楊志剛，劉 毅

(四川省食品發(fā)酵工業(yè)研究設(shè)計院，四川 成都 611130)

1 轉(zhuǎn)制科研院所產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀

從黨的十八屆三中全會，中央作出全面深化改革的戰(zhàn)略部署以來，改革進(jìn)入深水區(qū)。四川轉(zhuǎn)制科研院所改革作為四川科技體制改革的組成部分，按照中央精神，雖進(jìn)行了一些改革探索，但在產(chǎn)權(quán)制度改革層面總體看進(jìn)展較慢。對轉(zhuǎn)制科研院所產(chǎn)權(quán)制度改革，目前有三種論調(diào)：一是穩(wěn)妥漸進(jìn)論，即按照上面制定的統(tǒng)一部署，穩(wěn)健推動；二是速度緩慢論，認(rèn)為本輪改革調(diào)子很高，步子較慢；三是操作困惑論，認(rèn)為科研院所產(chǎn)權(quán)制度改革已提了多年，并非今天才開始，原來靠“摸著石頭過河”摸索著改，現(xiàn)按頂層設(shè)計要求，一則要涉及深層次產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)制度改革，按市場化方向推動去行政化，再則又刻意強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，似乎又在加強(qiáng)行政化，轉(zhuǎn)制院所反而感覺困惑和迷茫。因此，在中央科技體制改革頂層設(shè)計出臺后，許多轉(zhuǎn)制院所卻依然態(tài)度消極等待觀望，呈現(xiàn)出三個方面現(xiàn)狀。

1.1 院所深層產(chǎn)權(quán)制度改革動力、能力、擔(dān)當(dāng)不足

對在國企改革中已進(jìn)行了多年探索實踐，并形成了成功經(jīng)驗的產(chǎn)權(quán)制度改革，轉(zhuǎn)制院所在此方面改革，始終較少觸及。究其原因不外乎有三：一是動力不足不愿改，二是能力不足不會改，三是擔(dān)當(dāng)不足不敢改。

1.2 轉(zhuǎn)制完成事業(yè)法權(quán)向企業(yè)法權(quán)的產(chǎn)權(quán)改革

通過上一輪轉(zhuǎn)制改革雖從事業(yè)法人轉(zhuǎn)為企業(yè)法人，院所企業(yè)法人產(chǎn)權(quán)基本形成，同時，其中少部分轉(zhuǎn)制院所進(jìn)入行業(yè)企業(yè)集團(tuán)，如省化學(xué)工業(yè)研究設(shè)計院進(jìn)入省化工集團(tuán)，省建科院進(jìn)入省華西集團(tuán)，省酒科所進(jìn)入省商投集團(tuán)，這些院所變成了行業(yè)國有集團(tuán)下屬企業(yè)(院所)。從企業(yè)法人治理角度看，明晰了法人產(chǎn)權(quán)，是一種進(jìn)步，實現(xiàn)了一定程度的產(chǎn)權(quán)制度改革，為進(jìn)一步從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上深化改革奠定了基礎(chǔ)。

1.3 結(jié)構(gòu)性產(chǎn)權(quán)制度改革停滯不前

轉(zhuǎn)制近20年來，院所企業(yè)法人產(chǎn)權(quán)基本形成后，產(chǎn)權(quán)制度改革未能繼續(xù)深化，基本沒有推動結(jié)構(gòu)性產(chǎn)權(quán)制度改革，主要表現(xiàn)為三個方面：一是轉(zhuǎn)制院所產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍然單一，多元產(chǎn)權(quán)沒有形成，即便是與國有法人企業(yè)之間，也少有發(fā)生資本層面產(chǎn)權(quán)聯(lián)系；二是轉(zhuǎn)制院所產(chǎn)權(quán)流動性不強(qiáng)，沒有對外投資持股，與非國有資本更無產(chǎn)權(quán)交集，目前絕大多數(shù)院所產(chǎn)權(quán)成分尚屬純粹國有；三是除省機(jī)械院少數(shù)個別院所外絕大部分院所沒有推動員工持股。

