草PPP項(xiàng)目的合同文本。

6.1 PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議的主要內(nèi)容

PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議主要包含以下內(nèi)容：明確合作各方的合作關(guān)系和各方權(quán)責(zé)；項(xiàng)目公司的組建和運(yùn)營；工程建設(shè)及管理；項(xiàng)目的特許經(jīng)營、維護(hù)及管理；投資回報(bào)及項(xiàng)目移交；不可抗力、違約責(zé)任、協(xié)議解除等。

6.2 PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議編制的幾個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容

6.2.1 明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

政府和投資人應(yīng)對PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行充分論證。合同條款應(yīng)明確風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制，明確招標(biāo)人和投標(biāo)人的風(fēng)險(xiǎn)范圍。

6.2.2 明確回報(bào)機(jī)制和價(jià)格調(diào)整機(jī)制

軌道交通項(xiàng)目不同于一般的市政道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。軌道交通項(xiàng)目投資金額巨大，而地方財(cái)政能力有限，完全采用政府付費(fèi)的方式不可行。其次，軌道交通項(xiàng)目是為社會公眾出行提供服務(wù)的，考慮到項(xiàng)目具有一定的公益性，票價(jià)的收取不能太高，而票務(wù)收入是目前軌道交通最為主要的收入來源，光靠使用者付費(fèi)難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成本和收入的平衡。因此，該類項(xiàng)目常選用可行性缺口補(bǔ)助，即使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼模式。

軌道交通PPP項(xiàng)目通常有三種補(bǔ)貼模式：（1）按車公里數(shù)補(bǔ)貼模式；（2）按客流量補(bǔ)貼模式；（3）現(xiàn)金流補(bǔ)貼模式。本次招標(biāo)項(xiàng)目的PPP實(shí)施方案已經(jīng)明確補(bǔ)貼方式為車公里補(bǔ)貼。

車公里補(bǔ)貼主要的優(yōu)點(diǎn)就是從關(guān)注項(xiàng)目客流量，轉(zhuǎn)變成了關(guān)注項(xiàng)目提供服務(wù)里程數(shù)量。其次，基礎(chǔ)計(jì)量指標(biāo)穩(wěn)定性、可預(yù)測和可監(jiān)管性強(qiáng)，大幅緩解“客流補(bǔ)貼模式”下客流預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)對政企雙方利益的風(fēng)險(xiǎn)影響，體現(xiàn)政企之間公正公平和共同的風(fēng)險(xiǎn)消減，此種模式的補(bǔ)貼額預(yù)測更加準(zhǔn)確，便于政府規(guī)劃中長期預(yù)算安排。

6.3 PPP項(xiàng)目合同實(shí)施階段的監(jiān)管

政府方應(yīng)對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)控，以保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，在招標(biāo)文件中擬對不同階段設(shè)置項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管條款。

建設(shè)階段：明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求。主要為質(zhì)量、進(jìn)度、安全、工程款按時(shí)支付的控制。

運(yùn)營維護(hù)階段：項(xiàng)目的運(yùn)營、維護(hù)須符合《重慶市城市軌道交通管理辦法》《重慶市軌道交通條例》及國家和重慶市行業(yè)主管部門有關(guān)運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

6.4 建立違約處理機(jī)制

項(xiàng)目合同應(yīng)明確各方在項(xiàng)目建設(shè)、收入獲取、補(bǔ)貼支付、價(jià)格調(diào)整、財(cái)務(wù)監(jiān)管方面的違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任。

6.5 退出、移交機(jī)制

退出機(jī)制：當(dāng)投資人出現(xiàn)重大違約或資金不足無法繼續(xù)實(shí)施建設(shè)時(shí)，必須有合理的退出機(jī)制。投資人在項(xiàng)目業(yè)主同意后轉(zhuǎn)讓所持項(xiàng)目公司股份，對項(xiàng)目已建成部分進(jìn)行結(jié)算，約定結(jié)算辦法。項(xiàng)目業(yè)主通過對轉(zhuǎn)讓股份和結(jié)算金額折價(jià)來收取違約金。投資人必須無條件接受。

移交機(jī)制：合同中應(yīng)明確約定合作期滿時(shí)的項(xiàng)目移交事宜，明確移交方式、移交范圍、移交驗(yàn)收程序、移交標(biāo)準(zhǔn)、移交的責(zé)任和費(fèi)用等。

6.6 變更估價(jià)原則

不同的政府補(bǔ)貼模式直接關(guān)系到PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配和收益回報(bào)，合理的補(bǔ)貼模式既能促使項(xiàng)目公司提高服務(wù)效率和質(zhì)量，又能保障項(xiàng)目公司獲取合理收益。招標(biāo)階段采用的回報(bào)機(jī)制要根據(jù)實(shí)施方案確定。要理清變更付費(fèi)的問題必須要?jiǎng)澢逭匠袚?dān)的費(fèi)用的變更和社會資本方承擔(dān)費(fèi)用的變更的界限。一般軌道PPP項(xiàng)目的變更劃分如下：

（1）對于社會資本方提出的變更，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)均衡原則，不管是增加投資還是節(jié)約投資，均由社會資本方負(fù)責(zé)。此條內(nèi)容可以促使社會資本方仔細(xì)審查圖紙，踏勘現(xiàn)場，研究低耗高效的施工工藝；

