魏 艷

(重慶交通大學 馬克思主義學院，重慶 400074)

“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必須依規(guī)?！弊鳛橹袊厣鐣髁x法治體系的重要組成部分，黨內法規(guī)是黨實現(xiàn)自我管制、自我治理的重要依據。加強黨內法規(guī)比較研究，既是全面推進黨內法規(guī)制度體系建設迫切需要解決的實踐問題，也是中國特色社會主義法治理論迫切需要回答的理論問題。自20世紀90年代學界開始關注黨內法規(guī)以來，經過幾十年的研究，黨內法規(guī)研究歷程先后走過“議題引入、初步研究、理論醞釀和理論形成歷程，實現(xiàn)了從政治話語向學術概念的轉化，初步形成了黨內法規(guī)領域的核心概念和基本研究領域”[1]129-130。梳理、歸納豐富的黨內法規(guī)研究成果，探討黨內法規(guī)研究的拓展空間，不僅是進一步深化黨內法規(guī)理論研究的需要，也是推進全面從嚴治黨和全面依法治國實踐的迫切要求。

一、黨內法規(guī)研究概況

(一)黨內法規(guī)基本問題

追溯黨內法規(guī)一詞在馬克思主義領導人和共產黨發(fā)展史上的使用情況。馬克思主義領導人和經典作家雖然并未正式使用黨內法規(guī)概念，提出科學有效的黨內法規(guī)建設路徑和模式，但是“恩格斯、馬克思、列寧等使用‘法律’、‘紀律’等詞，表明馬克思主義經典作家對‘黨內法規(guī)’有了充分認識，已經明確地從‘法’和‘黨內’兩個維度建構了‘黨內法規(guī)’的概念體系”[2]。在中國，“中國共產黨的領導人毛澤東、劉少奇、鄧小平也多次在不同場合提出‘黨的紀律’、‘黨規(guī)黨法’、‘黨的法規(guī)’概念，黨的多次會議和多部文件中也明確使用‘黨法’、‘黨規(guī)’或‘黨內法規(guī)’這類概念，1990年7月31日，中共中央印發(fā)的《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》將黨內法規(guī)在黨依法治理中的重要地位予以了正式確認，實現(xiàn)了‘黨內法規(guī)’從一個約定俗成的習慣性用語向規(guī)范性稱謂”[3]132的轉變。因此認為：“‘黨內法規(guī)’一詞并非拍腦袋憑空想出來的。黨內法規(guī)概念的出現(xiàn)和應用發(fā)展是運用法學研究理論研究黨建問題的必然產物，是當代依法治國要求進一步擴展和深化法學理論研究的客觀需要?！盵3]128從而為準確把握黨內法規(guī)的概念、屬性和定位提供了基礎。

關于黨內法規(guī)的性質，學界眾說紛紜，意見不一。主要代表觀點有三：一是軟法論。該觀點以是否運用國家強制力保障實施為標準，將所有的法規(guī)范分為硬法規(guī)范和軟法規(guī)范，認為黨內法規(guī)作為黨組織制定并實施的法規(guī)范，是社會法和軟法，而不是國家法和硬法。有學者提出，黨內法規(guī)不完全是社會法和軟法，同時具有一定的國家法和硬法的因素,屬于“堅硬的軟法”，該觀點亦在軟法論的框架內。二是超越“軟法”論。持該觀點的學者認為，“黨內法規(guī)是與國家法律并行不悖、相輔相成的法規(guī)范，對推進依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一、推進黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有非常重要的作用，因此不能將黨內法規(guī)視為軟法”[4]，主張“應在法治體系的視野里探析黨內法規(guī)問題，豐富其學理支撐”[5]。三是黨內法規(guī)雙重屬性論。施新州認為：“黨內法規(guī)既具有法屬性也具有政治屬性，既是法律又是政策。黨員管理類黨內法規(guī)社會屬性強，政治管理類黨內法規(guī)的政治屬性鮮明?！盵1]130-134屠凱則從黨內法規(guī)制定者、施行者在國家中的地位出發(fā)，認為“黨內法規(guī)既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法政二重屬性的規(guī)范性文件”[6]。

