薛聯(lián)芳，姜 昊

(水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京100120)

0 引 言

水能是清潔可再生資源，水能開(kāi)發(fā)具有技術(shù)成熟、成本低廉、運(yùn)行靈活等特點(diǎn)，世界各國(guó)都把水能開(kāi)發(fā)放在能源建設(shè)的優(yōu)先位置。我國(guó)中小河流從多，水能資源十分豐富，經(jīng)過(guò)幾十年，特別是近20年的開(kāi)發(fā)建設(shè)，中小水電已布遍全國(guó)各地中小河流，從南到北，從東到西，從上游到下游，從干流到支流。截至目前，已經(jīng)很難找到完整的、沒(méi)有被開(kāi)發(fā)的中小流域。中小流域水電對(duì)改善廣大農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)用電條件，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用。

中小流域是黃河、長(zhǎng)江、珠江等大型河流生態(tài)系統(tǒng)的主要組成部分。隨著大型河流流域梯級(jí)開(kāi)發(fā)逐步形成和中小流域水電開(kāi)發(fā)全面開(kāi)花，中小流域水電開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的累積影響日益顯現(xiàn)，已經(jīng)成為制約大型河流干流和中小河流水電開(kāi)發(fā)的主要因素，加強(qiáng)中小流域水電開(kāi)發(fā)管理，因地制宜有序?qū)嵤┥鷳B(tài)修復(fù)，探索中小流域水電開(kāi)發(fā)可持續(xù)發(fā)展之路已十分緊迫。

1 中小河流水電開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀及主要環(huán)境影響

1.1 開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

我國(guó)中小河流眾多，水電資源十分豐富，全國(guó)中小流域水電可開(kāi)發(fā)的裝機(jī)容量約1.28億kW，主要集中在長(zhǎng)江上游、珠江上游和黃河中上游的邊遠(yuǎn)山區(qū)。截至2013年底，我國(guó)中小流域已建成水電總裝機(jī)容量達(dá)6 500萬(wàn)kW，年發(fā)電量2 000億kW·h，總裝機(jī)容量占我國(guó)水電裝機(jī)容量的24.3%，年度發(fā)電量占全國(guó)水力發(fā)電的22.3%，在水力發(fā)電中占有重要地位。“十二五”期間，全國(guó)范圍內(nèi)共建成300個(gè)水電新農(nóng)村電氣化縣，小水電裝機(jī)容量新增515.6萬(wàn)kW，人均年用電量以及戶均年生活用電量水平在2010年的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)25%以上?！笆濉逼陂g，繼續(xù)實(shí)施小水電代燃料、增效擴(kuò)容等一系列舉措，促進(jìn)小水電的開(kāi)發(fā)建設(shè)。中小流域的水電建設(shè)取得了巨大的成績(jī)，極大地改善了當(dāng)?shù)赜秒娝胶徒?jīng)濟(jì)發(fā)展水平[1]。

根據(jù)《中國(guó)能源中長(zhǎng)期(2030年～2050年)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，未來(lái)我國(guó)中小河流域水電資源的開(kāi)發(fā)利用還將繼續(xù)保持強(qiáng)勁勢(shì)頭。預(yù)計(jì)到2030年，全國(guó)中小河流域水電裝機(jī)容量將達(dá)到930萬(wàn)kW，開(kāi)發(fā)利用程度達(dá)到72.7%；至2050年，我國(guó)所擁有的小水電總裝機(jī)容量可達(dá)到1億kW。

1.2 主要環(huán)境影響

在小水電開(kāi)發(fā)過(guò)程中，不可避免地會(huì)對(duì)河道原有生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，既有對(duì)徑流、水溫、流態(tài)以及水質(zhì)的影響等。小水電的開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的累積影響主要集中在河流阻隔、局部河段減脫水、庫(kù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的演替及下游水文時(shí)空節(jié)律改變、低溫水下泄等方面，特別是引水式電站對(duì)河流下游的影響更值得關(guān)注。減脫水河段的徑流急劇減少，造成魚(yú)類(lèi)等水生生物生存環(huán)境被嚴(yán)重破壞；河流的稀釋自凈能力下降；沿河兩岸的植被、人畜飲水等也會(huì)受到影響。減脫水河段的出現(xiàn)，破壞了河道生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的平衡，不利于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的穩(wěn)定與發(fā)展。