（2）對于甲方提出的變更，增加的投資或節(jié)約的投資均由政府負(fù)責(zé)；

（3）因地質(zhì)和水文風(fēng)險(xiǎn)或本級政府法律變更引起變更，增加的投資或節(jié)約的投資均由政府負(fù)責(zé)。

劃分界限之后需要制定變更報(bào)價(jià)原則與結(jié)算辦法，變更會引起總投資的變化，總投資由建設(shè)投資、建設(shè)期利息、流動(dòng)資金組成；建設(shè)投資由建筑工程費(fèi)、安裝工程費(fèi)、設(shè)備及工器具購置費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)、預(yù)備費(fèi)組成。因變更主要引起建安工程費(fèi)的變化，二類費(fèi)用的變化復(fù)雜，且與建安費(fèi)用不成比例，因此在特許經(jīng)營協(xié)議中必須對變更部分的報(bào)價(jià)原則予以明確。

7 結(jié)語

綜上所述，軌道項(xiàng)目PPP模式招標(biāo)不同于一般項(xiàng)目的招標(biāo)，其關(guān)鍵問題應(yīng)著重從資格條件設(shè)置、評標(biāo)辦法、合同條款上下功夫才能選擇到滿足項(xiàng)目實(shí)際情況和招標(biāo)人要求的合格的中標(biāo)人，這樣才能順利推動(dòng)項(xiàng)目切實(shí)有效的實(shí)施。

區(qū)縣建設(shè)

重慶潼南抓好“四個(gè)強(qiáng)化” 搞好建筑施工揚(yáng)塵污染監(jiān)督

一是強(qiáng)化長效機(jī)制。成立了以主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開專題工作會，查找問題，壓實(shí)責(zé)任，確保整改效果；印發(fā)了《文明施工管理制度》《揚(yáng)塵污染防治長效機(jī)制》和《施工現(xiàn)場形象品質(zhì)提升工作方案》，嚴(yán)格要求在建項(xiàng)目落實(shí)施工揚(yáng)塵污染防治“六項(xiàng)工作”和“十項(xiàng)規(guī)定”，確保對建筑工地規(guī)范化、制度化管理，有效推進(jìn)中央、市級環(huán)保督察反饋問題整改。

二是強(qiáng)化管控措施。嚴(yán)格落實(shí)計(jì)劃。按照年初制定的建筑施工安全文明工作要點(diǎn)和監(jiān)督檢查計(jì)劃，將日常檢查與專項(xiàng)整治相結(jié)合，強(qiáng)化建筑施工生態(tài)環(huán)保管理。嚴(yán)格落實(shí)報(bào)建監(jiān)管。項(xiàng)目報(bào)建時(shí)，嚴(yán)格審查安全文明開工條件，揚(yáng)塵及噪聲監(jiān)控設(shè)施安裝是否達(dá)標(biāo)，是否納入“智慧工地”監(jiān)管運(yùn)用，未達(dá)到要求的項(xiàng)目一律不得報(bào)建開工。嚴(yán)格落實(shí)聯(lián)席會制度。與區(qū)城管局、高新區(qū)管委會等部門建立聯(lián)席會制度、工作通報(bào)和抄告制度，強(qiáng)化工作聯(lián)動(dòng)、信息溝通和工作研判，全面、及時(shí)地掌握轄區(qū)內(nèi)在建工程項(xiàng)目存在的突出問題，進(jìn)行有效處置。嚴(yán)格落實(shí)非道路移動(dòng)機(jī)械管理制度。在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目中，建立非道路移動(dòng)機(jī)械使用信息報(bào)送制度和管理措施，嚴(yán)禁工地使用國標(biāo)Ⅰ及以下（2009年10月1日前生產(chǎn)）非道路移動(dòng)機(jī)械，對國標(biāo)Ⅱ及以上標(biāo)準(zhǔn)非道路移動(dòng)機(jī)械，禁止其使用渣油、重油，并要求其大氣污染物排放達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，建立了非道路移動(dòng)機(jī)械使用臺賬，并報(bào)區(qū)生態(tài)環(huán)境局登記，實(shí)時(shí)掌握設(shè)備使用情況，有效控制了非道路移動(dòng)機(jī)械對大氣的污染。

三是強(qiáng)化示范引領(lǐng)。每年培育創(chuàng)建市級文明工地2個(gè)，揚(yáng)塵示范工地10個(gè)；組織召開建筑施工品質(zhì)提升現(xiàn)場觀摩會，編制發(fā)放文明施工引導(dǎo)圖冊，強(qiáng)化了示范引領(lǐng)。

四是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管。2017年至今，累計(jì)檢查在建工地1790個(gè)次，發(fā)現(xiàn)不文明施工行為2554項(xiàng)；下達(dá)整改通知545份，其中停工整改95起；函告轄區(qū)責(zé)任單位10次，督促停工整改124個(gè)次；立案查處24起，處罰款46萬元；逐年提升了檢查和處罰強(qiáng)度，形成了高壓態(tài)勢，全區(qū)在建工地文明施工水平得到有效提升。