關于黨內法規(guī)建設的意義，學界代表觀點有兩個：一是從增強依法執(zhí)政能力的角度強調黨內法規(guī)建設的重要性，認為黨內法規(guī)基于理性考量基礎，通過廣大黨員同意，是所有黨員和黨組織的行為依據，符合程序正義原則，因此有利于建構黨執(zhí)政的合法性，維護黨組織的穩(wěn)定性，推進黨的可持續(xù)發(fā)展[7]。二是從推進依法治國偉大工程的角度強調黨內法規(guī)建設的重要性。后一種觀點的代表學者是姜明安教授，他認為黨內法規(guī)是依法治國之“法”的重要組成部分。因此，黨內法規(guī)對于推進依法治國具有重要的意義[8]。

(二)黨內法規(guī)體系

黨內法規(guī)體系的組成。學者們基于不同的學科視角提出了不同的觀點。有學者從黨建視角出發(fā)，認為“黨內法規(guī)調整黨自身內部、黨與政權、黨與社會三個關系維度，從而將黨內法規(guī)制度體系分為黨內關系法規(guī)、黨與政權關系法規(guī)、黨與社會關系法規(guī)”[9]。有學者根據中共中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》提出的“四大板塊說”，認為在“黨章之下，黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大制度體系構成黨內法規(guī)制度體系內容”[10]。

黨內法規(guī)體系建設。健全完善的黨內法規(guī)體系有利于提升依法執(zhí)政能力，加快推進依法治國進程。有學者提出黨內法規(guī)體系建設應遵循“形成具有漸進性，內容具有系統(tǒng)性，屬性具有法的一般特征，功能上具有擴展性，制定程序上與法律存在同質性的原則”[11]。有學者指出：“在未來黨內法規(guī)體系建設的過程中，應重視從內部進路來推進黨內法規(guī)體系的法治化。具體而言，就是通過‘下位法服從上位法’、‘于法周延與于事有效’等原則，建立黨內法規(guī)全流程監(jiān)控機制、進行黨內法規(guī)全編、出臺黨內法規(guī)制定與解釋技術標準規(guī)范等方式，從內部推進黨內法規(guī)體系的法治化。”[12]

(三)黨內法規(guī)建設

黨內法規(guī)建設的歷史考察?，F(xiàn)有關于黨內法規(guī)建設歷程的研究成果主要從兩個視角切入：一是以某一時期為對象，如何益忠對全面抗戰(zhàn)時期，韓強對十八大以來黨內法規(guī)建設成就進行梳理、總結經驗；二是全面梳理中國共產黨成立以來的黨內法規(guī)建設歷程，針對不同時期的特點進行階段劃分，將中國共產黨黨內法規(guī)建設分為四個時期，分別是萌芽生長階段(1921—1949)、曲折前進階段(1949—1978)、全面奠基階段(1978—2012)和快速發(fā)展階段(2012年至今)[13]。

黨內法規(guī)建設路徑和對策。該領域的研究主要涉及黨內法規(guī)制定、執(zhí)行、評估和清理?，F(xiàn)有有關黨內法規(guī)制定的研究主要包含兩方面內容，一是黨內法規(guī)制定主體的規(guī)范化研究；二是黨內法規(guī)制定體制機制的有效性研究。針對黨內法規(guī)執(zhí)行中一些模糊不清、需要通過黨內法規(guī)解釋予以明確的問題，有學者強調加強黨內法規(guī)解釋規(guī)范化工作，提出從“明確黨章的解釋機關，完善黨內法規(guī)解釋的工作制度，合理確定黨內法規(guī)解釋工作制度的制定機關，嚴格規(guī)范黨內法規(guī)解釋工作制度的名稱，系統(tǒng)規(guī)定黨內法規(guī)解釋工作制度的內容”[14]五個方面構建完善的黨內法規(guī)解釋制度。為提升黨內法規(guī)效力，學者們也從提升黨內法規(guī)執(zhí)行力、加強黨內法規(guī)的評估，并從評估指標的設立、評估程序的構建進行思考，取得了建設性成果。定期清理黨內法規(guī)是確保黨內法規(guī)有效性的重要環(huán)節(jié)，有學者對黨內法規(guī)清理標準也進行了研究。