值得注意的是，小水電的開(kāi)發(fā)有著顯著區(qū)別干流水電開(kāi)發(fā)之處。首先，小水電分布較為零散，由此帶來(lái)的是開(kāi)發(fā)和管理的混亂，根據(jù)國(guó)家環(huán)保督查的調(diào)查公告，小水電往往缺乏相應(yīng)的規(guī)劃和環(huán)評(píng)手續(xù)，環(huán)保措施未設(shè)計(jì)或未落實(shí)，給區(qū)域水生態(tài)環(huán)境造成的影響較壞。其次，應(yīng)該看到，近20年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)形成了“保護(hù)支流，開(kāi)發(fā)干流”的開(kāi)發(fā)思路和格局，在大型水電站高速發(fā)展的現(xiàn)階段，支流的保護(hù)價(jià)值和保護(hù)作用顯得更加重要，而不規(guī)范的小水電環(huán)保管理的負(fù)面影響也將更加嚴(yán)重[2]。

2 中小河流水電開(kāi)發(fā)管理與生態(tài)修復(fù)相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范

2.1 國(guó)外已制定的法案、框架、方法、標(biāo)準(zhǔn)和手冊(cè)

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)中小河流水電開(kāi)發(fā)基本在20世紀(jì)60～70年代已經(jīng)完成，對(duì)于一些中小河流運(yùn)行多年的水電站，開(kāi)展河流生態(tài)修復(fù)是當(dāng)務(wù)之急，已經(jīng)提升到國(guó)家政策和立法的高度，并十分重視相關(guān)規(guī)劃、機(jī)制、政策、方法、指導(dǎo)性手冊(cè)的制定。如歐盟頒布了《歐盟水框架指令》；荷蘭政府制定了《Spatial Planning Key Decision ‘Room for the River’》；美國(guó)農(nóng)業(yè)部2004年制定了《National Biology Handbook》、《Stream Restoration Design National Engineering Handbook》《River Science at the U.S. Geological Survey》；英國(guó)在20世紀(jì)90年代就在一些河段進(jìn)行生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)，制定了《河流修復(fù)方法》、《河流恢復(fù)技術(shù)手冊(cè)》；日本國(guó)土交通廳發(fā)布了《關(guān)于中小河流域河道規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》《關(guān)于許可設(shè)施技術(shù)審查的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

2.2 我國(guó)相關(guān)文件規(guī)范規(guī)程

我國(guó)對(duì)河流水電開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)十分重視，出臺(tái)了一系列環(huán)境管理政策、法規(guī)和規(guī)范，這些政策法規(guī)多數(shù)適用于中小河流水電開(kāi)發(fā)，如《關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》(環(huán)發(fā)[2005]13號(hào))、《關(guān)于印發(fā)水電水利建設(shè)項(xiàng)目水環(huán)境與水生生態(tài)保護(hù)技術(shù)政策研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要的函》(環(huán)辦函[2006]11號(hào))、《關(guān)于印發(fā)水電水利建設(shè)項(xiàng)目河道生態(tài)用水、低溫水和過(guò)魚(yú)設(shè)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)指南(試行)的函》(環(huán)評(píng)函[2006]4號(hào))、《關(guān)于深化落實(shí)水電開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的通知》(環(huán)發(fā)[2014]65號(hào))等。針對(duì)小水電開(kāi)發(fā)中不少地區(qū)出現(xiàn)的規(guī)劃和管理滯后、濫占資源、搶奪項(xiàng)目、無(wú)序開(kāi)發(fā)、破壞生態(tài)等問(wèn)題，原國(guó)家環(huán)?？偩钟?006年6月18日下發(fā)了《關(guān)于有序開(kāi)發(fā)小水電，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的通知》(環(huán)發(fā)[2006]93號(hào))，要求加強(qiáng)小水電資源的合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，防止不合理開(kāi)發(fā)活動(dòng)造成生態(tài)破壞，切實(shí)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。近年來(lái)，云南、四川、浙江等省陸續(xù)出臺(tái)了加強(qiáng)中小水電開(kāi)發(fā)利用管理的通知。

