文/郝柏遠（上海交通大學凱原法學院）

政府設立的創(chuàng)業(yè)投資引導基金（以下簡稱創(chuàng)投引導基金）又被稱為“母基金”，它主要指政府出資，并吸引相關(guān)的金融、投資機構(gòu)和社會資本，不以營利為目的，以債權(quán)或者股權(quán)等方式投資創(chuàng)業(yè)風險投資機構(gòu)或新設創(chuàng)業(yè)風險投資基金，以支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的專項資金。2007年科技部和財政部共同設立國家創(chuàng)投引導基金，安徽省也隨之啟動了創(chuàng)投引導基金建設工作，自2009年起設立了10億元的創(chuàng)投引導基金，首次在國內(nèi)采用政府采購招標的方式確定引導基金管理人和招募社會資金?！笆濉逼陂g，安徽通過財政投入的方式，設立了8個億的創(chuàng)投引導基金，成功引導并組建了18個創(chuàng)投子基金，其總資產(chǎn)規(guī)模高達54.7億元。[1]

一、安徽省創(chuàng)投引導基金的發(fā)展目標與方向

1.與國家宏觀政策相協(xié)調(diào)

當前，我國宏觀經(jīng)濟下行壓力較大，同時大中專畢業(yè)生數(shù)量逐步增加，為緩解就業(yè)壓力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展高新技術(shù)等，國家倡導大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新。2013年《公司法》修改，取消了一系列設立公司的門檻。國家還密集出臺了針對普通民眾創(chuàng)業(yè)的一系列扶持措施，如資金、場地、技術(shù)、稅收等。安徽省創(chuàng)業(yè)投資引導基金的設立與發(fā)展必須要按照國家的要求，發(fā)揮好示范作用，積極引導社會資本進入創(chuàng)業(yè)投資領域。除了資金扶持外，政府還應完善創(chuàng)業(yè)配套服務，按照市場化運作模式積極穩(wěn)妥地推進安徽省創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

2.促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展

2014年，安徽省正式被劃至“長三角”，合肥成為長三角城市群副中心城市，2017年1月獲批建設合肥綜合性國家科學中心。眾多利好政策有利于合肥乃至整個安徽的科技創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新引導基金在運作過程中要有所側(cè)重。區(qū)域上側(cè)重高新技術(shù)企業(yè)與產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的合蕪蚌地區(qū)和高校科研院所集中的城市。行業(yè)領域重點關(guān)注新能源汽車、智能語音、顯示產(chǎn)業(yè)、集成電路、工業(yè)機器人、現(xiàn)代醫(yī)療和醫(yī)藥等，促進量子及前沿技術(shù)等科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。對與人工智能產(chǎn)業(yè)相關(guān)的智能芯片、智能終端、電子商務、大數(shù)據(jù)、云計算、數(shù)字創(chuàng)意、移動傳播等數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)也應當予以關(guān)注。[2]引導基金在完成政策性目標的同時應當促進全省經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

二、安徽省創(chuàng)投引導基金的發(fā)展建議

1.堅持政策性引導作用為先

2008年10月國務院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》將引導基金定位為彌補市場失靈，這突出了其引導作用：一是引導各類社會資金向創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)聚集；二是引導聚集后的資金投資方向，要重點扶持初創(chuàng)期企業(yè)。安徽創(chuàng)投引導基金應引導資金投向創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)、安徽省特色產(chǎn)業(yè)及重點新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)項目，重點扶持安徽省內(nèi)的初創(chuàng)期企業(yè)，把投資階段主要集中于缺乏資金的種子期和初創(chuàng)期。

