單陸丹，陳潔茹，沈芝瑩

(淮安市水利勘測設(shè)計研究院有限公司，江蘇 淮安 223005)

清水壩灌區(qū)位于江蘇省盱眙縣境內(nèi)中部丘陵崗地，北鄰濱湖區(qū)，南抵蘇皖邊界，西靠低山區(qū)，東接盱眙縣東灌區(qū)。土地總面積425.4km2(63.81萬畝)，耕地面積40萬畝。清水壩灌區(qū)始建于1958年，灌區(qū)原設(shè)計灌溉面積39.8萬畝，至2016年現(xiàn)狀實際灌溉面積36.84萬畝。清水壩灌區(qū)是一個大型綜合灌區(qū)，根扎河湖，長藤結(jié)瓜，站庫聯(lián)合調(diào)用。灌區(qū)涉及維橋、古桑、穆店、桂五、盱城、天泉湖、舊鋪、馬壩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)136個行政村，1230個村民小組?？?cè)丝诩s18.6萬人，其中農(nóng)業(yè)人口約17.2萬人，農(nóng)業(yè)勞動力約9.36萬人。灌區(qū)主要糧食種植以水稻、三麥為主，其它糧食作物有玉米、山芋、大豆等，總播種面積(包括復(fù)種面積)55.79萬畝，其作物種植面積及占總播種面積的比例為：水稻16.95萬畝，占55.6%；小麥19.63萬畝，占64.3%；玉米4.67萬畝，占15.3%；蔬菜0.66萬畝，占2.2%；其它經(jīng)濟作物8.69萬畝，占28.5%；其它糧食作物5.19萬畝，占17%。

1 灌區(qū)管理現(xiàn)狀分析

清水壩灌區(qū)目前沒有設(shè)立比較完善的統(tǒng)一管理機構(gòu)，主要由清水壩電灌站、龍王山水庫管理所、桂五水庫管理所、山洪水庫管理所和化農(nóng)水庫管理所直接管理。在工程及灌溉管理上以專業(yè)管理為主，輔以群眾管理，即支渠以上工程由灌區(qū)及管理站負責(zé)管理、協(xié)調(diào)，支渠以下工程由鄉(xiāng)、村群眾負責(zé)管理、維護。灌區(qū)原水費征收標(biāo)準(zhǔn)是以政府為依托，由鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站代收，在征收過程中拖欠、挪用現(xiàn)象普遍存在，年征收率不足60%。

灌區(qū)經(jīng)費來源主要是工程水費。由于體制上的關(guān)系，責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不一致，供需之間不直接接觸，行政干預(yù)過多，農(nóng)民用“大鍋水”的思想嚴(yán)重，水費征收環(huán)節(jié)多，難度大，指標(biāo)難以完成，經(jīng)費嚴(yán)重不足，導(dǎo)致運行管理困難，無法維持灌區(qū)各項工程的改造養(yǎng)護和其它項目的發(fā)展，使灌區(qū)處境困難。為了保證灌區(qū)灌溉效益得以充分發(fā)揮，促使灌區(qū)邁上良性循環(huán)的軌道，必須對灌區(qū)的經(jīng)營管理體制和水價進行徹底的改革。

2 灌區(qū)經(jīng)營管理體制改革措施

2.1 改革管理體制，建立新的運行機制

伴隨著灌區(qū)續(xù)建配套及節(jié)水改造工程的建設(shè)，完善灌區(qū)管理機構(gòu)，灌區(qū)管理體制上將打破目前現(xiàn)有的松散型管理體系，采取“灌區(qū)管理所+用水者協(xié)會+用水戶”新型緊密型管理體系[1-8]。

用水者協(xié)會為群眾性管理組織，但與灌區(qū)管理所有經(jīng)濟利益與組織關(guān)系。用水者協(xié)會及分會是按照渠系邊界，結(jié)合行政區(qū)域，主要以支渠為單元組建而成，各用水者協(xié)會下設(shè)用水小組(按支渠劃分)和用水戶。

