王 珮,吳壯海

(中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)有限公司，廣東 廣州 510610)

1 水庫移民新形勢

黨的十九大報(bào)告中提出的十四條基本方略，其中很重要的一條“堅(jiān)持新發(fā)展理念”，即堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享、開放的一種發(fā)展新理念，在科學(xué)發(fā)展的新時(shí)期應(yīng)運(yùn)而生。而創(chuàng)新是我們未來發(fā)展的第一推動(dòng)力，這種創(chuàng)新不僅指的是單純的技術(shù)創(chuàng)新，還涉及大量的制度和思想創(chuàng)新等。這是一個(gè)很重要的基礎(chǔ)。

十九大報(bào)告同時(shí)指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國?！懊利愔袊背藦?qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)外，更融入了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)等各個(gè)方面?！懊利愔袊北患{入“十三五”規(guī)劃，首次被納入五年計(jì)劃。這對(duì)實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)提出了新的更高的要求。美麗鄉(xiāng)村是建設(shè)美麗中國的基礎(chǔ)，也是小康社會(huì)在農(nóng)村的成果體現(xiàn)，是深入推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大舉措，是新農(nóng)村建設(shè)的鮮活樣本。

目前，征地移民工作中存在安置方式有局限的突出問題；現(xiàn)行以“三原”原則恢復(fù)移民生產(chǎn)生活為主的安置方式與國家城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求的矛盾凸顯；加之我國法制建設(shè)不斷完善，移民法律意識(shí)不斷加強(qiáng)，依法行政、依法維權(quán)形成新常態(tài)；又面臨國家深化改革，包括土地政策調(diào)整中三權(quán)分置，確權(quán)后土地調(diào)整日趨困難、安置規(guī)劃與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相融合等新挑戰(zhàn)。項(xiàng)目在民族地區(qū)，地理人文環(huán)境復(fù)雜，移民安置難度更大。

為實(shí)現(xiàn)依法移民、和諧移民、科學(xué)移民，面對(duì)新時(shí)期、新形勢下國家對(duì)水利工程與移民安置工作的新要求，需深入分析存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，研究發(fā)展趨勢及改革思路，提出適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的應(yīng)對(duì)措施。

2 面臨的問題

2.1 工程建設(shè)時(shí)間緊任務(wù)重

德厚水庫是2015年初國務(wù)院部署的172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程之一，也是2015年的《政府工作報(bào)告》中明確提出當(dāng)年需開工建設(shè)的27項(xiàng)重大水利工程之一。

德厚水庫是文山州第一座大型水庫工程，建設(shè)征地總面積840.39萬m2；拆遷各類房屋面積223512.18m2；規(guī)劃水平年生產(chǎn)安置人口為3222人，搬遷安置人口為1080戶4825人；征地補(bǔ)償總投資為96131萬元[1]。地方各級(jí)政府在深入貫徹落實(shí)重大水利工程工作部署過程中任重道遠(yuǎn)。規(guī)劃設(shè)計(jì)中各階段工作周期壓縮，如何在僅有的時(shí)間內(nèi)，保證依法依規(guī)順利完成各項(xiàng)工作并通過審查是規(guī)劃設(shè)計(jì)面臨的重大問題。

2.2 土地政策變化對(duì)安置方式的影響

通過“三權(quán)分置”制度的推行促進(jìn)了土地資源優(yōu)化配置，同時(shí)既保持了集體所有權(quán)、承包關(guān)系的穩(wěn)定，又形成了經(jīng)營權(quán)靈活流轉(zhuǎn)的格局[2]。推動(dòng)形成了“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制。

近年來大量農(nóng)民轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，靠田靠地的局面已經(jīng)發(fā)生很大的轉(zhuǎn)變。2017年全國超過30%的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩者主體分離現(xiàn)象逐漸普遍。家庭農(nóng)場、農(nóng)村合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的重要組成，成為經(jīng)營權(quán)的新主體，是真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者[3]。

