王麗麗，王一杰

（河北工程大學(xué)水利水電學(xué)院，河北 邯鄲 056000）

1 水資源現(xiàn)狀

進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，隨著人口的增長(zhǎng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們生活質(zhì)量的提高，造成我國(guó)人均水資源量減少，人均用水量增多的同時(shí)，我國(guó)水資源還面臨著水質(zhì)污染嚴(yán)重、水環(huán)境惡化、地下水超采、水量在時(shí)間和空間上分配不均性等一系列水問(wèn)題，導(dǎo)致了我國(guó)多個(gè)城市面臨水資源極度匱乏的局面，居民生活的正常用水需依托南水北調(diào)輸水工程來(lái)保障。水資源浪費(fèi)、重復(fù)利用率低、居民意識(shí)薄弱，使得水資源的供給量與各用水戶之間需求量持續(xù)增長(zhǎng)的矛盾越來(lái)越突出，嚴(yán)重影響了我國(guó)大部分缺水地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)水資源短缺這一問(wèn)題盡管之前也出臺(tái)過(guò)一系列措施來(lái)合理利用水資源，雖然能夠取得一定效果，但不能從根本上解決水資源匱乏的問(wèn)題。因此，如何更好的節(jié)約水資源、實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置是當(dāng)代急需解決的重要問(wèn)題之一。近年來(lái)，水權(quán)交易制度作為實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化與管理的一種新制度被逐漸流行開(kāi)來(lái)。

2 水權(quán)交易制度的概念及現(xiàn)狀

針對(duì)我國(guó)水資源現(xiàn)狀，水權(quán)交易作為一種新方法逐漸被大眾所接受。水權(quán)即水資源的使用權(quán)。這一概念是水利部在《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》中提出的，但其僅僅是水利部門(mén)的規(guī)章制度，法律地位較低、不具有權(quán)威性?，F(xiàn)行的法律還沒(méi)有對(duì)水權(quán)做出明確的規(guī)定[1]。水權(quán)交易是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的一種，是指擁有水資源使用權(quán)的人按照法律規(guī)定，在不損害其他人利益的前提下將合法擁有的水資源的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人來(lái)獲得一定利益的方式。近年來(lái)，一些水權(quán)交易的案例不斷出現(xiàn)。例如：2000 年11月24 日，浙江省的東陽(yáng)義烏兩市通過(guò)協(xié)議將橫錦水庫(kù)的永久使用權(quán)進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)了局部意義上的水資源優(yōu)化配置[2]。2001 年，山西、河北、河南簽訂了跨省購(gòu)水合同。位于上游山西省的長(zhǎng)治市負(fù)責(zé)向下游的河南安陽(yáng)、河北邯鄲有償供水。既使缺水地區(qū)用水得到滿足，又能通過(guò)多余水量獲得一定的利益。2003 年內(nèi)蒙古自治區(qū)因黃河水供給不足，滿足不了新型工業(yè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展而開(kāi)展了黃河流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作[3]；2013 年成立了我國(guó)首家水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心有限公司，旨在負(fù)責(zé)盟市之間富裕水量和水權(quán)之間的轉(zhuǎn)讓。2016 年河南省新密市和平頂山市在中國(guó)水權(quán)交易所簽訂了水量交易意向書(shū)，成為河南省水權(quán)試點(diǎn)南水北調(diào)受水區(qū)首宗跨區(qū)域水量交易[4]。事實(shí)證明，水權(quán)交易確實(shí)能夠節(jié)約水資源、從而實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，但同時(shí)也存在一些制度不完善、交易不規(guī)范的問(wèn)題。

3 存在的不足和建議

3.1 國(guó)家層面

一是水資源所有權(quán)的主體和權(quán)力的界限不明了。我國(guó)明確規(guī)定水資源的所有權(quán)歸國(guó)家所有，地方政府只是代表國(guó)家來(lái)行使對(duì)水資源的所有權(quán)，并不是水資源的持有人，不能對(duì)水資源進(jìn)行買(mǎi)賣。但是在實(shí)際的水資源的開(kāi)發(fā)利用中，地方政府和流域組織卻是事實(shí)上的水權(quán)所有者，造成了法定的所有權(quán)主體和事實(shí)上的所有權(quán)主體不一致。例如，2000 年浙江省的東陽(yáng)義烏兩市通過(guò)協(xié)議將橫錦水庫(kù)的永久使用權(quán)進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，盡管實(shí)現(xiàn)了倆地區(qū)之間的水資源優(yōu)化配置，但該水庫(kù)水的所有權(quán)不是政府，故不能對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。二是對(duì)于水權(quán)交易的法律法規(guī)不完善。因?yàn)樗畽?quán)交易轉(zhuǎn)讓的過(guò)程，要有一定的法律做基礎(chǔ)，規(guī)定其在一定的法律規(guī)定下，才能對(duì)水權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓交易。若不在法律允許的情況下，則該水權(quán)交易就不能進(jìn)行下去。例：《憲法》中規(guī)定，水流作為自然資源，隸屬國(guó)家所有；在《水法》中進(jìn)一步明確，水資源歸國(guó)家所有，其所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行駛；但這些水權(quán)交易法律制度不全面，不能滿足實(shí)踐的需求。水權(quán)及水權(quán)交易的概念，是在水利部印發(fā)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》中提到，但此規(guī)定，概念不夠具體，對(duì)水資源的使用、支配等也缺乏具體的規(guī)定。這為水權(quán)交易的實(shí)施和運(yùn)行造成了困難。