在生態(tài)修復(fù)方面，2015年6月，水利部出臺(tái)了SL 709—2015《河湖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃導(dǎo)則》；國(guó)家能源局發(fā)布了《水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出要“嚴(yán)格控制中小流域、中小水電開(kāi)發(fā)，保留流域必要生境，維護(hù)流域生態(tài)健康”，以及“開(kāi)展中小流域水電開(kāi)發(fā)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，實(shí)施流域生態(tài)修復(fù)工作”。2016年3月，中央發(fā)布了《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，確定“到2030年，水生態(tài)質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)功能顯著增強(qiáng)”的目標(biāo)。在現(xiàn)有梯級(jí)開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)規(guī)劃水利水電開(kāi)發(fā)均需滿足“把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”的戰(zhàn)略要求[3]。

3 中小河流水電開(kāi)發(fā)管理和生態(tài)修復(fù)建議

3.1 科學(xué)劃分功能區(qū)劃，加強(qiáng)水電規(guī)劃管理

根據(jù)環(huán)境承載力和生態(tài)功能區(qū)劃，結(jié)合地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，對(duì)中小河流水電開(kāi)發(fā)實(shí)施分區(qū)域(流域)規(guī)劃管理。在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，禁止開(kāi)發(fā)小水電。在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和大電網(wǎng)覆蓋區(qū)域，在保護(hù)生態(tài)的前提下，嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)小水電。水力資源開(kāi)發(fā)程度較高的東中部地區(qū)，原則上不再開(kāi)發(fā)小水電。水能資源豐富的西部省區(qū)要重點(diǎn)開(kāi)發(fā)資源集中、環(huán)境影響小的大型河流、重點(diǎn)河段和重大水電基地，統(tǒng)籌干支流開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，在做好生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上優(yōu)化開(kāi)發(fā)小水電。

嚴(yán)格按照分級(jí)審批管理權(quán)限，加強(qiáng)中小河流水電規(guī)劃管理。任何具有水能資源開(kāi)發(fā)利用潛力的河流，均應(yīng)按照“先規(guī)劃后開(kāi)發(fā)”原則編制河流水電規(guī)劃報(bào)告，同步開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并與相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。對(duì)未編審水電規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的，不得審批水電規(guī)劃；未編審河流水電規(guī)劃或與河流水電規(guī)劃不符的小水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，不得批準(zhǔn)開(kāi)展前期工作、不得審批核準(zhǔn)建設(shè)。已編審的原河流水電規(guī)劃，凡與新施行法律法規(guī)或新發(fā)布的流域綜合規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃不符的，應(yīng)組織修編和重新審查。小水電規(guī)劃應(yīng)慎用引水式開(kāi)發(fā)方式；確需采取引水式開(kāi)發(fā)方式的，必須從嚴(yán)審批，同時(shí)要采取工程措施確保下泄生態(tài)流量[4]。

3.2 加強(qiáng)建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)督管理，切實(shí)落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施

嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”制度，在工程建設(shè)和運(yùn)行管理等各個(gè)階段，同步落實(shí)生態(tài)保護(hù)措施；小水電項(xiàng)目建設(shè)要與當(dāng)?shù)厮Y源條件相適應(yīng)，根據(jù)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、生活、生態(tài)及景觀需水要求，合理確定生態(tài)流量，落實(shí)相關(guān)工程和管理措施，優(yōu)化水電站的運(yùn)行管理，實(shí)行有利于生態(tài)保護(hù)的調(diào)度和運(yùn)行模式；要重點(diǎn)論證和落實(shí)生態(tài)流量、魚(yú)類(lèi)保護(hù)等措施，避免電站運(yùn)行造成下游河段脫水，最大限度地減輕對(duì)水環(huán)境和水生生態(tài)的不利影響；對(duì)環(huán)評(píng)已批復(fù)、已核準(zhǔn)(審批)的項(xiàng)目，經(jīng)回顧性研究或環(huán)境影響后評(píng)價(jià)確定需增加或優(yōu)化生態(tài)流量泄放、過(guò)魚(yú)等重要環(huán)境保護(hù)措施的，應(yīng)按水電工程設(shè)計(jì)有關(guān)變更管理的要求，履行相關(guān)程序后實(shí)施；各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施應(yīng)納入工程招投標(biāo)中，落實(shí)建設(shè)資金。

