李 勇

（新鄉(xiāng)市市政設施管理處，河南 新鄉(xiāng) 453000）

目前我國機構改革正在向縱深發(fā)階段進行，機構改革中事業(yè)單位的重點在于公益性事業(yè)單位的改革，需要從社會效益、經(jīng)濟效益、公平公正及社會穩(wěn)定發(fā)展多重方面進行考慮，事業(yè)單位改革的重點其實就是公益事業(yè)的管理，部分或全部由市場配置資源，以及如何使市場發(fā)揮作用，是事業(yè)單位改革成功與否的關鍵。本文將以市政公用行業(yè)類事業(yè)單位改革出發(fā)探討對公益類事業(yè)單位進行改革的辦法。

1 當前市政養(yǎng)護的運營模式和不足

城市市政養(yǎng)護存在管養(yǎng)一體和管養(yǎng)分離的兩種情況。

管理和養(yǎng)護一體的事業(yè)單位，政府對其管理是一種全面管理，管人、管物、管材料、管建設。全面的管理不能保證管理的效率，由于人員工資收入和工作結果有一定脫節(jié)，會出現(xiàn)吃空餉、人浮于事、甚至出現(xiàn)腐敗的現(xiàn)象，一定程度會出現(xiàn)人員效率低下的情況。

管養(yǎng)分離的情況就是很多管理部門為事業(yè)單位，養(yǎng)護工作推向市場，會在一定程度上提高管理效率。但是，市政養(yǎng)護工作并不能象其他行業(yè)的產(chǎn)品具有標準化屬性，一是工作量的測算伸縮性較大，其次是工程完成標準及核對任務繁重，第三是工程完成質(zhì)量都不能予以保證。管理和養(yǎng)護關系密切，管理的權力巨大并且管理力度有較大伸縮空間，由市場選擇的養(yǎng)護單位將會最大化地追求經(jīng)濟效益，管理部門上級機構往往是主管局委，沒有過多的精力再進行監(jiān)督管理，以上情況會造成管理部門和養(yǎng)護單位之間腐敗交易。簡單的推向市場，并不一定能提高管理效率，提升管理水平。

2 全生命周期項目管理的優(yōu)點

全生命周期項目管理，即項目從建設到完成直至生命周期內(nèi)的運行進行統(tǒng)一管理。

全生命周期項目管理的優(yōu)點一是減少管理部門的權力和任務，管理部門可以重點管理項目的運行或者使用過程。項目建設的最大目的，就是按照要求建成投入使用發(fā)揮自身價值，價值的有效衡量不在項目的建成投產(chǎn)或使用，而在全生命周期內(nèi)的有效使用。管理部門不用考慮維護成本，只用考慮運行效果即可。二是可以促使養(yǎng)護或運營單位加大項目養(yǎng)護早期投入，減少運營成本，提高項目管理水平。以公路養(yǎng)護為例，歐美發(fā)達國家首創(chuàng)的“績效托管公路養(yǎng)護”管理模式，以6-12年中長期公路養(yǎng)護質(zhì)量效益為核心目標交由企業(yè)運營管理，企業(yè)將會以“全過程預防性綜合養(yǎng)護”取代傳統(tǒng)的“日常養(yǎng)護+中修+大修”，工作側(cè)重點將從修改為養(yǎng)，不以工程取得回報，而以憑借養(yǎng)護維修效果獲得收益，企業(yè)將會進一步發(fā)揮新技術優(yōu)勢精修細養(yǎng)，提高公路質(zhì)量和運營效益。也符合當前供給側(cè)改革理念，從供給側(cè)提高產(chǎn)品質(zhì)量，提升服務能力。三是可以將管理力度追溯至建設階段，提高項目建設質(zhì)量。目前項目的建設和養(yǎng)護或者運營往往是分為兩個部分，雖然項目的建設通過法人制，招投標制和監(jiān)理制的管理，但建設和使用的脫節(jié)，企業(yè)為了利益更大化，使得建設企業(yè)和業(yè)主以及運營管理方目標不能高度一致，對業(yè)主來說，項目建設的管理任務繁重，專業(yè)性強，即使投入大的人力物力，也不一定能夠獲得優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。項目建設雖然有一定的質(zhì)保期，但并不是所有的問題都在質(zhì)保期內(nèi)顯示出來。全生命項目管理的建設和養(yǎng)護或運營是一個單位，即使是兩個單位，也會有從屬關系，比如，項目建設單位會委托其他單位進行養(yǎng)護或運營管理，整體管理目標還是一致的，這樣，建設過程就會考慮運營階段的問題，確保工程質(zhì)量，考慮運營成本和效率問題。四是可以通過中長期的委托，將生命周期內(nèi)的項目管養(yǎng)交由改革階段的事業(yè)單位進行，便于當前事業(yè)單位的改革轉(zhuǎn)型。用項目運營管理成效來對事業(yè)單位進行管理，取代以往重管人、管事，輕管成果。

