杜 超

（濟(jì)寧市水利科技推廣中心，山東 濟(jì)寧 272019）

對(duì)于水事違法行為的組成要素來(lái)講，水行政主管部門(mén)在查辦水事違法行為時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注的是水事違法行為的主體。這是水行政主管部門(mén)調(diào)查取證的主要內(nèi)容之一，同時(shí)也成為行政處罰決定階段的主要依據(jù)之一。一方面，及時(shí)、準(zhǔn)確地認(rèn)定水事違法主體，可以有針對(duì)性的做好水法宣傳工作，在源頭上起到制止水事違法行為的作用；另一方面，水事違法主體的認(rèn)定對(duì)水行政處罰的成立與否也起著關(guān)鍵的作用。一旦出現(xiàn)水事違法主體認(rèn)定錯(cuò)誤的情形，其導(dǎo)致的后果將是無(wú)法挽回的。據(jù)此作出的行政處罰決定也可能會(huì)被當(dāng)事人提起行政訴訟，從而被人民法院予以撤銷，水行政主管部門(mén)將會(huì)承擔(dān)行政敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致行政處罰決定無(wú)法執(zhí)行，或者執(zhí)行不能到位。因此，在水利行政處罰案件中，準(zhǔn)確認(rèn)定水事違法行為的主體十分重要。

1 水事違法主體的種類

對(duì)于水事違法主體的種類，中華人民共和國(guó)行政處罰法以及水利部水行政處罰實(shí)施辦法均作了詳細(xì)的規(guī)定。其中，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。”水利部《水行政處罰實(shí)施辦法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反水行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予水行政處罰的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織（以下統(tǒng)稱水行政處罰機(jī)關(guān)）依照法律、法規(guī)和本辦法的規(guī)定實(shí)施。”從上述法律規(guī)定可以看出，違反水事管理秩序的主體主要涉及個(gè)人公民、法人和其他組織。

2 水事違法主體的認(rèn)定

2.1 公民

在我國(guó)，公民是指具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍并享有中華人民共和國(guó)法律規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的人。水行政主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)公民個(gè)人違反水事管理秩序后，需要在以下兩個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)定：一是姓名識(shí)別，可以通過(guò)訪問(wèn)調(diào)查、詢問(wèn)和檢查個(gè)人的戶籍等方式來(lái)確定公民的姓名。例如：筆者在2012年查辦的胡某某破堤違法種植一案中，在下達(dá)行政處罰決定告知書(shū)時(shí)，錯(cuò)將胡某某的小名寫(xiě)成了案件的當(dāng)事人，致使整個(gè)處罰程序推倒重來(lái)，浪費(fèi)了有限的執(zhí)法資源。二是責(zé)任能力的確定，主要與公民的年齡有關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》相關(guān)規(guī)定，未滿14周歲的人實(shí)施違法行為的，不予行政處罰，而是責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)格監(jiān)督；如果年滿14歲但未滿18歲的人違反法律，也應(yīng)該接受行政處罰。即當(dāng)公民違反水事管理秩序并需要受到懲罰時(shí)，年齡必須滿14周歲。對(duì)于14～18周歲的公民，他們接受的行政懲罰與成年人相比程度要輕一些。關(guān)于年齡的界定，主要以公安機(jī)關(guān)的戶籍登記為準(zhǔn)。

2.2 法人

在我國(guó)，法人是指具有民事權(quán)利能力、民事行為能力，能夠獨(dú)立享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，并依法在國(guó)家有關(guān)部門(mén)登記的組織，主要包括公司法人和非公司法人。公司法人違反水事管理秩序的，主要采取查看工商行政管理部門(mén)頒發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者親自到工商行政管理部門(mén)進(jìn)行查詢的形式來(lái)認(rèn)定其主體資格。而對(duì)于非公司法人來(lái)講，主要是兩類法人實(shí)體，政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，可以到機(jī)構(gòu)編制部門(mén)和民政部門(mén)等進(jìn)行查詢或查看這兩個(gè)部門(mén)頒發(fā)的相關(guān)執(zhí)照。