用水協(xié)會其各方面的責(zé)任和服務(wù)為：第一，經(jīng)過下鄉(xiāng)走訪，調(diào)查居民的用水情況，具體的規(guī)劃所屬區(qū)域的用水量及分配情況，以免造成用水浪費情況；第二，保障所屬區(qū)域的水利設(shè)備的完好性；第三，定期監(jiān)督各企業(yè)，及建筑工程水費的上繳；第四，保證水源地的安全，保障水源的優(yōu)良安全；第五，為居民提供用水便利，不會影響田地里農(nóng)作物的灌溉情況，在缺水時及時開閘放水；節(jié)水高產(chǎn)新型措施的推廣以及作物病蟲害的預(yù)測與報告等)；走訪村內(nèi)，為用水爭紛的居民們調(diào)解尷尬，解決用水的不便利；第六，做好管理，讓居民參與其中，監(jiān)督農(nóng)村“兩員(放水員、工程員)”的工作使用與管理情況。聽取本轄區(qū)內(nèi)群眾對灌區(qū)建設(shè)與管理的意見、建議等。

通過農(nóng)民用水戶協(xié)會的改革試點，總結(jié)出適合清水壩灌區(qū)用水戶參與式管理經(jīng)驗，進行典型引路，示范推開，建立更加新型緊密型管理體系，帶動整個灌區(qū)的改革。

2.2 經(jīng)營機制改革

灌區(qū)管理所與用水者協(xié)會成立后，成為一種新型的供用水買賣關(guān)系，建立新的經(jīng)營機制。灌區(qū)管理所與用水者協(xié)會的具體職能和義務(wù)用協(xié)議形式予以明確。①灌區(qū)管理所與用水者協(xié)會之間的關(guān)系。清水壩園區(qū)將會調(diào)整用水情況，按需放水，不會造成水資源的浪費，最大程度上保障灌溉的利用價值。會與用水單位簽訂協(xié)議，以免不必要的爭紛。改革試點初期請政府有關(guān)部門到場見證，強調(diào)供水合同的嚴(yán)肅性，灌區(qū)管理所要把用水合同報送協(xié)會所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及區(qū)水利局、農(nóng)工辦等部門備案。在供水合同執(zhí)行過程中，如有兩個或兩個以上協(xié)會發(fā)生糾紛，灌區(qū)管理所必須在規(guī)定期限內(nèi)作出裁決，對不履行條款或履行過程中理解不一致所產(chǎn)生的糾紛，由上級政府水行政主管部門做出裁決。②確定灌區(qū)管理所的主要職責(zé)。根據(jù)灌區(qū)各用水協(xié)會上報的用水計劃，編報全灌區(qū)的用水計劃；對灌區(qū)內(nèi)骨干渠首、干渠及重點排灌泵站、涵、閘進行運行調(diào)度和工程管理；組織技術(shù)培訓(xùn)，加強技術(shù)管理，及時掌握有關(guān)技術(shù)數(shù)據(jù)和資料；負責(zé)建設(shè)、改造和維護骨干工程；根據(jù)所提供供水?dāng)?shù)量來確定供水成本效益和灌溉費用；對農(nóng)民的承受能力進行定期調(diào)查研究，作為調(diào)整水價的參考因素；對用水者協(xié)會人員工作情況進行考核，對用水者協(xié)會所管田間工程定期檢查，提出維修意見；對災(zāi)害造成的工程損壞，協(xié)助進行修復(fù)，如檢查發(fā)現(xiàn)在工程沒有按規(guī)定維修情況下可以停止供水。③確定用水者協(xié)會主要職責(zé)。掌握用水戶用水情況，編報本協(xié)會的年度用水計劃；調(diào)度管理協(xié)會管理范圍內(nèi)的供排水工程，并做好工程的維修養(yǎng)護；定期把支渠以下田塊用水?dāng)?shù)據(jù)報灌區(qū)管理所，并根據(jù)用水量收取水費，按期上交灌區(qū)管理所，對所供水的供應(yīng)分配要有記錄。