2.優(yōu)化投資項目選擇機制

創(chuàng)業(yè)風險投資是把資金投向失敗風險很高的高新技術(shù)及其產(chǎn)品研究和開發(fā)領域，以期成功后取得高資本收益的一種商業(yè)行為[3]。因此，選擇優(yōu)秀的項目進行投資至關(guān)重要。一是與安徽省各高校院所建立新技術(shù)新產(chǎn)品信息互通機制。各高校和科研院所都有自己的優(yōu)勢學科與重點研究方向，創(chuàng)投引導基金應當與它們建立創(chuàng)新信息互通機制，建立專門針對高校及科研院所創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的小型投資子基金，該子基金對于高校、科研院所的新技術(shù)、新商業(yè)模式等及時予以評估，符合投資條件的及時對其進行投資孵化，保障新技術(shù)新創(chuàng)意的社會價值和經(jīng)濟價值最大化。二是完善對創(chuàng)業(yè)公司直接投資外的綜合配套服務。創(chuàng)投引導基金可引導子基金逐步嘗試市場化運作方式，為創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供管理、技術(shù)、財務、法律等服務，幫助符合條件的企業(yè)獲得融資擔保、融資租賃、股權(quán)投融資等金融服務。創(chuàng)投引導基金及其子基金也可以作為中間人，成為創(chuàng)業(yè)公司與商業(yè)銀行、證券公司等金融機構(gòu)之間聯(lián)系和個性化金融服務的橋梁。

3.健全監(jiān)督管理機制

我國設立的政府性風險投資機構(gòu)是在參考國外投資經(jīng)驗并結(jié)合我國實際情況下為了填補市場失靈而出現(xiàn)的，創(chuàng)投引導基金所使用的資金大多來自于財政資金，因此具有公共屬性，且創(chuàng)投引導基金參與建立的子基金直接面向市場風險極大的創(chuàng)業(yè)風險投資領域。合理高效地對創(chuàng)業(yè)投資活動進行監(jiān)督，以保護投資者的權(quán)益始終是核心問題。因此，加強對創(chuàng)投引導基金投資鏈條的監(jiān)管非常有必要。應當從以下幾個方面解決監(jiān)管問題。首先，國有創(chuàng)投引導基金的產(chǎn)權(quán)歸屬于全民，存在產(chǎn)權(quán)主體缺失的問題，必須以產(chǎn)權(quán)主體多元化為手段加強內(nèi)部監(jiān)督。其次，出資方派駐產(chǎn)權(quán)代表作為基金投資公司的董事會成員，行使股東權(quán)利，監(jiān)管基金所投資的項目，避免或減少委托所產(chǎn)生的風險。最后，參股子基金或創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)要建立定期財務審計制度、信息披露制度以加強對子基金的監(jiān)管。下面對產(chǎn)權(quán)主體的多元化、信息披露制度、財務和法律審計制度分別闡述。

（1）產(chǎn)權(quán)主體的多元化

嘗試改變目前政府性國有創(chuàng)業(yè)風險投資機構(gòu)中國有獨資與國有控股的產(chǎn)權(quán)占絕對性控制的股權(quán)結(jié)構(gòu)，引入更多的產(chǎn)權(quán)主體，賦予社會資本方更大的管理自由和權(quán)利。當產(chǎn)權(quán)主體多元化后，投資機構(gòu)經(jīng)營情況受到關(guān)注，有利于提高對企業(yè)運營管理的監(jiān)督約束。當管理人員業(yè)績不達標時就會產(chǎn)生壓力，促使管理人員實現(xiàn)機構(gòu)價值最大化。此外，引入多個產(chǎn)權(quán)主體也有利于朝著市場化運作的方向發(fā)展。

（2）實行信息披露制度

信息披露制度是一項使投資者可以充分了解上市公司運營情況從而保障投資者利益的制度。信息披露包括發(fā)行前的披露和上市后的持續(xù)信息公開。根據(jù)曾穎和陸正飛的研究顯示，信息披露的總體質(zhì)量能夠影響上市公司的股權(quán)融資成本，信息披露質(zhì)量較高的上市公司股權(quán)融資成本較低。[4]

政府性創(chuàng)投引導基金既有商業(yè)性質(zhì)又有公共性質(zhì)。另外，由于子基金的資金來源廣泛，母基金對子基金的出資以及運營的信息公開有利于子基金更好的吸收社會資金，實現(xiàn)財政資金對社會資金的撬動作用。所以，創(chuàng)投引導基金的相關(guān)經(jīng)營管理情況有必要向社會公開，接受監(jiān)督。一是創(chuàng)投引導基金及子基金應當定期將其經(jīng)營數(shù)據(jù)、財務報表、設立子基金信息等向社會披露，政府相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門應當聘請專門機構(gòu)對數(shù)據(jù)信息進行考核評估并向全社會公布。二是對子基金投資的創(chuàng)業(yè)公司或者創(chuàng)業(yè)項目應按照法律法規(guī)的規(guī)定，將應當向公眾公開的信息公開，對法律不要求公開的信息可引導其自愿進行公開，采取實行強制信息披露與自愿信息披露相結(jié)合來實現(xiàn)信息披露制度的落地。