地方黨內法規(guī)建設。根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市黨委具有制定地方黨內法規(guī)的權力，2017年中共中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》中又賦予了副省級城市和省會城市黨委探索制定黨內法規(guī)的權力。地方黨內法規(guī)的內容、制定程序、實施情況、評估和清理工作成為理論和實踐關注的話題。當前，地方黨內法規(guī)建設研究成果少，主要集中于地方黨內法規(guī)的特點、問題、建設遵循原則的研究[15]。有學者專門針對副省級城市和省會城市黨委被賦予的黨內法規(guī)制定權限，思考和闡述副省級城市及省會城市黨委制定黨內法規(guī)的主要事項、基本要求、程序機制、配套工作機制[16]。

特定領域黨內法規(guī)建設。黨內法規(guī)是調節(jié)全體黨員和黨組織行為與活動的規(guī)范。針對黨內法規(guī)規(guī)范的空白領域，學者們從干部評價體系、黨務公開、黨內基層民主等領域提出健全完善黨內法規(guī)的思考對策。如中共中央黨校王長江教授針對十八大以后干部不作為、不擔當?shù)那闆r，提出針對新時代對干部提出的新要求，構建科學合理的干部評價體系；馬金祥、沈傳亮提出黨務公開“必須在遵循法治化思維、程序化思維、規(guī)范化思維的前提下，通過積極營造良好的輿論氛圍，加強黨務公開配套制度體系建設，正確處理黨內法規(guī)關系，創(chuàng)新黨務公開載體方面進行構建”[17]。還有學者在梳理部分地方發(fā)展黨內基層民主方面的有益做法，總結經驗基礎上，針對基層黨內民主制度發(fā)展過程中存在的實際供給與意愿供給不一致問題，提出“要以完善上級制度供給為主，加強上層的制度設計，同時結合基層實際，形成上下互動融合，共同解決制度供給差異問題”，并“完善黨內民主配套措施、加快制度供給中的法治化進程、加強黨代表隊伍建設”[18]。

(四)黨內法規(guī)與國家法律的關系

黨內法規(guī)和國家法律的關系。黨法關系是中國法治的核心問題，黨內法規(guī)和國家法律的關系是黨法關系的基礎問題，因此，學界極為關注兩者的邏輯關系，并從不同角度進行了論證。周望從兩者的性質、特征與效力進行論證，認為“從性質和定位上看，黨內法規(guī)與國家法律屬于‘軟法’。從外在特征上看，二者既有經濟基礎、階級意志、指導思想和價值取向的一致性，又有制定主體、表現(xiàn)形式、調整對象和適用范圍、實施方式和保障力量等方面的區(qū)別。從效力上看，黨領導立法與法律優(yōu)先原則辯證統(tǒng)一，黨內法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸；在不違背法律原則的前提下，黨規(guī)嚴于國法”[19]22。王勇從兩者的價值目標來論證兩者的聯(lián)系與區(qū)別，認為“黨內法規(guī)與國家法律均是制度、規(guī)范，兩者都在黨的領導下制定的，二者都追求國家繁榮、人民美好生活、人民利益福祉，具有一致性”[20]，但國家法律和黨內法規(guī)體現(xiàn)的意志范疇不同，前者體現(xiàn)的是全體人民的共同意志，后者體現(xiàn)的是中國共產黨全體黨員的意志，兩者又存在重要區(qū)別。