2.3 投入機制改革

水利工程面廣量大，資金需求量大，在爭取國家投資補貼的基礎(chǔ)上，積極鼓勵農(nóng)民投資入股，提高農(nóng)民水利建設(shè)的積極性，拓寬水利建設(shè)與管理資金投入渠道。建立新的水利工程投入機制，克服小型水利建設(shè)等、靠、要的依賴思想。鼓勵種田大戶，有經(jīng)濟實力的人投資興辦渠首工程。采用股份制、股份合作制，動員全社會來辦水利。出臺新的水利投資政策，支持實行誰投資、誰所有、誰使用、誰經(jīng)營、誰受益的政策，公平競爭，促進灌區(qū)小型水利工程的建設(shè)與發(fā)展。在灌區(qū)投入體制改革中，主要以明晰農(nóng)田水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系、落實管護責(zé)任為重點，按照“先易后難，先試點后推開”的原則，對斗渠以下建筑物，堅持從實際出發(fā)，因地制宜，采取“拍賣、租賃、股份合作制以及承包”等形式進行改制。

2.4 人事分配制度改革

(1)改革人事制度，實行全員聘任。對單位在職職工，在“三定”(定員、定崗、定編)和優(yōu)化崗位設(shè)置的前提下，實行全員聘任制。灌區(qū)設(shè)供水公司董事會，董事長由董事會選舉產(chǎn)生，報上級主管部門任命，董事長聘用總經(jīng)理、管理人員、技術(shù)人員和工勤人員，按照崗位要求和任職條件，遵循“公開、公平、公正”的原則，由總經(jīng)理采取“考核、考評、考試”的辦法，組織競爭上崗，實行優(yōu)勝劣汰，真正做到人員能進能出，崗位能工能干，干部能上能下。對富余人員采取到齡即退、離崗休息、舉辦三產(chǎn)、下派任職、買斷工齡、待崗培訓(xùn)等分流辦法；對超編人員、長期借調(diào)人員進行徹底的清理；對專業(yè)技術(shù)人員的職稱，實行評聘分開，在聘任期內(nèi)，對受聘人員可實行高聘、低聘、續(xù)聘、辭聘、解聘和待聘等辦法，并做到以職定薪、薪隨崗變。

(2)改革分配制度，實行工資浮動制。供水公司實行工資增減與收入增減掛鉤的辦法；用水者協(xié)會實行工資與工效掛鉤、全額浮動的辦法。

(3)健全內(nèi)部考核制度。激勵工作人員提高政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，認真履行職責(zé)，是保證事業(yè)發(fā)展的重要因素。制定適合管理人員、技術(shù)人員和工勤人員不同特點的考核標(biāo)準(zhǔn)體系，對管理人員及員工們采取量化考核，實施獎勵政策，給予員工們優(yōu)質(zhì)的福利保障，提高員工的工作積極性，更好的保障水利項目的進行。

2.5 水價改革

農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。根據(jù)國務(wù)院和江蘇省有關(guān)意見精神，實行灌區(qū)管理體制改革，水費制度改革是關(guān)鍵。水價改革主要做好以下幾方面的工作：

(1)核實用水面積，為收費到戶打好基礎(chǔ)。通過土地丈量，有利于準(zhǔn)確核定用水定額，科學(xué)合理配水，農(nóng)民之間面積分擔(dān)更加合理，使水價和用水定額更加符合實際。

(2)調(diào)整規(guī)劃灌溉區(qū)用水價格，制定相關(guān)的管理方案。因此，需要按照各方面，不同類型的土地進行分類標(biāo)價。規(guī)模偏大的灌溉區(qū)主要為國家所規(guī)劃的農(nóng)業(yè)種植區(qū)，為國家糧倉做貢獻，所以歸國家訂制價格；而規(guī)模偏小的灌溉區(qū)，所屬地方政府，但是如果在雙方都合適，你情我愿，不會損害國家利益的情況下，可以遵循水利工程的規(guī)章。但要保證水利工程的安全運轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟增長，政府知曉的情況下，用水雙方可以商定價格，不必通過政府定價。而必須按照政府議價的企業(yè)及個人，需要相關(guān)部門核算出用水價格，以及所消耗的成本；而不需要通過政府定價的，需要報備上級水利管理部門，做好登記記錄。需要充分杜絕用水亂收費現(xiàn)象，不得再加收引水發(fā)動機的電費，以及雜七雜八的排水費等。