總體看，轉(zhuǎn)制科研院所產(chǎn)權(quán)制度改革的嚴(yán)重滯后，不僅滯后于科技和社會進(jìn)步，也落后于一般國企，更不適應(yīng)科研院所發(fā)展壯大的需要，這種滯后現(xiàn)狀也是有悖改革初衷的。現(xiàn)改革進(jìn)入深水區(qū)，重提產(chǎn)權(quán)制度改革話題依然高度敏感。不可回避的是，本輪轉(zhuǎn)制科研院所改革若要取得實效，就是要對產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行攻堅，啃下這一硬骨頭。

2 存在難點及成因剖析

轉(zhuǎn)制科研院所產(chǎn)權(quán)改革為什么難？首先是考慮的因素較多，改革除需要兼容科技體制改革與國企改革政策外，還要考慮自身作為科研機(jī)構(gòu)的特殊性。從這個意義上看，轉(zhuǎn)制科研院所改革，的確是難度較大也是較復(fù)雜的改革。其次是思想難以統(tǒng)一，存在困惑。具體主要表現(xiàn)在以下幾點。

2.1 相較于一般國企，轉(zhuǎn)制科研院所還有其特殊性

(1)由于科研院所相較一般國企具有更為豐富的產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，其除了有形實體產(chǎn)權(quán)外，尚有大量無形產(chǎn)權(quán)(知識產(chǎn)權(quán))，如何盤活這些資產(chǎn)更需要智慧、創(chuàng)新、思路、舉措。(2)行業(yè)轉(zhuǎn)制科研院所還肩負(fù)為行業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級提供智力和技術(shù)支撐作用，政府性科研任務(wù)十分繁重，其產(chǎn)權(quán)改革更為復(fù)雜。(3)隸屬關(guān)系上還存在多頭管理，除少部分轉(zhuǎn)制院所劃歸國資委管理外，大部分轉(zhuǎn)制科研院所都未劃歸國資委管理，多為政府主管部門采取行政管理方式進(jìn)行直屬管理，對于產(chǎn)權(quán)改革方面就更不能放開手腳。

2.2 歷史遺留問題較多，無法靠轉(zhuǎn)制院所自身能力消化

上一輪轉(zhuǎn)制改革，由于不夠徹底，許多問題進(jìn)行擱置處理，產(chǎn)生許多歷史遺留問題。比如有的職工福利分房沒有享受、離退休職工屬地化管理沒有實現(xiàn)、改革牽扯面較大等。如本輪涉及產(chǎn)權(quán)改革，歷史遺留問題如何消化？這些都是棘手難點。

“孝弟也者，其為仁之本與！”飯團(tuán)塞住嘴的潘云含糊不清地接過后半句，咽下飯團(tuán)后又說：“子還曰：生，事之以禮；死，葬之以禮，祭之以禮?！?/p>

2.3 國有產(chǎn)權(quán)高度敏感，使得轉(zhuǎn)制科研院所不愿碰觸

轉(zhuǎn)制科研院所深化改革同樣涉及國有產(chǎn)權(quán)這一高度敏感性話題，大都怕背上“國有資產(chǎn)流失”罪名，雖然政府也出臺很多政策提供支持，包括在改革中允許試錯、寬容失敗。但普遍認(rèn)為這些都不是法律意義上的，其剛性度和權(quán)威性仍然不夠。鑒于此，科研院所依然存有疑慮。

2.4 轉(zhuǎn)制科研院所單位領(lǐng)導(dǎo)對產(chǎn)權(quán)制度改革積極性不高

轉(zhuǎn)制科研院所單位領(lǐng)導(dǎo)層，尤其是一把手作為國有資產(chǎn)的企業(yè)法定代表人，這種身份決定了其必須忠實履行好國有資產(chǎn)的守護(hù)人角色，但改革中明顯缺乏對其相應(yīng)激勵機(jī)制，更多是約束機(jī)制，這種現(xiàn)狀造成負(fù)責(zé)人對改革缺乏積極性，尤其是觸及動根本的產(chǎn)權(quán)制度改革層面。這種大改的信心及動力不足，難以大膽邁開步子向縱深領(lǐng)域推進(jìn)。