在這種政策調(diào)整和土地經(jīng)營新形勢下，為傳統(tǒng)的有土安置注入了新方式。通過穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長久不變，土地經(jīng)營權(quán)入股維護(hù)了進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)戶的土地承包權(quán)益。農(nóng)戶已不再滿足于耕種眼前的一畝三分地，短短幾年間已從原來的希望調(diào)劑土地到現(xiàn)在接受土地調(diào)劑安置的已寥寥無幾，生產(chǎn)安置意愿已發(fā)生變化。除了三權(quán)分置制度帶來的變化，還有農(nóng)村集體土地確權(quán)政策的推行，使土地調(diào)劑難度加大。如果堅(jiān)持調(diào)劑土地這一種主要方式已不符合農(nóng)戶的新意愿，也不適應(yīng)現(xiàn)在的新形勢，如何在尊重移民意愿的基礎(chǔ)上，謀求更加科學(xué)有效的生產(chǎn)安置方式，保障移民長遠(yuǎn)生計(jì)是規(guī)劃設(shè)計(jì)面臨的重要問題。

2.3 “三原”原則的安置方式對(duì)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局限

水庫移民安置規(guī)劃不再單純是技術(shù)問題，還必須要兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、移民脫貧致富等各個(gè)方面，已經(jīng)上升到需要統(tǒng)籌區(qū)域規(guī)劃的綜合性領(lǐng)域[4]。

近年水庫建設(shè)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的改善已發(fā)揮作用，但這一水平略低于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的預(yù)期，從遠(yuǎn)期來看，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐反而受到了一定程度的阻礙。因?yàn)樗こ桃泼癜仓冒础霸?guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或恢復(fù)其原功能”的補(bǔ)償安置原則，簡稱“三原”原則，從規(guī)劃設(shè)計(jì)的角度制約了地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。水庫移民安置政策經(jīng)歷幾次調(diào)整不斷完善，“三原”原則在各個(gè)時(shí)期基本滿足彼時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，但與移民長遠(yuǎn)發(fā)展和長久生計(jì)需求相比，仍存在諸多弊端。

德厚水庫工程移民工作在執(zhí)行“三原”原則時(shí)，已經(jīng)按照國家及云南省政策法規(guī)、行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和建成小康社會(huì)的要求進(jìn)行設(shè)計(jì)和實(shí)施。庫區(qū)遷(改)建工程的建設(shè)規(guī)模比水庫建設(shè)前將有大幅提高，但與“同步建成小康社會(huì)”的目標(biāo)仍有差距。繼續(xù)實(shí)施“三原”原則極有可能使庫區(qū)移民的生活水平在2020年達(dá)不到小康生活目標(biāo)，這與新一輪國家戰(zhàn)略布局有所偏離。突破“三原”原則已經(jīng)迫在眉睫，在移民安置政策的落實(shí)上有必要結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整完善，正確處理好移民安置和地方發(fā)展的平衡關(guān)系。

3 解決對(duì)策及效果

3.1 部分工作提前開展

3.1.1土地指標(biāo)提前分解

全力推進(jìn)德厚水庫的建設(shè)是貫徹落實(shí)國務(wù)院172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程總部署的重要一環(huán)，是國家對(duì)水利工程與移民安置工作的新要求，面對(duì)新時(shí)代的發(fā)展要求，作出必要的調(diào)整措施是適應(yīng)新形勢的趨勢。

土地指標(biāo)分解在前期規(guī)劃設(shè)計(jì)階段提前開展。針對(duì)德厚水庫庫區(qū)淹沒影響情況和項(xiàng)目建設(shè)的緊迫性，參建各方多次溝通的基礎(chǔ)上，在可研階段，由測量技術(shù)人員現(xiàn)場持GPS-RTK對(duì)對(duì)建設(shè)征收的土地提前一步到位分解落實(shí)到權(quán)屬人(單位)，比SL 290—2009《征地移民設(shè)計(jì)規(guī)范》[5]中要求的“技施設(shè)計(jì)階段進(jìn)行土地分解核定”的設(shè)計(jì)深度提前。

將土地指標(biāo)分解到戶，一次性明確了土地?cái)?shù)量和權(quán)屬，避免了下個(gè)設(shè)計(jì)階段重復(fù)工作和后期征地補(bǔ)償工作中的不確定性，為整個(gè)實(shí)施階段節(jié)省了相當(dāng)大的人力和物力，更重要的是保證了補(bǔ)償投資的準(zhǔn)確性。

3.1.2后扶規(guī)劃提前啟動(dòng)

