周加來 周 慧 周澤林

(安徽財經(jīng)大學(xué)， 安徽 蚌埠 233030)

城鎮(zhèn)化是衡量一個國家或地區(qū)發(fā)展程度、現(xiàn)代化水平的重要標志，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是中國特色社會主義道路的重要組成部分。作為貫穿新中國70年發(fā)展始終最為重要的關(guān)鍵詞之一，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響巨大而深遠。新中國成立之初，城鎮(zhèn)化發(fā)展處于萌芽階段，人口城鎮(zhèn)化率僅為10.64%；2011年,人口城鎮(zhèn)化率首超50%;截至2018年末，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%。(1)數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》。下文數(shù)據(jù)，如無特別說明，均來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段理論，目前中國城鎮(zhèn)化依然處于快速發(fā)展階段，未來，城市文明仍將加速傳播與擴散，城鄉(xiāng)發(fā)展深度融合，城鄉(xiāng)一體化政策效果逐步顯現(xiàn)(周加來 等，2018)。改革開放以來，在城鎮(zhèn)化快速推進的同時，出現(xiàn)了資源大量消耗、環(huán)境矛盾加劇、基本公共服務(wù)不均等、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、就業(yè)壓力大、人口城鎮(zhèn)化滯后土地城鎮(zhèn)化等一系列問題?，F(xiàn)階段國家深入推進的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是在新時代新發(fā)展理念要求下，為滿足人民日益增長的對美好生活的向往，以創(chuàng)新驅(qū)動、協(xié)調(diào)發(fā)展為內(nèi)生特點，綠色集約為普遍形態(tài)，開放共享為道路選擇的發(fā)展模式。2013年，中央召開改革開放以來第一次城鎮(zhèn)化工作會議，做出以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，從頂層設(shè)計上明確城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。隨后又制定實施了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展進程不斷加快。以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為抓手，實現(xiàn)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，必將開啟中國特色城鎮(zhèn)化道路的新篇章。

本文首先回顧了新中國70年城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，然后總結(jié)了城鎮(zhèn)化取得的成就與經(jīng)驗，反思了城鎮(zhèn)化進程中存在的問題和不足，最后對新形勢下中國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路進行了展望。

一、新中國70年城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程

了解新中國70年城鎮(zhèn)化進程，需要著重從以下幾個方面進行分析：一是總結(jié)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，二是從整體上分析城鎮(zhèn)化發(fā)展階段及特征，三是從局部觀察不同地區(qū)不同階段城鎮(zhèn)化的成就和特色，四是梳理影響各階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的市場與政策因素。

(一)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律

盡管不同國家或地區(qū)城鎮(zhèn)化的起步時間、發(fā)展動力、發(fā)展水平與速度存在較大差異，但總體上存在一定的規(guī)律可循。

圖1時間維度的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段

從時間維度看，城鎮(zhèn)化進程呈現(xiàn)出初始、加速發(fā)展和成熟三個不同階段特征(“S”形曲線規(guī)律)，如圖1所示。(1)初始階段(城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎卦?0%以下)。由于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低，工業(yè)規(guī)模較小，提供就業(yè)的能力相對有限，農(nóng)業(yè)剩余勞動力的釋放經(jīng)歷相對較長的歷史時期。(2)加速發(fā)展階段(城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎卦?0%～70%之間)。工業(yè)規(guī)模和發(fā)展速度明顯加快，城市拉力增大；同時，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高也推動大批農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，城市人口比重快速突破50%。(3)成熟階段(城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎卦?0%～90%之間)。經(jīng)過前期發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟生活條件得到明顯改善，城市拉力不斷減弱，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移相對放緩，城市人口趨于飽和。這一階段，城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移達到動態(tài)平衡，城鎮(zhèn)化更多地表現(xiàn)為城市人口在產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移。

圖2集中型城鎮(zhèn)化與擴散型城鎮(zhèn)化

從空間維度看，集聚與擴散是城市經(jīng)濟產(chǎn)生和發(fā)展的內(nèi)在動力，以集聚效應(yīng)為主導(dǎo)的城市經(jīng)濟往往表現(xiàn)為以大城市為載體的集中型城鎮(zhèn)化，而擴散過程則以小城市的興起為主要特征，如圖2所示。初期，人口向城市集中，人口密度持續(xù)提高，城區(qū)面積不斷擴張；中期，城市人口密度較高，城區(qū)繼續(xù)擴張，在集中型城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)模式下，擴散型城鎮(zhèn)化開始興起；后期，城市人口規(guī)模仍在增加，但人口增速相對放緩，擴散型城鎮(zhèn)化模式成為主導(dǎo)。與此同時，在集聚與擴散效應(yīng)的共同作用下，區(qū)域內(nèi)形成分工協(xié)作的有機系統(tǒng)，以中心城市為核心的城市群形成了更大范圍的城鎮(zhèn)化經(jīng)濟區(qū)，城市體系內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展趨于有序化。