2.3 其他組織

目前，我國(guó)相關(guān)行政法律法規(guī)中沒(méi)有“其他組織”的有關(guān)規(guī)定。在我國(guó)行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定的，可以參照民事訴訟法的相關(guān)內(nèi)容。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第四十八條以及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第四十條的相關(guān)規(guī)定，其他組織并不具有法人資格，但系經(jīng)國(guó)家相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)成立，有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)。因此，中華人民共和國(guó)行政訴訟法和行政處罰法中其他組織的概念也應(yīng)這樣理解。在違反水法的主要機(jī)構(gòu)中，可能涉及其他組織的主要機(jī)構(gòu)是：“合法注冊(cè)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的私營(yíng)企業(yè)和合伙組織；合伙型合資企業(yè)，合法注冊(cè)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照；中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)和合法注冊(cè)的外商投資企業(yè)獲得中國(guó)營(yíng)業(yè)執(zhí)照；由民政部門(mén)批準(zhǔn)的非法人社會(huì)團(tuán)體，領(lǐng)取社會(huì)團(tuán)體登記證；依法設(shè)立并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的法人分支機(jī)構(gòu)；中國(guó)人民銀行分行和各地專業(yè)銀行；中國(guó)人民保險(xiǎn)公司的分支機(jī)構(gòu)設(shè)在各地；已獲批準(zhǔn)注冊(cè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道和村辦企業(yè)?！迸c公民、法人等違法主體的認(rèn)定相比，其他組織的認(rèn)定更為復(fù)雜一些。此時(shí)，應(yīng)要求其他組織提供能夠證明其主要身份的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、批準(zhǔn)文件、登記證和其他材料，在此基礎(chǔ)上作出正確判斷。

2.4 特殊主體的認(rèn)定

1）工程建設(shè)指揮部。通過(guò)梳理近幾年的水事違法案件發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，政府各種“天字號(hào)”“一把手”工程越來(lái)越多觸及水法規(guī)的底線，成為水事違法案件查處中最大的難題。在調(diào)查和處理違法行為的過(guò)程中，水政監(jiān)察人員經(jīng)常受到各種行政干預(yù)的困擾。但是，這些機(jī)構(gòu)多為地方政府建立的臨時(shí)性組織，以便加強(qiáng)項(xiàng)目的建設(shè)和管理，在承擔(dān)行政違法責(zé)任方面存在較大的問(wèn)題，并非所有指揮部門(mén)都適合作為水行政處罰的對(duì)象。需要區(qū)別以下情形：首先，依法設(shè)立的指揮部具有項(xiàng)目法人資格，并且在國(guó)家有關(guān)部門(mén)登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。因?yàn)榇祟悪C(jī)構(gòu)具有自己的名稱，能夠獨(dú)立的承擔(dān)責(zé)任。其次，部分指揮部的設(shè)立未經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，或者雖然是依法設(shè)立但尚未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于中華人民共和國(guó)行政訴訟法實(shí)施的解釋》第二十條第一款規(guī)定，工程建設(shè)指揮部和行政機(jī)關(guān)是一種委托關(guān)系，沒(méi)有獨(dú)立的主體地位，不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，對(duì)這類機(jī)構(gòu)的違法行為，應(yīng)以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的行為機(jī)關(guān)作為處罰對(duì)象。

2）籌備中的機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快，各項(xiàng)工作都需要專門(mén)的機(jī)構(gòu)予以處理。但是，由于受機(jī)構(gòu)設(shè)置的制約，往往這些專門(mén)機(jī)構(gòu)并不能立即開(kāi)始履職，需要開(kāi)展一段時(shí)間的籌備工作。至于正在籌備中的機(jī)構(gòu)，在開(kāi)始運(yùn)作的時(shí)候，其職責(zé)僅限于籌備工作的范圍。因此，他們違反水行政法律法規(guī)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)由籌備該機(jī)構(gòu)的上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

3）企業(yè)掛靠、承包。雖然我國(guó)法律在某些行業(yè)和領(lǐng)域禁止掛靠和承包，但是在這些領(lǐng)域和行業(yè)不可避免的還是存在掛靠和承包現(xiàn)象。無(wú)論是掛靠還是承包，都是以被掛靠、承包企業(yè)的名義從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如果關(guān)聯(lián)人和承包商違反水法律法規(guī)，那么在進(jìn)行行政處罰時(shí)被掛靠、承包的企業(yè)應(yīng)當(dāng)成為處罰的對(duì)象。

4）無(wú)照經(jīng)營(yíng)者。在實(shí)際生產(chǎn)生活中，存在一些未取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的非法組織，水政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)水法律法規(guī)，對(duì)實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的水事違法行為進(jìn)行處罰，其無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)移交工商行政管理部門(mén)查處。

總之，鑒于從事水事相關(guān)活動(dòng)的主體較多，在認(rèn)定行政違法的主體方面也很復(fù)雜。這就要求水政監(jiān)察人員在學(xué)習(xí)水法律法規(guī)的同時(shí)，要多學(xué)習(xí)行政處罰法、行政強(qiáng)制法、行政訴訟法等行政法律知識(shí)，如此才能準(zhǔn)確認(rèn)定行政違法主體，以便更好地維護(hù)水事管理秩序。