德厚水庫作為云南省大中型水庫移民后扶同步規(guī)劃試點(diǎn)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目列入大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃和年度計(jì)劃并加以扶持，保證產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與移民安置基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目同步實(shí)施。將庫區(qū)和移民安置區(qū)的搬遷安置規(guī)劃與移民后期扶持規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)銜接，縮短移民搬遷后和后扶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)生效益的空窗期，實(shí)現(xiàn)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與移民搬遷安置“無縫對(duì)接”，加快恢復(fù)了移民生產(chǎn)生活水平，使移民群眾真正實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、會(huì)致富”的目標(biāo)。整合各方資源和資金，將移民后扶生產(chǎn)開發(fā)同期開展，也將是今后的移民安置重要途徑，符合當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的趨勢。

3.2 前期留余地，實(shí)施做調(diào)整

3.2.1生產(chǎn)安置方式多元化

德厚水庫實(shí)施階段農(nóng)村移民安置的總體思路調(diào)整為依托剩余土地資源，實(shí)行以大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，輔以貨幣補(bǔ)償發(fā)揮村民自治的權(quán)利自主決策投資，投入發(fā)展村集體合作社和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等多渠道安置移民。通過挖掘淹沒線上剩余耕地資源與特色高原農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，采取土地入股的方式培養(yǎng)一批有影響力、有競爭力、移民能受益的農(nóng)民專業(yè)合作社，開發(fā)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，增加地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)當(dāng)?shù)厥袌鼋?jīng)濟(jì)的形成與發(fā)展根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)及合作方式。

3.2.2宅基地置換

隨著集體土地確權(quán)新政策的頒布，農(nóng)村宅基地確權(quán)也將是必然趨勢，它可以有效解決農(nóng)村土地糾紛，依法確認(rèn)農(nóng)民土地利益，合理分配資源，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

順應(yīng)新政策的思路，依據(jù)文山市政府相關(guān)要求，德厚水庫移民安置點(diǎn)實(shí)行每戶配置150m2的庭院用地。移民原住房占地面積超過部分，可用于置換庭院用地面積，也可按現(xiàn)行園地補(bǔ)償單價(jià)給予補(bǔ)償；移民原住房占地面積不足的，按安置點(diǎn)成本造價(jià)補(bǔ)繳[6]。即每戶配置的150m2園地由移民戶原房屋區(qū)域所占面積按園地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行置換。原房屋區(qū)域占地面積超過安置點(diǎn)配置面積的部分，需按園地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)揭泼駪?；若原房屋區(qū)域占地面積不足以置換安置點(diǎn)配置面積的部分，則由移民按園地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)齊配置面積。

3.2.3土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一

德厚水庫工程建設(shè)征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可研階段按“前三年平均年產(chǎn)值16倍”為依據(jù)計(jì)算，即水田26528元/667m2、旱地20995元/667m2；初設(shè)階段以云國土資[2014]27號(hào)文件為依據(jù)計(jì)算，項(xiàng)目所在地區(qū)為文山市征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)三類區(qū)，統(tǒng)一年產(chǎn)值為1271元/667m2，補(bǔ)償倍數(shù)為16倍，耕地補(bǔ)償單價(jià)為20335元/667m2。而文山市境內(nèi)蒙文硯和平文高速公路項(xiàng)目按照地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行高出庫區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)4417元/667m2。

在規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中已提前做好與下一階段調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)銜接的準(zhǔn)備。德厚水庫工程在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)專題報(bào)告中提出“根據(jù)2015年中央一號(hào)文件精神，考慮同地同價(jià)的原則，建議文山州(市)人民政府依法依規(guī)合理調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及估算投資缺口報(bào)請?jiān)颇鲜∪嗣裾蛳嚓P(guān)職能主管部門審批執(zhí)行?！钡慕ㄗh，為下一步實(shí)施階段補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的擬定提供依據(jù)和調(diào)整空間。

在國務(wù)院令第679號(hào)的發(fā)布前，德厚水庫已經(jīng)開始征地補(bǔ)償，實(shí)施階段，地方人民政府爭取政策將文政發(fā)[2014]56號(hào)中的土地整治費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)整合到土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，以“水田30996元/667m2、旱地27144元/667m2”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，增加投資由地方政府承諾自行籌措解決。最終與文山市境內(nèi)蒙文硯和平文高速公路項(xiàng)目實(shí)際征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，為移民群眾爭取了更大利益。

隨著國務(wù)院令第679號(hào)的發(fā)布，在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段存在的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題已經(jīng)得到解決。

