(四川省都江堰管理局，四川都江堰，611830)

都江堰建于公元前256年，是世界聞名的水利明珠。以都江堰作為渠首引水樞紐的都江堰灌區(qū)目前已發(fā)展到實際灌溉面積71.73萬hm2，灌溉規(guī)模雄踞全國首位。此外，都江堰還向包括省會成都市在內(nèi)的2.32萬km2供水區(qū)提供生活用水、生產(chǎn)用水和生態(tài)用水，是四川省經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設不可替代的重要基礎設施。這其中，都江堰續(xù)建配套與節(jié)水改造建設為灌區(qū)效益發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展起到了極為重要的作用，體現(xiàn)出“費省效宏”的特點。同時，灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設工作也存在一些問題，需要我們有針對性地改進和提高，以便為灌區(qū)下階段的續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造建設打下良好基礎。

1 都江堰灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設的必要性

都江堰灌區(qū)在實施續(xù)建配套與節(jié)水改造前，工程配套差，建設標準低，經(jīng)過多年的運行，部分工程老化失修，破損嚴重，渠道防滲襯砌率低，田間灌溉方式采用落后的大水漫灌，水量利用率低，加之渠首無調(diào)蓄水庫和配水的控制性樞紐，致使枯水年和每年的枯水期出現(xiàn)嚴重缺水的局面，從而嚴重影響著工程效益的進一步發(fā)揮和水資源的有效利用。為了改善都江堰灌區(qū)嚴重病險卡脖子工程，提高都江堰灌區(qū)水資源利用率，急需對骨干工程進行改造建設。

2 續(xù)建配套與節(jié)水改造建設投資情況及取得的成效

水利部于1996年將都江堰灌區(qū)納入第一批續(xù)建配套建設試點，并于2000年正式安排。1996年至2017年，灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造已完成投資41.96億元，占總投資的72.25%；完成整治渠道141條，長3060.49km，占總長度的54.94%。在水利部及省財政廳等省級部門的大力支持下，近年來灌區(qū)續(xù)建配套建設呈加速態(tài)勢，“十二五”期間灌區(qū)續(xù)建配套總投資達到16.51億元，其中中央投資13.21億元，分別比“十二五”以前投資總額還要高28.5%和55.4%。2018年灌區(qū)續(xù)建配套仍然維持了較高投入，下達投資計劃6.5億元，其中中央投資5.2億元，實施建設項目22個。

經(jīng)過多年的灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設，都江堰灌區(qū)取得了長足進步，都江堰灌區(qū)工程配套率得到極大改善，目前灌區(qū)人民渠、東風渠兩大“高速水道”已基本打通，高標準的骨干水利工程體系初具規(guī)模，灌區(qū)實現(xiàn)新增灌面4.33萬hm2，改善灌面24萬hm2，北、中、南三大擴灌區(qū)已成片形成效益。

3 續(xù)建配套與節(jié)水改造建設過程中存在的問題

盡管都江堰灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設進展順利，效益顯著，但是由于水利建設環(huán)境影響、配套政策不健全、監(jiān)督管理工作難落實等原因，目前灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造的建設管理工作還存在一些需要重視的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1 低價中標導致工程質(zhì)量下降

目前，水利工程無論是施工招標還是監(jiān)理招標，基本都是采用低價中標法確定中標單位，施工單位為了承攬工程必須降低投標價，有的甚至低到成本價以下。因此，施工方為了獲取利潤，只能最大限度降低成本，從而直接影響人工、機械的投入和材料的質(zhì)量。

水利工程建設是勞動密集型行業(yè)，工程質(zhì)量是工人干出來的，然而低價中標的施工單位為了節(jié)省投資，會盡可能壓縮勞務成本。一般情況下，熟練的工人其勞務費用自然就高，因此，施工單位為了節(jié)約成本，其施工組織一般采取由個別熟練工帶著一組新手干活。這種施工班組邊干邊學的方式，不僅影響工程質(zhì)量而且耽誤工期。但目前水利基本建設對工期的要求和監(jiān)督都十分嚴格，由非熟練工組成的施工班組需2到3個工日才能干完的活要求在1個工日內(nèi)完成，工程的實際質(zhì)量可想而知。

工程施工過程中會使用大量的租賃材料，比如腳手架、模板等，為了節(jié)約成本承包商一般會采用陳舊的、甚至不合格的材料，錢省了卻影響了工程質(zhì)量，有的甚至因此出現(xiàn)嚴重的安全隱患。對于工程本身使用的更重要的建筑材料，如鋼筋、水泥、商品混凝土等，雖然有建設單位、監(jiān)理單位的控制和監(jiān)管，但低價中標的承包商會私底下大做文章，他們會找出各種理由更換品牌，比如用一些小廠生產(chǎn)的，價格低廉的材料，或者通過一些不正當?shù)耐緩绞柰ūO(jiān)理和建筑單位，從而采用一些質(zhì)量低劣的材料以達到賺錢的目的。

3.2 監(jiān)理單位履職不到位

雖然目前建設法規(guī)要求建設單位必須委托監(jiān)理單位對質(zhì)量進行監(jiān)督，建設單位需通過公開招標方式來選取監(jiān)理單位。然而事實上大多數(shù)建設單位選取的原則就是價低中標，從而也給后面的監(jiān)理工作帶來了不少弊端。