2.5 科研院所單位領(lǐng)導(dǎo)層具有對產(chǎn)權(quán)改革后控股的強(qiáng)烈愿望

一方面，站在轉(zhuǎn)制科研院所角度看，雖然其轉(zhuǎn)制為企業(yè)，但其科研功能屬性總體上并未改變，出于為確?？刂圃核l(fā)展不偏離科研主航道考慮，存在國有控制權(quán)旁落甚至改變科研發(fā)展方向的顧慮思想，理論上必然要求其在引進(jìn)戰(zhàn)略投資者進(jìn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革時，仍希望具有控制權(quán)現(xiàn)實要求；另一方面站在非國有資本角度，其參與改革必然考慮其權(quán)益的保障問題，逐利是其首要考慮。因此，控制權(quán)安排是否合理已經(jīng)成為調(diào)動非國有資本參與積極性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所以如何實現(xiàn)兼顧雙方權(quán)益，打消各自顧慮，是一大難點。尚需深入研究。

2.6 非公資本追求目標(biāo)與科研院所發(fā)展任務(wù)不完全統(tǒng)一，引進(jìn)選擇投資者存在困難

一是非公資本的短期逐利思想，與科研的長周期、失敗率高、盈利能力不強(qiáng)之間存在矛盾，對一般非國有資本進(jìn)入缺乏吸引力。為此，進(jìn)入者需要滿足一定門檻條件，特別是對民營非國有資本要求較高，首先其要有堅持科研發(fā)展方向的強(qiáng)烈認(rèn)同理念，對科研的長期性投入，不尋求短期回報等，要有清醒認(rèn)識和長期準(zhǔn)備；其次要求其有較強(qiáng)資金實力支撐。要尋求符合這些條件的非國有企業(yè)也有一定難度；二是轉(zhuǎn)制科研院所有時尚需承擔(dān)政治責(zé)任，比如科技扶貧、科技下鄉(xiāng)、科普宣傳等非營利任務(wù)。換言之，必要時需為政府謀求社會效益，這又與非國有資本僅僅追求商業(yè)利益相沖突。這些沖突甚至是不可調(diào)和的。三是從經(jīng)濟(jì)角度看，如此大規(guī)模的產(chǎn)權(quán)改革要求有相應(yīng)規(guī)模非公資本的參與，小規(guī)模資本由于難以得到對應(yīng)的控制權(quán)，基本沒有參與的積極性。

3 對策建議

黨的十八屆三中全會后，改革進(jìn)入深水區(qū)，推進(jìn)愈加困難重重。對此，我們應(yīng)清醒認(rèn)識改革作為一項長期、艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無論從歷史，還是從實踐看，從來都不是一帆風(fēng)順，輕輕松松就可以實現(xiàn)的。這尤其需要轉(zhuǎn)制科研院所決策者拿出勇氣魄力、使命擔(dān)當(dāng)，開放胸襟、抓住當(dāng)前政策機(jī)遇，將推動產(chǎn)權(quán)制度改革作為轉(zhuǎn)制科研院所改革突破的“先手棋”和“當(dāng)頭炮”，對轉(zhuǎn)制院所進(jìn)行歷史性變革，解決多年想解決而未能解決的問題。為此應(yīng)該著重從以下幾個方面入手：

3.1 必須堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時做到和院所治理有機(jī)統(tǒng)一

雖然產(chǎn)權(quán)制度改革是要推動治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化和治理主體多元化，但必須堅持“東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”這條原則，包括民企在內(nèi)的一切經(jīng)濟(jì)成分都必須接受中共領(lǐng)導(dǎo)，這是中國特色社會主義制度的本質(zhì)要求。轉(zhuǎn)制科研院所黨組織是治理結(jié)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心，其他治理主體要自覺維護(hù)這個核心，不能出現(xiàn)“兩張皮” 相互脫節(jié)，對黨的領(lǐng)導(dǎo)要作為一種制度安排，實質(zhì)性地把院所黨組織的領(lǐng)導(dǎo)“植入”到公司治理結(jié)構(gòu)之中，黨組織研究討論要作為董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序，以保證中央方針政策和重大部署在院所貫徹執(zhí)行。同時院所黨組織也要尊重其他治理主體，既維護(hù)董事會對企業(yè)重大問題的決策權(quán)，又保證黨組織的意圖在重大問題決策中得到體現(xiàn)，二者有機(jī)統(tǒng)一并不矛盾。