建議：健全水權(quán)交易法律體系并完善其相關(guān)主體和權(quán)力的界定。首先，因?yàn)椤稇椃ā肥俏覈?guó)的根本大法，是其他法律法規(guī)產(chǎn)生的依據(jù)，所以要先完善《憲法》中對(duì)于水權(quán)的規(guī)定；其次，要完善《水法》中關(guān)于水權(quán)交易的部分，像水權(quán)的主體、性質(zhì)、初始分配、權(quán)力的內(nèi)容、能否轉(zhuǎn)讓等更加明確，使其能夠滿足實(shí)踐的要求。

3.2 政府層面

在中國(guó)，管理和配置水資源是通過(guò)行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此限制了水市場(chǎng)的發(fā)育。但在水權(quán)交易過(guò)程中，由于水資源的供給量與各用戶之間的需求量的矛盾越來(lái)越突出和政府對(duì)其建立的制度和相應(yīng)的手段不完善，從而給水市場(chǎng)提供了機(jī)會(huì)。但由于水資源的自然屬性和經(jīng)濟(jì)特性，水資源的所有權(quán)隸屬國(guó)家所有，水資源配置和水權(quán)轉(zhuǎn)讓不能任由市場(chǎng)化，因此在水資源的管理上要完善政府職能。

建議：政府要建立起嚴(yán)格的水權(quán)交易制度并對(duì)水權(quán)交易的細(xì)節(jié)進(jìn)行完善。建立起咨詢、服務(wù)平臺(tái)、定期開(kāi)展宣傳和講座或者開(kāi)啟地方政府關(guān)于水權(quán)交易的公眾號(hào)，讓其可以精確了解到關(guān)于水權(quán)交易的知識(shí)并且正確轉(zhuǎn)讓水資源。此外，應(yīng)建立對(duì)水權(quán)交易專門(mén)的分析部門(mén)，來(lái)綜合分析此交易存在的利與弊，從而進(jìn)一步?jīng)Q定該水權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓。若是，則需根據(jù)上述制度為買(mǎi)賣雙方的交易提供依據(jù)。與此同時(shí)，還要建立起水權(quán)交易的監(jiān)管模式，與市場(chǎng)聯(lián)合形成水資源的優(yōu)化配置。

3.3 各用水戶層面

對(duì)農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō)：我國(guó)作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)灌溉用水量達(dá)到總用水量的70%，但基礎(chǔ)設(shè)施陳舊,管網(wǎng)滲漏率高,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水的有效利用系數(shù)低。例如：噴管的用水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)的大水漫灌和自流引灌，但我國(guó)80%以上的灌溉是大水漫灌和自流引灌。對(duì)工業(yè)來(lái)說(shuō)，節(jié)水潛力很可觀。例如：生產(chǎn)1 噸鋼在我國(guó)需要水23 t～56 t，在美國(guó)、德國(guó)、日本卻不到6 t，且我國(guó)水的重復(fù)利用率低，發(fā)達(dá)國(guó)家的水的重復(fù)率在70%以上，但我國(guó)僅為20%～30%。社會(huì)群眾認(rèn)識(shí)不到水資源的緊缺性,節(jié)水意識(shí)淡薄,幾乎沒(méi)有對(duì)水資源短缺的緊迫感。雖然法律也鼓勵(lì)人們節(jié)約用水，但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的操作，很難從根本上對(duì)人們的用水行為發(fā)揮節(jié)制作用，長(zhǎng)期配置水資源的行政化手段，使用水者缺乏節(jié)約用水保護(hù)水資源的激勵(lì)機(jī)制和內(nèi)在動(dòng)力[1]。

建議：在管網(wǎng)滲漏方面還是要由政府出資對(duì)其進(jìn)行修建，若資金不足時(shí)可以通過(guò)發(fā)展綠色融資、創(chuàng)新融資模式、吸引社會(huì)資本來(lái)解決資金不足的問(wèn)題。在灌溉方面，噴灌、滴灌等節(jié)水灌溉技術(shù)對(duì)作物進(jìn)行分類灌溉減少農(nóng)業(yè)灌溉用水，來(lái)增加水權(quán)供給。對(duì)于工業(yè)方面，要大量投入一定的先進(jìn)技術(shù)來(lái)節(jié)約用水和增加水得重復(fù)利用率。在社會(huì)群眾方面，要大力宣傳水權(quán)知識(shí)，可通過(guò)廣播、傳單、宣講等方式，讓水權(quán)的概念深入每個(gè)人的心中，然后鼓勵(lì)群眾參與，既保證人民群眾當(dāng)家作主，也有利于水資源的保護(hù)。在水權(quán)交易過(guò)程中，不僅要發(fā)揮國(guó)家、政府的指導(dǎo)、監(jiān)督作用，也要充分保障人民群眾的參與權(quán)、知情權(quán)，這樣才能使水權(quán)得到更有效的配置。

4 結(jié)論

我國(guó)目前存在很嚴(yán)重的水危機(jī)問(wèn)題，通過(guò)構(gòu)建水權(quán)交易制度能夠?qū)崿F(xiàn)水資源優(yōu)化配置，提高水資源利用率，從而起到緩解水危機(jī)的作用。本文通過(guò)對(duì)水權(quán)交易制度概念和實(shí)踐現(xiàn)狀的分析，得到水權(quán)交易制度在實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的同時(shí)也存在一些問(wèn)題。針對(duì)在水權(quán)交易制度中國(guó)家、政府、各用水戶之間存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出自己對(duì)水權(quán)交易制度的建議，以期為我國(guó)水權(quán)制度的建設(shè)和發(fā)展提供一些幫助。