監(jiān)理公司是一種咨詢公司，主要依靠賺取監(jiān)理費與現(xiàn)場監(jiān)理工程師薪津差價，其勞務報酬占工程總造價的比例低，因而公司的利潤不高，加之建設單位低價中標會造成監(jiān)理公司利潤更加低。為了賺錢，監(jiān)理公司只能降低本身硬件和軟件水平：檢測設備越少越好，越便宜越好，只要還能滿足測量要求就不會更換，更別說購買先進的儀器；人員配置方面一個項目盡量只配備一個注冊監(jiān)理工程師，其余人員越少越好，幾公里甚至十幾公里的渠道項目只有幾個監(jiān)理人員，根本不能保證有效進行質(zhì)量監(jiān)督；為了降低成本，監(jiān)理人員待遇普遍較低，容易出現(xiàn)心理上不平衡，這就給施工單位私下“做工作”創(chuàng)造了機會，最終形成監(jiān)理與施工方“雙贏”局面，那就只能是建設單位利益受到損害，工程質(zhì)量得不到保障。另外監(jiān)理待遇偏低，監(jiān)理人員即便與施工單位攪得不深，也會工作態(tài)度消極，從而對工程質(zhì)量造成不良影響。

3.3 地方財政投資評審壓縮投資

續(xù)建配套與節(jié)水改造項目資金來源主要是中央資金和地方配套資金，其中中央資金為80%，地方配套資金為20%。其中省屬水管單位負責建設和管理的項目，不需進行財政投資評審。但按照有關規(guī)定，地方政府出資的項目，須在工程招標前進行財政投資評審，對防范投資風險，提高財政資金使用效益，促進財政資金科學化、精細化管理，推動社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。續(xù)建配套與節(jié)水改造項目在可研批復的基礎上編制初步設計，初步設計審查對投資的控制很嚴，概算編制政策性很強，批準的投資計劃已經(jīng)很精準，再進行評審一是耗時過長，甚至擠壓了工期。有的地方財政投資評審長達幾個月甚至半年，最快也要2個月以上；二是不合理地審減資金。為了提高評審速度，有的財政評審非常粗糙，直接在初設概算基礎上按一定比例審減，一般審減率在5%～20%之間，這樣一來投資減少幅度較大，甚至造成國家投資計劃不能完成。

3.4 施工計劃難以落實

由于低價中標，標準化管理、專業(yè)性強的施工單位因報價較高往往難以中標，中標的施工單位工程技術能力普遍較差，施工組織設計、專項施工措施等各種技術文件編制與承攬的工程結合不起來，缺乏基本要素，與投標文件更是相差甚遠，監(jiān)理單位也沒有能力進行審查即批準實施，根本無法指導施工，施工進度、質(zhì)量等無法按計劃實現(xiàn)目標。

3.5 竣工決算審計時間太長

在續(xù)建配套與節(jié)水改造建設中，有些工程竣工決算審計資料提交有關審計部門以后，幾年沒有審計結果，導致工程無法竣工驗收。截止到2017年底，都江堰灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造共有288項，目前已全部完工，竣工驗收率僅占60%左右，沒通過驗收的絕大多數(shù)屬于審計結果遲遲未能出具。

3.6 工程檔案資料不規(guī)范

工程檔案資料是在工程建設活動中形成的具有歸檔保存價值的文字、圖表、聲像等各種形式的歷史記錄，具有可追溯的特點，因此，要求工程檔案資料要全面和規(guī)范。都江堰灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目絕大多數(shù)施工單位的資料員僅經(jīng)過簡單培訓，實踐經(jīng)驗少，對資料收集的范圍及內(nèi)容不是很全面，有的施工單位工序及單元工程質(zhì)量評定表的填寫居然在室內(nèi)完成，沒有到施工現(xiàn)場進行檢查和檢測，比如：有的工序明顯在干地條件下施工，評定表上填寫“滲水已抽干”等表述，質(zhì)量評定表的內(nèi)容與施工實際不符，等等。

4 對策及建議

針對都江堰灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設存在的問題，為規(guī)范下一步工程建設，需做好以下幾個方面工作。

4.1 采用合理低價中標法

合理低價中標法，就是在保證不低于成本價的基礎上的低價中標，這樣能使低價中標的單位順利完成項目，保證工程的質(zhì)量、進度、安全、成本控制等方面有效地實施。

4.2 取消地方財政投資評審

經(jīng)初設審批的項目，取消地方財政投資評審，節(jié)約了時間，可提前施工，投資控制通過竣工審計落實。

4.3 強化項目法人責任制

認真落實項目法人責任制，監(jiān)管單位要加強督查，嚴格考核項目法人責任制的落實，項目法人要督促監(jiān)理單位認真進行技術審查，通過對施工組織設計等技術文件的審查，嚴格按批復的計劃施工，才能確保工程進度、質(zhì)量、安全、投資目標的實現(xiàn)。

4.4 壓縮竣工決算審計時間

制定有關制度措施，強化竣工決算審計的同時，根據(jù)工程規(guī)模，明確規(guī)定審計時間，避免審計周期過長。

4.5 加強過程監(jiān)管和巡視檢查

工程建設過程中，建設主管部門應加強巡視檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，避免問題再次出現(xiàn)。都江堰灌區(qū)的續(xù)建配套與節(jié)水改造建設仍在進行中，為進一步提升工程建設標準，提高都江堰灌區(qū)的管理水平，使其更好地服務于2000多萬灌區(qū)人民，必須正視目前工程建設中存在的問題，必須制定出相應的措施。