杜 超 ，王 坤 ，閆繼棟

（1.濟寧市水利科技推廣中心，山東 濟寧 272019；2.濟寧市洙趙新河管理處，山東 濟寧 272019；3.濟寧市洙趙新河管理處，山東 濟寧 272019）

近年來，各地水行政執(zhí)法機構(gòu)堅持依法行政，管水治水的執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)日益完善，各項制度不斷完善，有力地維護了水資源管理、水利工程管理和防汛抗旱管理等方面的水事管理秩序。雖然各地水政執(zhí)法機構(gòu)在努力保障水工程安全運行方面做出了積極貢獻，但是仍然存在一些問題，如：社會對水法律制度的認識薄弱，不時發(fā)生水事違法行為；法制建設(shè)和政策研究滯后，水事管理秩序尚未得到完全規(guī)范；水行政執(zhí)法水平不高，依法管水存在困難；水行政執(zhí)法機構(gòu)組成復(fù)雜，建設(shè)需要進一步加強。

1 存在的主要問題

1.1 群眾法律認識淡薄，水事違法行為常發(fā)生

經(jīng)過多年的水資源監(jiān)管，雖然人們對法律制度的認識有了很大提高，但社會對水利的認識僅限于工程建設(shè)和防汛抗旱，對水法律法規(guī)的認識還有很大局限性。在水事依法管理方面尚未形成良好的社會氛圍和執(zhí)法環(huán)境。少數(shù)地方和單位缺乏法律意識，導(dǎo)致一些違反水事法律法規(guī)和侵占河流河道的情形時常發(fā)生；另外，一些水利人員對自己部門的水事法律法規(guī)不甚了解，習(xí)慣于在計劃經(jīng)濟體制下使用原有的模型和模式來管理水務(wù)，國家法律法規(guī)設(shè)定的水行政管理職能沒有得到充分利用。

1.2 法律政策研究滯后，水事管理不規(guī)范

目前，中國先后頒布了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國河道管理條例》等水利方面的法律法規(guī)，形成了比較完整的水法律法規(guī)體系。但是，與日益活躍的水事活動相比，當前的水法律法規(guī)還遠遠不能滿足依法治水的需要。比如：山東省濟寧市作為煤炭資源大市，河（湖）下采煤情況比較普遍，而相關(guān)法律法規(guī)的不夠明確，在管理上常常存在無法可依，工作處于被動的情形。因此，及時修訂完善相關(guān)水事法律法規(guī)，依法規(guī)范管理河（湖）下采煤行為，以確保水利工程和煤礦生產(chǎn)的“雙安全”，顯得十分迫切。

1.3 水行政執(zhí)法水平不高，依法管水困難

主要表現(xiàn)為大量非法涉水活動未及時調(diào)查處理，造成涉水違法活動的滋生和蔓延，特別是河流中非法采砂，堤防破壞，小型違法建設(shè)等問題尚未得到根除。水政執(zhí)法手段不硬、力度不大、權(quán)威尚未樹立；有關(guān)涉水部門缺乏協(xié)調(diào)運作的精神。

1.4 執(zhí)法機構(gòu)組成復(fù)雜，需要進一步加強建設(shè)

各級水政機構(gòu)和監(jiān)察隊伍中，兼職人員多、專職人員少，成份較雜、素質(zhì)不高的問題普遍存在。特別是有些縣級水政監(jiān)察大隊或所屬單位的水政監(jiān)察中隊，人員性質(zhì)多為差額事業(yè)編或自收自支事業(yè)編；在崗不在編，在編不在崗等現(xiàn)象還在一定程度上存在，造成了水政執(zhí)法工作被動、開展困難。

1.5 違法事實認定難，多人污染責任劃分難

水資源具有流動性的特點，往往是上游污染下游遭殃，排污地與受污染地、水生態(tài)破壞地通常不在同一地點，取證難度很大。且在案件中，違法行為人為了能夠減輕處罰，通常會作出主觀惡性較小的供述，由于在水環(huán)境和水資源司法案件中，違法現(xiàn)場難以復(fù)原，如破壞性采砂數(shù)量等方面收集證據(jù)困難，為違法行為人為自己脫罪留下了可乘之機。如何通過案件事實和證據(jù)認定違法行為人的主觀惡性大小，是執(zhí)法的難點之一。

在行為人或污染者人數(shù)為兩人以上的涉水案件審理中，應(yīng)當通過因果關(guān)系參與度區(qū)分和確定責任。在各行為人行為明確且獨立的情況下，比如有污染物質(zhì)的出賣者、運輸者、傾倒者的情況下，應(yīng)當確定誰是“污染者”，誰對環(huán)境污染具有直接的因果關(guān)系，誰有間接因果關(guān)系，從而確定各人對損害結(jié)果賠償責任的負擔，不應(yīng)一律適用連帶責任。對這些方面的研究，還存在滯后。