（3）強化財務審計制度

對創(chuàng)投引導基金的財務審計制度應當圍繞政策性和經(jīng)營性兩大目標來確立審計方案。首先，應當對資金使用效益進行評估，主要關(guān)注其對社會資本的撬動作用發(fā)揮效果和資金使用情況，重點關(guān)注資金使用收益情況以及創(chuàng)投引導基金日常內(nèi)部運營管理的開銷。其次，對創(chuàng)投引導基金投資到具體企業(yè)以及項目上的資金使用情況進行審計。一方面關(guān)注創(chuàng)投引導基金的相關(guān)投資信息，分析其對子基金的投資，如扶持模式及其規(guī)模、參股設立子基金的數(shù)量及類型、投資的行業(yè)分布和扶持目標企業(yè)的特征等。這對審計人員把握該創(chuàng)投引導基金的總體情況、尋找下一步審計工作重點、制定審計實施方案和設計審計程序等具有重要的指導作用。另一方面，利用數(shù)據(jù)技術(shù)，將審計部門數(shù)據(jù)與工商、稅務、法院等機構(gòu)掌握的數(shù)據(jù)信息打通，進行多維度的深度挖掘分析，以期對子基金所投資企業(yè)的情況予以充分審計。[5]最后，不論是創(chuàng)投引導基金投資子基金，還是子基金投資具體的企業(yè)和項目，各方的權(quán)利義務都是根據(jù)投資合同、協(xié)議和各類文件所確定的，所以投資風險會體現(xiàn)在這些文件上。因此，應對這些文件在簽署前進行審核，簽署后核查時可以對文件中創(chuàng)投引導基金及子基金的權(quán)利義務規(guī)定是否合理、是否符合政策和經(jīng)營雙重目標進行評估。對各類文件中不合理、不合法的地方，要及時地提示風險，加以修改。

4.細化激勵機制

《安徽省創(chuàng)業(yè)（風險）投資引導基金實施辦法》中規(guī)定了激勵機制，激勵條款比較完善，但僅僅做了原則性規(guī)定，應當加以細化。一是對創(chuàng)投引導基金管理人員考核激勵。《辦法》中規(guī)定了管理費，除了費用之外，應當為管理人員營造一個較穩(wěn)定的管理環(huán)境，保證管理人員可以在較長的一段時間內(nèi)進行管理，根據(jù)其能力及時續(xù)約。二是對社會資本及子基金管理者激勵。為了吸引社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資，必須建立針對社會資本方激勵制度。針對風險補償，除了現(xiàn)有規(guī)定，關(guān)鍵應在實際操作中堅持“讓利于民”的原則。在實際運作中，針對個人投資者，可以考慮為其提供一定的保障收益，對于法人資本投資者，可以考慮為其提供融資擔保等。當創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展到一定程度退出時，創(chuàng)投引導基金適時退出，將所持有的份額以優(yōu)惠條件優(yōu)先轉(zhuǎn)讓于社會資本方。對子基金管理者實行支付管理費和業(yè)績報酬兩種方式對其進行相應的獎勵。三是對于創(chuàng)業(yè)團隊的激勵。子基金在對創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行投資時應當在投資協(xié)議中規(guī)定相關(guān)的激勵條款，鼓勵創(chuàng)業(yè)團隊努力工作，勤勞創(chuàng)業(yè)，將個人的利益與創(chuàng)業(yè)企業(yè)前景、個人的利益與子基金、母基金的利益結(jié)合起來。

三、結(jié)語

安徽省創(chuàng)投引導基金設立以來，發(fā)揮了良好的杠桿作用，引導社會資本進入創(chuàng)投領域，促進了安徽省創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展。安徽省創(chuàng)投引導基金應在發(fā)展的基礎上不斷健全完善相關(guān)制度，從考核與監(jiān)管機制、激勵機制等方面著手，努力構(gòu)建一個政府創(chuàng)投引導基金有序引導、社會資本有序進入、創(chuàng)業(yè)投資有序開展，最終形成以政策為引導、以市場為中心的良好的創(chuàng)業(yè)投資大環(huán)境。