(3)建立完善的收費標(biāo)準(zhǔn)。因為國家提倡節(jié)能減排，環(huán)保用水，所以需要發(fā)揮水資源最大程度的利用價值。經(jīng)過研究討論，用戶的需求量、用水的存儲量、水價的高低、成本的核算等方面，需要進一步規(guī)劃用水的收費標(biāo)準(zhǔn)，來維持基本的水利經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定。在一些偏遠山區(qū)，或者消費水平第的地區(qū)，需要對這些地方進行用水照顧，將價格定在成本高一點上便可以了。經(jīng)過一系列的各方面考慮，充分調(diào)解人們經(jīng)濟發(fā)展、園區(qū)用水量、農(nóng)作物出產(chǎn)量等情況。嚴(yán)格分類不同行業(yè)的用水標(biāo)準(zhǔn)，比方說，旱地種植，普通土地種植農(nóng)作物，淡海水養(yǎng)殖業(yè)等不同情況。利用最終的分類情況進行核算水價，不同行業(yè)不同對待，采取不同的核收方式。對淡海水養(yǎng)殖業(yè)加大用水費的收取，其次便是耗水量比較大的農(nóng)作物，也將收取較高的費用。我國地下水開采嚴(yán)重，所以采取嚴(yán)格的地下水管理體制，制定高額的收費標(biāo)準(zhǔn)，以防地下水資源流失嚴(yán)重。對農(nóng)作物用水采取標(biāo)準(zhǔn)化管理體制，在一定范圍內(nèi)用水，按照普通標(biāo)準(zhǔn)收取用水費，超出一定范圍后，將加收不同層次的累計費用，以保護水資源的合理應(yīng)用。在一些管理體制比較完善的地區(qū)，可以實行一定范圍內(nèi)的水費收取，以及計量水價的雙向?qū)嵤┕ぷ鳌?/p>

(4)鼓勵用戶節(jié)約用水，采取積極有效的獎勵措施。在保障基本用水的情況下，建立一套節(jié)約用水，降低用水量，節(jié)省成本的方案。打造適合的灌溉用水的標(biāo)準(zhǔn)，讓使用者能夠接收這個價格，合理的調(diào)整用水經(jīng)濟，給予農(nóng)民一定的用水補貼方案。用水補貼的程度，取決于該地方的經(jīng)濟發(fā)展水平，用水企業(yè)的行業(yè)性質(zhì)等，采取不同的收費標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整收益與成本之間的關(guān)系。國家為發(fā)展農(nóng)業(yè)，所以給予農(nóng)作物種植業(yè)的額外補貼。通過合理的用水管理體制，對不同的用水行業(yè)，用水需求狀況的不一，采取不同的實施程序，采用多種方式來管理。具體事項由國家政府部門、地方性水利管理機構(gòu)核定。為了更高效益的利用水資源，采取大眾化的、簡單利民的節(jié)約用水的獎勵補貼制度。獎勵補貼情況，是根據(jù)行業(yè)主體和性質(zhì)的不同，以及節(jié)省用水量的多少，來給出獎勵補貼。以獎勵的形式來鼓勵居民及企業(yè)合理用水，節(jié)約水資源。在各大市區(qū)、縣城在實施收費進行時，需要大力度的推廣環(huán)保用水的宗旨，給予獎勵補貼。將所獲得的部分資金，用來鞏固投資水利工程的建設(shè)，加強保護及工程養(yǎng)護的力度。對農(nóng)業(yè)發(fā)展提供力度，各項補助維護。國家出臺了合適的水資源收費標(biāo)準(zhǔn)，以及節(jié)約用水的獎勵補貼制度，水利系統(tǒng)綜合全面管理體制。

3 結(jié)論

采取“供水公司+用水者協(xié)會”新型緊密型管理體系，供水公司根據(jù)各用水者協(xié)會提供的資料，制定用水計劃和配水計劃，并積極鼓勵農(nóng)民投資入股，拓寬水利建設(shè)與管理資金投入渠道，人員編制按照“精干、高效”原則從緊控制，核實用水面積，調(diào)整規(guī)劃灌溉區(qū)用水價格，建立完善的收費標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵用戶節(jié)約用水等改革措施，從而保證了灌區(qū)各類灌溉工程安全運行及正常管理，提高了灌區(qū)現(xiàn)代化管理水平。