3 如何將全生命周期項目管理引入到公共事務管理中

只要是政府需求的事務或服務能由市場提供，并且能用貨幣衡量，該項事務或服務都可以考慮全部或部分由市場來配置和管理。全生命周期項目管理分為兩類，一類是包括建設和運營過程的全生命周期管理，另一類是單純的運營過程全生命周期管理。

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公私合營模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP 模式基本上就是全生命周期管理，其中BOT 模式，即建設—運營—移交為建設和運營過程的全生命周期管理，TOT 模式，移交—運營—移交為運營過程的全生命周期管理PPP 模式多數(shù)適合大型建設項目，如污水處理廠管理、城市軌道交通管理，建設過程復雜，包括大型基建和設備采購安裝，運營周期長，基建和設備安裝質(zhì)量在今后的運營管理中起到至關重要的作用。尤其BOT 模式更適合這種大型、設備量大、運行周期長的項目，一方面可以緩解政府資金壓力，另一方面建設和運營的一體化，社會資金方會將建設和長期的運營成本統(tǒng)一考慮，從項目全生命周期進行核算，確保成本最小化。全生命周期項目管理契合了評標辦法中的全壽命周期成本計算法，全壽命周期成本計算法是評標辦法中經(jīng)評審的最低投標價法的一種，將工程或貨物的建設、采購、安裝、運行、維修服務、更新改造，直至報廢的全壽命周期成本進行合并計算并折算為現(xiàn)值比較的評標方法。全生命周期的管理和評標辦法，都是從項目整體考慮，科學合理，公平公正。TOT 模式可以用于已建成的設施運營管理，項目管理的重點在于運營管理。

PPP 模式其實是政府對公益事業(yè)管理的一種模式，即通過市場化動作將公共事物交由社會第三方建設管理的一種方式，其中Private 私人組織，也應該包含國有企業(yè)。

合同能源管理方案（EMC），是政府對路燈進行管理的一種方式。led 能源公司免費提供產(chǎn)品，以租賃管理形式承擔節(jié)能改造，政府提供相關的財政擔保。項目改造完成后，所節(jié)約電費依據(jù)能源審計結果按照一定比較，如政府10%、企業(yè)90%的比例進行分配。項目投資回收期6～8年，在這6～8年內(nèi)企業(yè)每月收取90%的節(jié)約電費，作為投資成本回收?；厥掌跐M后，設備及再節(jié)省的電費全部歸政府所有。其他光源路燈管理也可以參照執(zhí)行，根據(jù)光源的生命周期，通過招標形式選定出供應商提供和安裝光源，在生命周期內(nèi)進行維護管理，按照一定比例分期支付光源費用。減少了政府對光源的管理成本，確保了光源的質(zhì)量。

歐美發(fā)達國家首創(chuàng)的“績效托管公路養(yǎng)護”管理模式，也可以運用至市政道路的管理維護中。市政道路生命周期通常為10—15年，由于市政道路建成運行標準簡單規(guī)范，便于驗收，可以將道路的養(yǎng)護管理交由企業(yè)運營管理，政府管理部門用道路平整度等外觀質(zhì)量來考核企業(yè)。新建成的道路運營維護成本低，并且還有質(zhì)量保證期，這一階段，只用做好對建設企業(yè)的管理即可。為便于管理，也可以考慮將增加道路的質(zhì)保時間，其實，也是一定程度上的運營+管理模式，因為前期的養(yǎng)護費用低，對企業(yè)沒有產(chǎn)生較大的成本支出，還能夠?qū)ㄔO質(zhì)量是一個檢驗。

4 全生命周期管理在事業(yè)單位改革中的作用

目前，我國事業(yè)改革正處于關鍵時期，2020年，將形成新的事業(yè)單位管理體制和運行機制，形成中國特色公益服務體系。

隨著城市的不斷擴大，市政設施量也不斷加大，很多城市的市政維護部門應付不了巨增的市政設施，一方面可以通過全生命周期管理方法，從社會上吸引力量對市政設施進行管理。另一方面，現(xiàn)有的市政事業(yè)單位，用全生命周期管理的模式，由政府對其進行考核，逐步消化減少事業(yè)編制人員，即保證了社會穩(wěn)定，又提高了工作效率，政府對事業(yè)單位人財物全方面的管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ魅蝿盏墓芾恚p方面提高效率，減少負擔。