3.2 推動要始終扭住產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)性改革這一關(guān)鍵

實踐證明，凡是將產(chǎn)權(quán)改革作為國企改革的重心并全力推進(jìn)的時期，也正是國有企業(yè)效率提升和國有經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的時期，轉(zhuǎn)制科研院所也不應(yīng)例外。若不涉及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性改革這一根本，構(gòu)建相互融合發(fā)展，相互監(jiān)督制衡的多元產(chǎn)權(quán)、多種成分的治理結(jié)構(gòu)，無論怎么改，也無法從根本上解決轉(zhuǎn)制科研院所存在的治理結(jié)構(gòu)問題。筆者認(rèn)為進(jìn)行國有資本與非國有資本交叉持股或員工持股等市場機(jī)制引入，是構(gòu)建中國特色現(xiàn)代科研院所治理結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)，也是從根本上理順政府與院所關(guān)系的關(guān)鍵所在。

3.3 推動以混合所有制改革作為實現(xiàn)形式和發(fā)力抓手

黨的十八屆三中全會提出對國有企業(yè)繼續(xù)實施“混合所有制”改革，不僅是對過去國企改革政策的肯定，也是所有權(quán)改革政策的延續(xù)。這是我國繼股份制改革之后，進(jìn)一步深化改革的方向路徑，國企實踐證明，當(dāng)前要解決轉(zhuǎn)制科研院所產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)權(quán)成分純粹的問題?；旌纤兄聘母铮瑯邮菍崿F(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革的較好形式和有力抓手。轉(zhuǎn)制科研院所混改后，既不能把它看作是國有企業(yè)，也不能看作是民營企業(yè)，而是一種國家、民企甚至個人利益結(jié)合更加緊密的利益共同體，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排就是為了發(fā)揮不同主體屬性產(chǎn)權(quán)的各自優(yōu)勢并形成互補。因此，轉(zhuǎn)制科研院所混合所有制改革是做好產(chǎn)權(quán)制度改革的一篇大文章，轉(zhuǎn)制科研院所應(yīng)大有所為。

(1)在具體方式及控制權(quán)問題上，轉(zhuǎn)制科研院所要有更為開放的心態(tài)。推動中可內(nèi)改(引進(jìn)員工持股)、可外改(聯(lián)合戰(zhàn)略投資者)，也可引進(jìn)員工持股與聯(lián)合戰(zhàn)略投資者內(nèi)引外聯(lián)結(jié)合實施。總之，對內(nèi)對外都要消除對非國有資本進(jìn)入擔(dān)心并積極引進(jìn)或聯(lián)合。當(dāng)然在推動過程中需妥善處理國有和非國有資本的控制權(quán)問題，我們主張持開放觀點，可局部放開允許非國有資本相對控股，比如200人以內(nèi)的院所，非國有資本(含員工持股)進(jìn)入轉(zhuǎn)制院所參與改革可占股51%；亦或各持股50%，在控制權(quán)上協(xié)商解決，做出特殊制度安排，比如在董事會董事長可實行一定期限在兩種資本代表人之間輪轉(zhuǎn)制度或雙層董事會安排。

(2)在實施中分步推動，可從局部先行試點。比如從下屬已公司化企業(yè)著手推動產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)性改革。這類公司因為法人產(chǎn)權(quán)清晰，若有相對穩(wěn)定業(yè)務(wù)及收入并處于持續(xù)盈利狀態(tài)，規(guī)模不是很大，單靠自身力量又很難做大做強(qiáng)，如果借助非國有資本引進(jìn)和機(jī)制活力增強(qiáng)等強(qiáng)勁動力，完全可能推動其更大發(fā)展，無論從內(nèi)引還是外聯(lián)，其混改可操作性都較強(qiáng)。