黨內法規(guī)和國家法律的銜接協(xié)調。黨內法規(guī)和國家法律既有同一性又有差異，加強兩者的銜接協(xié)調十分重要。兩者如何銜接協(xié)調，學界也做了許多建設性研究，主要涉及銜接協(xié)調的原則、內容和體制機制。姬亞平認為實現(xiàn)二者的協(xié)調和銜接，首先要遵循銜接協(xié)調的兩項基本原則：國家法律至上，黨內法規(guī)嚴于國家法律，在此基礎上加強黨內法規(guī)的自體協(xié)調性、注入合法性審查，注重二者的動態(tài)配合[21]。張立偉提出：“實現(xiàn)二者的相互協(xié)調，需要做到基本精神的融通、基本制度的銜接、避免和消除沖突?！盵22]周望則分析了兩者銜接協(xié)調的內容，區(qū)分了“銜接和協(xié)調的不同情形，黨內法規(guī)和國家法律協(xié)調一致、銜接聯(lián)動的具體領域”[19]29。此外，有學者從機制體制維度提出實現(xiàn)兩者銜接協(xié)調的具體詳細的對策建議，如建立“黨內法規(guī)和國家法律備案審查銜接聯(lián)動機制”[23]，“健全黨內法規(guī)制定機構與黨內黨外的溝通機制、完善黨內法規(guī)制定主體同其他部門和單位之間的協(xié)調機制，貫徹落實‘同步自審’機制”[24]，以及“預防機制、發(fā)現(xiàn)機制、判斷機制、處理機制四類機制”[19]30-31。

二、當前黨內法規(guī)研究存在的問題

(一)研究學科視野的廣闊性欠缺

2012年6月，中國共產黨啟動實施黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作，此后黨內法規(guī)成為學界的熱門話題，學者們就黨內法規(guī)的概念、屬性展開了激烈的論證。2013年5月，中共中央印發(fā)的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》明確了黨內法規(guī)制定、發(fā)布、修改、備案、評估和廢止等程序，使黨內法規(guī)的形式與國家法律具有相似性。2014年黨的十八屆四中全會發(fā)布《關于全面推進依法治國若干問題的重大決定》，正式提出建立完善的黨內法規(guī)體系是建設中國特色社會主義法治體系的重要內容。隨后，學界有關黨內法規(guī)的法治屬性之爭幾乎休止，運用法學研究方法研究黨內法規(guī)開始占據主導地位。學界在對黨內法規(guī)的制定解釋主體、備案清理、效果評估、執(zhí)行情況等具體內容進行研究時，自然會運用到法學研究方法。誠然，法學研究方法是推進黨內法規(guī)研究的基本方法，對于促進黨內法規(guī)本身的規(guī)范化及其研究的科學性發(fā)揮著不可或缺的作用，且在今后的研究中將依然發(fā)揮不可或缺的重要作用。然而，黨內法規(guī)畢竟不同于國家法律，除形式上具有法的屬性外，還具有自身特有的屬性，因此對其研究不能囿于純法學視野，局限于狹義上的法學思維和方法，否則容易造成黨內法規(guī)研究的片面性。

(二)研究內容的全面性不足

經過幾年的發(fā)展和積累，黨內法規(guī)研究成果豐碩，但是，國內學界近年來對黨內法規(guī)的研究主要關注中國共產黨黨內法規(guī)，對其他國家政黨黨內法規(guī)的關注和研究則較少。政黨是現(xiàn)代政治生活中的普遍現(xiàn)象，規(guī)范政黨行為和活動的黨內法規(guī)不僅是中國特有的現(xiàn)象，還具有世界性。因此，拓展黨內法規(guī)研究視野，將世界上其他國家政黨的黨內法規(guī)納入研究范疇，是進一步深入推進黨內法規(guī)理論發(fā)展的重要課題。然而，我國學界當前對國外政黨黨內法規(guī)的研究成果頗少?，F(xiàn)有研究主要集中于對國外政黨黨內法規(guī)的譯介，特別是近年來隨著黨內法規(guī)研究浪潮的興起，國內學者開始譯介國外憲法、全國涉黨法律以及重要政黨的代表性規(guī)章制度，并編制了系列叢書。也有個別學者涉及國外政黨黨內法規(guī)的研究，如操申斌簡單介紹了國外政黨黨內法規(guī)建設經驗，指出國外政黨黨內法規(guī)具有“制定詳細配套、簡明實用的黨規(guī)黨紀；領導干部以身作則，帶頭遵守黨規(guī)黨紀；建立健全監(jiān)督機制，突出監(jiān)督機構的獨立性和權威性；嚴格執(zhí)行黨規(guī)黨紀”[25]等特點。施新州指出國外政黨黨內法規(guī)的特點是“體系多樣化、選舉政治服務驅動的功能、注重黨內法規(guī)與國家法律的銜接、影響國家政治生活以及趨同性”[26]。此外，在國別政治研究、政黨研究中也有涉獵黨內法規(guī)。但是總的來說，關于國外政黨的黨內法規(guī)研究并不全面系統(tǒng)，沒有形成專門的研究成果。當前學界關于黨內法規(guī)研究的內容還不夠豐富，研究內容的局限性不僅制約了黨內法規(guī)理論的豐富和深化，還阻礙了黨內法規(guī)實踐的創(chuàng)新和發(fā)展。