3.3 移民安置與地區(qū)發(fā)展的融合

遵循中共中央國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，農(nóng)村移民安置規(guī)劃點(diǎn)結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃的原則，德厚水庫移民安置規(guī)劃結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，生活標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)狀人均生活標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)確定。低于國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)下限的，采用國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的下限，現(xiàn)狀高于國家標(biāo)準(zhǔn)的，采用國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的上限，并在規(guī)劃設(shè)計(jì)方案中預(yù)留了便于實(shí)施階段銜接地區(qū)發(fā)展的庭院經(jīng)濟(jì)用地方案。

庭院經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要構(gòu)成，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主要載體。要發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)就必須有發(fā)展用地，整合一定數(shù)量的旱地指標(biāo)向宅基地集中，使農(nóng)戶有“養(yǎng)殖地、果蔬地”等發(fā)展用地空間，加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)移民能夠“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)。

根據(jù)“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”和易地扶貧搬遷移民新村的建設(shè)要求，著力打造移民示范村，切實(shí)抓好移民村寨鄉(xiāng)村旅游和后扶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，為保證搬遷移民生產(chǎn)生活的順利過渡和后續(xù)發(fā)展，農(nóng)村移民集中安置點(diǎn)擬每戶增加150m2庭院經(jīng)濟(jì)用地用于移民戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，為移民搬遷后生產(chǎn)發(fā)展提供基本生活保障。另外采用人畜分離設(shè)計(jì)理念，安置點(diǎn)增設(shè)集中養(yǎng)殖區(qū)域，保證移民良好的生活環(huán)境。示范安置點(diǎn)以彝族風(fēng)情小寨為設(shè)計(jì)核心，增設(shè)火把廣場供移民舉行民族傳統(tǒng)文化活動(dòng)及相關(guān)公共活動(dòng)事宜，豐富了移民的生活也可作為民族特色來發(fā)展旅游業(yè)為移民生產(chǎn)生活創(chuàng)收。但由于方案調(diào)整增加的投資由地方政府承諾自行籌措解決。

移民后扶產(chǎn)業(yè)本著“同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步推進(jìn)”的原則，將移民產(chǎn)業(yè)規(guī)劃納入到地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方案中去，水庫建成后，形成寬闊的水面，憑借庫區(qū)的地理位置優(yōu)勢，發(fā)展休閑旅游度假、餐飲服務(wù)、蘊(yùn)含著巨大的商業(yè)前景；人員流動(dòng)量增加，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的推動(dòng)、帶動(dòng)作用；部分有能力的居民一次性得到征地補(bǔ)償款之后可以轉(zhuǎn)業(yè)從事小規(guī)模商業(yè)，這些條件給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了機(jī)遇。

4 結(jié) 語

在新時(shí)代“堅(jiān)持新發(fā)展理念”建設(shè)“美麗中國”等新形勢下；貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于節(jié)水供水重大水利工程的總部署下；征地移民工作存在土地政策調(diào)整，以“三原”原則恢復(fù)移民生產(chǎn)生活為主的安置方式與國家城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求的矛盾等問題；又面臨國家深化改革等新挑戰(zhàn)，以德厚水庫為例提出了適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的應(yīng)對(duì)措施。

(1)面對(duì)國家對(duì)水利工程與移民安置工作的新要求，在工作中作出了必要的調(diào)整措施，將土地指標(biāo)分解到戶在可研階段提前開展，將后扶產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在安置階段同步開展。此舉為云南省首例，是保證項(xiàng)目按計(jì)劃實(shí)施和推進(jìn)中最重要的一項(xiàng)舉措。

(2)在前期規(guī)劃設(shè)計(jì)階段提前做好與下一階段調(diào)整銜接的準(zhǔn)備。大型項(xiàng)目前期工作歷時(shí)長，設(shè)計(jì)依據(jù)有時(shí)限，應(yīng)順應(yīng)趨勢在變化中為移民謀求更大的利益保障長遠(yuǎn)生計(jì)。

(3)政府要充分引導(dǎo)把移民安置規(guī)劃與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和庫周相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等相結(jié)合，為移民長期生存、發(fā)展奠定很好的基礎(chǔ)。應(yīng)集中相關(guān)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌安排農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)，避免重復(fù)投入，充分發(fā)揮資金使用效益。

通過采取以上應(yīng)對(duì)措施，較好的處理了前期規(guī)劃設(shè)計(jì)面臨的相關(guān)問題，為促進(jìn)移民工作順利進(jìn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為云南省其他大型水庫工程的移民安置前期工作提供了良好的借鑒。