(3)有較強(qiáng)實力轉(zhuǎn)制科研院所也可采取引進(jìn)來和走出去“兩條腿”走路戰(zhàn)略。比如引進(jìn)或進(jìn)入(含整體進(jìn)入)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度較高的行業(yè)國有上市公司，進(jìn)行雙向交叉持股。這些公司因為企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)較完善，產(chǎn)權(quán)比較明晰，管理較為規(guī)范透明，風(fēng)險可控。也可作為推動轉(zhuǎn)制院所產(chǎn)權(quán)制度改革的一個途徑。

(4)引進(jìn)專業(yè)投資機(jī)構(gòu)基金等財務(wù)投資者。比如社?；?、商業(yè)保險基金、股權(quán)投資基金等介入轉(zhuǎn)制科研院所混改同樣是選項之一，此類投資者占股應(yīng)控制在20%-30%比例內(nèi)。

(5)在混改中注重員工持股計劃的制度性安排和設(shè)計。特別是針對關(guān)鍵崗位科研人員、經(jīng)營管理人員、業(yè)務(wù)骨干人員的持股計劃，有助于提升混改院所企業(yè)的內(nèi)生動力。當(dāng)然，針對不同規(guī)模和不同產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè)，在實施混改時應(yīng)采取不同的員工持股政策。對處于競爭性領(lǐng)域規(guī)模偏小所屬國有企業(yè)，比如凈資產(chǎn)在5000萬以內(nèi)的應(yīng)鼓勵員工持有更大比例的股份，若沒有外部戰(zhàn)略投資者介入，股權(quán)比例可控制在30%-50%；而對于資產(chǎn)規(guī)模較大的，應(yīng)適當(dāng)限制員工持股比例，股權(quán)比例一般應(yīng)控制在10%-30%以內(nèi)，而其重點在于積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者。

3.4 政府簡政放權(quán)，從管院所向管資本轉(zhuǎn)變

產(chǎn)權(quán)制度改革后，政府主管單位轉(zhuǎn)變參與院所治理的職能和方式，轉(zhuǎn)向組建并授權(quán)國有科技資本投資公司，以國有資本出資人代表身份，按公司法行使國有股東職能，實現(xiàn)從直接院所管理轉(zhuǎn)向資本管理。相應(yīng)地，通過完善國資授權(quán)經(jīng)營體制，要把投資公司的投資決策權(quán)交給投資公司董事會，轉(zhuǎn)制科研院所的經(jīng)營決策權(quán)、用人權(quán)、分配權(quán)等屬于自己的管理事項由其自主管理，避免出資人代表的政府機(jī)構(gòu)仍然深陷公司治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部。與此同時，國家主要運用法律手段，全面推進(jìn)依法治院(所)。政府嚴(yán)格按照國家政策調(diào)整，依法進(jìn)行國有科技資本戰(zhàn)略布局。

3.5 對歷史遺留等改革成本，建議由政府財政承擔(dān)

當(dāng)前，靠轉(zhuǎn)制科研院所自身無力承擔(dān)巨大的改革成本，對于在產(chǎn)權(quán)改革推進(jìn)中遇到的困難，包括歷史遺留問題解決，政府應(yīng)進(jìn)行全力指導(dǎo)及紓解，建議在資金方面從財政撥付改革專項資金，或者建立轉(zhuǎn)制科研院所產(chǎn)權(quán)改革基金，作為包括消化歷史遺留的改革成本。

注釋：

[1] 理論界對于產(chǎn)權(quán)的定義不盡相同，按不同的分類界定，涵蓋內(nèi)容有所區(qū)別，有實體有形產(chǎn)權(quán)，有無形產(chǎn)權(quán)(知識產(chǎn)權(quán))。本文所討論的產(chǎn)權(quán)改革涉及的產(chǎn)權(quán)僅指實體有形產(chǎn)權(quán)。