(三)研究方法的運用不充分

研究方法是從事科學研究時發(fā)現(xiàn)新事物，提出新觀點，創(chuàng)建新理論，從而揭示事物內在規(guī)律，解決事物發(fā)展問題的工具和手段。社會科學研究的方法通常包括文獻調查法、實證調研法、規(guī)范分析法、行為研究法、邏輯思辨法、歷史研究法、比較研究法等。當前學界關于黨內法規(guī)研究的方法多樣，根據不同的研究階段和目的，綜合運用了文獻調查法、實證調研法、規(guī)范分析法、邏輯思辨法、歷史研究法。如為正名“黨內法規(guī)”概念一詞，使用了歷史考證法；為準確查找分析地方黨內法規(guī)建設問題，使用了實證調研法；為提出黨內法規(guī)建設的路徑對策，學者們使用了規(guī)范研究法；通過仔細分析對比《黨內法規(guī)制定條例》現(xiàn)有規(guī)定存在的問題，提出黨內法規(guī)制定主體規(guī)范化的建議措施則主要使用的是規(guī)范分析法。但是，現(xiàn)有黨內法規(guī)研究中使用比較研究法得出的成果較少，只有在政黨治理規(guī)范和中外政黨制度的研究中有少量關于中外政黨黨內規(guī)范的比較，但不系統(tǒng)。如劉紅凜在“區(qū)分政黨法律規(guī)范、社會規(guī)范和黨內規(guī)范基礎上對國外(英、法、德、俄)政黨法律規(guī)范、政黨內部規(guī)范和政黨社會規(guī)范的調整領域進行比較”[27]。周敬青從黨建學角度對“中外執(zhí)政黨制度政治制度、組織制度、領導制度、干部制度、黨內民主制度、黨內監(jiān)督制度、執(zhí)政制度、社會工作制度建設現(xiàn)狀進行比較分析，探索和思考推進黨的制度創(chuàng)新措施”[28]。但是在黨內法規(guī)研究領域中，運用比較研究法，分析中國共產黨黨內法規(guī)的現(xiàn)狀與歷史，中外主要國家政黨黨內法規(guī)形式、內涵、調整領域的異同的幾乎沒有。由此可見，研究方法的不充分運用勢必影響有關黨內法規(guī)研究結論的科學性和全面性。

三、進一步深化黨內法規(guī)研究的思考

(一)擴展研究學科范圍，構建多學科理論體系

黨內法規(guī)是某一政黨制定的，規(guī)范和約束本黨各級黨組織和本黨黨員活動與行為的制度規(guī)范。政黨是代表一定階層和階級利益，為爭取和維護本階級、階層利益而進行政治斗爭和活動的政治組織，政黨黨員由本階級、階層的中堅優(yōu)秀分子組成。黨內法規(guī)既要規(guī)范黨組織和黨員行為，使之保持行動的一致性，實現(xiàn)所代表的階級、階層的利益，還要理順各級組織和各類黨員之間的關系，使之構成一個統(tǒng)一整體，因此，政治性、階級性、倫理性、組織性是黨內法規(guī)的基本屬性。同時，黨內法規(guī)是一種規(guī)范，屬于廣義“法”的范疇，必然具有廣義“法”的規(guī)范性、普遍性、公開性等屬性。在中國，中國共產黨的黨內法規(guī)還具有一定的國家法和硬法的因素。由此可見，黨內法規(guī)不僅具有廣義“法”特征，還具有自身的特殊性質。需要綜合運用黨建學、政治學、法學、組織管理學等學科知識和方法來系統(tǒng)研究，構建黨內法規(guī)自身的理論框架。