小水電工程竣工前，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)及時(shí)組織開(kāi)展竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作，全面檢查建設(shè)過(guò)程中各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施情況和運(yùn)行期環(huán)境保護(hù)設(shè)施的落實(shí)情況。其中，生態(tài)流量泄放、過(guò)魚(yú)保護(hù)等措施的落實(shí)情況是竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的重要內(nèi)容。對(duì)環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)不到位的，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行整改；對(duì)蓄水后會(huì)嚴(yán)重影響環(huán)境保護(hù)措施實(shí)施的，必須在整改落實(shí)后才能進(jìn)行蓄水。小水電建設(shè)項(xiàng)目的主要環(huán)境保護(hù)工程應(yīng)納入相關(guān)主管部門(mén)組織的水電工程安全鑒定和驗(yàn)收范圍，確保主要環(huán)境保護(hù)工程的設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)行安全滿足工程要求。環(huán)境保護(hù)工作落實(shí)不到位的小水電項(xiàng)目，有關(guān)部門(mén)和單位不受理并網(wǎng)申請(qǐng)，不辦理相關(guān)手續(xù)。環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)定期開(kāi)展督察，重點(diǎn)檢查環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)及其運(yùn)行效果。

3.3 逐步推行綠色認(rèn)證制度，試點(diǎn)開(kāi)展流域生態(tài)修復(fù)

建立綠色小水電評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和認(rèn)證制度。對(duì)通過(guò)綠色認(rèn)證的小水電，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)依法全額收購(gòu)小水電上網(wǎng)電量。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按照國(guó)家核定的綠色可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等配套規(guī)定，及時(shí)足額結(jié)算電費(fèi)和補(bǔ)貼；對(duì)存在突出環(huán)境和安全問(wèn)題的小水電項(xiàng)目，要及時(shí)要求其限期整改，對(duì)拒不整改或整改后仍不能滿足要求的項(xiàng)目，有關(guān)部門(mén)和單位應(yīng)吊銷(xiāo)其取水許可證、發(fā)電許可證，停止上網(wǎng)，并責(zé)令其騰空庫(kù)容，停止運(yùn)行。探索“干流開(kāi)發(fā)、支流保護(hù)”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)資源集中、環(huán)境影響較小的大型河流、重點(diǎn)河段和重大水電基地，嚴(yán)格控制中小流域、中小水電開(kāi)發(fā)。

對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞較嚴(yán)重的工程和流域，從流域生態(tài)修復(fù)、局部河段連通性恢復(fù)、生態(tài)流量泄放等方面開(kāi)展生態(tài)修復(fù)工作。在國(guó)家主體功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)中規(guī)定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)開(kāi)發(fā)的小水電，逐步開(kāi)展小流域綜合治理和生態(tài)恢復(fù)。對(duì)環(huán)境影響較大、具有改造條件的小水電，需因地制宜實(shí)施以安全、環(huán)保為目標(biāo)的技術(shù)改造工作，增加環(huán)境保護(hù)設(shè)施，實(shí)施生態(tài)調(diào)度、生態(tài)流量保障措施等生態(tài)修復(fù)方案。對(duì)早期建設(shè)的、安全隱患大、經(jīng)濟(jì)效益低、環(huán)境影響大、敏感程度高、無(wú)法進(jìn)行升級(jí)改造的小水電站實(shí)行逐步淘汰退出，拆除大壩，恢復(fù)河道的天然生境。

4 結(jié) 語(yǔ)

中小河流的水電開(kāi)發(fā)有其特定的歷史意義和功績(jī)，然而隨著大水電開(kāi)發(fā)程度日趨飽和，對(duì)中小河流水電開(kāi)發(fā)的電力需求趨小，盡管如此，實(shí)施簡(jiǎn)單的“一刀切”管理模式也不符合科學(xué)管理和科學(xué)決策的管理需求。因此，在當(dāng)今的環(huán)保形勢(shì)下，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)小水電環(huán)保的重視程度，建立完善的評(píng)價(jià)和退出制度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)和水電開(kāi)發(fā)共贏。