2 建議對策

新形勢新任務(wù)下，對水行政執(zhí)法工作提出了新的要求，加強和完善水行政執(zhí)法迫在眉睫。從水政執(zhí)法的實踐看，實施綜合執(zhí)法是水行政執(zhí)法的大勢所趨、發(fā)展方向。

2.1 整合內(nèi)部執(zhí)法資源

目前，在水利部門內(nèi)部，根據(jù)不同的行業(yè)，如水土保持、水資源、水工程管理等，建立了不同的專業(yè)執(zhí)法隊伍。這樣既不利于執(zhí)法管理，也容易形成內(nèi)部爭論，浪費有限的執(zhí)法資源，影響水行政主管部門的整體形象。因此，在水行政執(zhí)法方面，要實行一個機構(gòu)對外，只有水行政執(zhí)法機構(gòu)才能代表水行政部門行使執(zhí)法權(quán)，形成水行政執(zhí)法“一盤棋”的工作模式。同時，要把執(zhí)法的重點轉(zhuǎn)移到加強最基層的水政執(zhí)法隊伍建設(shè)上。

2.2 集中行使處罰權(quán)

中央提出了關(guān)于“形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”的要求，為集中行使處罰權(quán)、推進綜合執(zhí)法奠定了政治基礎(chǔ)，也為集中行使行政處罰權(quán)和實行綜合執(zhí)法指明了方向。在實際工作中，如果水利系統(tǒng)中水行政執(zhí)法機構(gòu)和其他機構(gòu)均可行使行政處罰權(quán)，就違反了中央關(guān)于綜合執(zhí)法的有關(guān)精神，也偏離了綜合執(zhí)法的方向。因此，要全面落實集中行使處罰權(quán)，走綜合執(zhí)法道路。

2.3 執(zhí)法范圍全覆蓋

執(zhí)法范圍全面覆蓋有兩個含義，一個是覆蓋整個管轄的區(qū)域，另一個是覆蓋管理范圍內(nèi)的所有涉水活動。但是目前在實際工作中，這兩個領(lǐng)域與上級的要求還存在很大差距。首先，在執(zhí)法范圍內(nèi)沒有涵蓋整個領(lǐng)域，或者存在一些遺漏和弱點。其次，當前水行政執(zhí)法更多的是將時間和精力用在非法采砂、破堤取土、任意取水、在河道范圍內(nèi)違法建設(shè)等傳統(tǒng)領(lǐng)域，污染水源、破壞水生態(tài)環(huán)境、違反計劃用水、節(jié)約用水以及水土保持方面，大多數(shù)地方仍存在差距，執(zhí)法力度明顯不足，需要進一步加強。

2.4 執(zhí)法隊伍獨立運行

主要處理好兩個關(guān)系：首先，必須處理好法規(guī)機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)之間的關(guān)系。法規(guī)機構(gòu)是水行政主管部門的專業(yè)機構(gòu)，主要進行法律宣傳，研究立法，行政復(fù)議和執(zhí)法監(jiān)督，而執(zhí)法機構(gòu)是水行政主管部門委托從事執(zhí)法工作的機構(gòu)。兩者在實際工作中要恪守職責，依法管理，相互配合，加強監(jiān)督。其次，處理好行政執(zhí)法與行業(yè)管理的關(guān)系。行政執(zhí)法是依照法律法規(guī)的規(guī)定進行執(zhí)法管理的，屬于執(zhí)法權(quán)。行政管理是根據(jù)法律和國家有關(guān)規(guī)定，研究制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實施政策，進行行業(yè)指導(dǎo)，服務(wù)和監(jiān)督促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，屬于監(jiān)管權(quán)。兩者相互促進，重點不同。執(zhí)法機構(gòu)必須為行業(yè)管理機構(gòu)有效實施管理提供執(zhí)法服務(wù)。

2.5 借助外部執(zhí)法力量

完善水利部門與公安部門聯(lián)合執(zhí)法機制，建立水利、公安、土地、交通等部門組成的綜合執(zhí)法體系，切實加強水行政執(zhí)法力度，保障執(zhí)法工作的有效開展。

2.6 提升民眾水環(huán)境及水資源保護意識

增強民眾對水環(huán)境和水資源保護以及維權(quán)的認識，進行法律法規(guī)及生態(tài)環(huán)境資源保護知識的普及教育，建立完善的群眾監(jiān)督機制，對舉報內(nèi)容核查屬實的破壞水環(huán)境和水資源的現(xiàn)象進行嚴厲處罰。