(二)關注國外政黨黨內法規(guī)研究，豐富研究內容

現(xiàn)代政黨是聯(lián)通國家政治權力與社會的中介和橋梁，是表達并聚合不同社會訴求的渠道，是公民參與政治的工具，在現(xiàn)代政治生活中發(fā)揮著重要作用。黨內法規(guī)是政黨行為的基本遵循，既具有世界普遍性，同時受一國國情、政黨使命等因素影響，又具有特殊性。各國主要政黨依據黨內法規(guī)管黨治黨，獲取并維持執(zhí)政地位，積累了一定的黨內法規(guī)建設經驗，為黨內法規(guī)理論研究提供了豐富的實踐資源。加強世界主要政黨黨內法規(guī)比較研究，有利于深化黨內法規(guī)理論研究，推進黨內法規(guī)理論成熟。同時，在通過比較研究各國黨內法規(guī)，全面、系統(tǒng)地介紹國外政黨黨內法規(guī)狀況，理性地總結不同國家執(zhí)政黨黨內法規(guī)建設的經驗教訓，本著它山之石可以攻玉的精神，借鑒國外執(zhí)政黨黨內法規(guī)建設中的有益因素，提出完善中國共產黨黨內法規(guī)制度的建議，對于進一步推進中國共產黨黨內法規(guī)科學化、規(guī)范化、體系化建設非常必要，對于當前正在推進的黨內法規(guī)制度建設具有重要的現(xiàn)實意義，而且對于確保黨長期執(zhí)政和國家長治久安具有重要的戰(zhàn)略意義。

(三)引入比較研究法，拓展理論視野

政黨置身于一國特定的政治、社會和文化環(huán)境，其組織結構、行為活動必然受到一國社會政治結構和政治制度的影響與制約。黨內法規(guī)是政黨組織結構、行為活動的依循，黨內法規(guī)內容、形式不是獨立于一國政治社會制度和結構的孤立現(xiàn)象，一國的政治社會結構、法律體系、政治體制和政黨制度對該國政黨黨內法規(guī)會產生重要的影響，同一國家，不同政黨的性質、宗旨和地位也會產生不同形式和內容的黨內法規(guī)。如單一制國家中，政黨上下組織層級與國家行政管理層次基本對應，為了保持政黨的統(tǒng)一行動，需要制定全國統(tǒng)一的黨內法規(guī)，以確保上下級黨組織之間行動的協(xié)調和統(tǒng)一；聯(lián)邦制國家，政黨上下組織層級關系不嚴密，主要依靠慣例約束政黨行為。此外，大陸法系國家政黨黨內法規(guī)以成文法形式體現(xiàn)，且呈現(xiàn)結構嚴密、規(guī)范性強的特點，而英美法系國家政黨黨內法規(guī)主要依照慣例規(guī)范與約束黨員和黨組織。法律規(guī)范、社會規(guī)范和黨內法規(guī)是調整政黨行為的三類主要規(guī)范，在不同的國家，三類規(guī)范對政黨行為和活動領域的規(guī)范范圍不一樣。同一國家同一政黨在不同的歷史時期，其政治身份和地位以及目標任務也會影響三類規(guī)范對政黨活動和行為的調整范圍。黨內規(guī)范形式還受一國政治法律體制、制度、習慣和傳統(tǒng)的影響。因此，運用比較研究法，分析比較不同政黨黨內法規(guī)的形式效力，體系內容的異同、原因及效果，既是深化黨內法規(guī)理論研究需要直面的話題，也是持續(xù)改進中國共產黨黨內法規(guī)制度建設實踐迫切需要解決的問題。