(二)新中國70年城鎮(zhèn)化發(fā)展階段及特征

已有文獻認為可以依據(jù)政府作用發(fā)揮(王志峰 等，2019)、政策提出與實施(陳鋒，2009)、“城市化過程曲線”理論(何志揚 等，2017)、國際標準下城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵變遷(蘇紅鍵 等，2018)、人口轉(zhuǎn)移與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型(蔣曉嵐 等，2013)等對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段進行劃分。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展演變的規(guī)律符合“配第-克拉克定律”所描述的經(jīng)濟發(fā)展過程，經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化推進互為因果、互為動力。多數(shù)研究認為，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段符合美國城市地理學(xué)家諾瑟姆提出的城市生成理論(Northam，1975)，即“諾瑟姆曲線”，城市化可被劃分為初期(低于30%)、快速(30%～70%之間)、后期(70%～90%之間)三個階段(李通屏，2018)；或在此基礎(chǔ)上進行的修正，如方創(chuàng)琳(2008)提出的與經(jīng)濟相適應(yīng)的四階段論，即起步(城市化率低于30%)、中期(城市化率30%～60%)、后期(城市化率60%～80%)、終期(城市化率80%～100%)。本文依據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展理論，同時在參考已有研究的基礎(chǔ)上，將新中國成立以來城鎮(zhèn)化發(fā)展分為起步期、加速發(fā)展期、基本成熟期三個主要階段，并據(jù)此來解讀中國的城鎮(zhèn)化進程(2)考慮到與相關(guān)參考文獻的一致性，文中出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化和城市化兩種提法，本文暫不對城鎮(zhèn)化與城市化的概念加以區(qū)分。(如圖3所示)。

圖31949—2018年中國城鎮(zhèn)化率趨勢

1.起步期(1949—1996年)：受計劃經(jīng)濟體制及經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，城鎮(zhèn)化進程緩慢

(1)1949—1957年：對經(jīng)濟社會進行整頓

1949—1957年間，中國城鎮(zhèn)化率從10.64%提升到15.39%，年均提高0.59個百分點。1949—1952年間，國民經(jīng)濟處于恢復(fù)期，連年戰(zhàn)亂使得城市經(jīng)濟遭受極大破壞。毛澤東同志指出，要把黨的工作重心放到城市上。在這一思想的指導(dǎo)下，中國開始了“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展時期，城鄉(xiāng)人口自由流動成為這一時期推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要制度因素(3)1954年，新中國頒布實施第一部憲法，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。?！跋M型城市”一般缺乏自我發(fā)展和輻射帶動能力，這一時期加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與恢復(fù)生產(chǎn)尤為關(guān)鍵，如何變“消費”為“生產(chǎn)”？1953年開始，中國進入大規(guī)模建設(shè)的第一個五年計劃，“一五”計劃確定的一項基本任務(wù)是，集中主要力量，進行以蘇聯(lián)幫助中國設(shè)計的156個重大項目為建設(shè)中心、由694個大中型建設(shè)項目組成的工業(yè)建設(shè)，建立我國社會主義工業(yè)化的基礎(chǔ)。在此期間，一批城市如武漢、太原和洛陽等被改建或擴建為新興工業(yè)城市。為了追求短期增長，減少基礎(chǔ)設(shè)施“非生產(chǎn)性”投入，國家有計劃地將資金集中到生產(chǎn)部門，提出“今后新建的城市原則上以中小城鎮(zhèn)為主”的發(fā)展戰(zhàn)略。

1952—1957年間，中國工業(yè)總產(chǎn)值提高2.29倍，其中，鋼材產(chǎn)量增長近3倍，原煤發(fā)電量提高164.4%，其他主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量也大幅提升。大規(guī)模的工業(yè)化建設(shè)吸納了大批農(nóng)民進城就業(yè)，提高了城鎮(zhèn)人口數(shù)量，市鎮(zhèn)人口由1949年的5765萬人增長到1957年的9949萬人，提高了72.58個百分點。這一時期社會主義改造基本完成，市場作用有所加強，城鄉(xiāng)人口基本實現(xiàn)自由流動，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展相對協(xié)調(diào)。隨著城市工商業(yè)社會主義改造的推進和經(jīng)濟的恢復(fù)，盡管生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的局限在一定程度上影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展，但產(chǎn)業(yè)對人口的吸納作用愈發(fā)增強，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略選擇短期帶動了城鎮(zhèn)對勞動力需求的快速增加。此外，在戰(zhàn)后城鎮(zhèn)離散人員回流、新政府軍政人員進城以及經(jīng)濟恢復(fù)等因素的共同作用下，這一時期城鎮(zhèn)化率快速提高。

(2)1958—1965年：城鎮(zhèn)化發(fā)展波動較大

1958—1965年間，城鎮(zhèn)化率由16.25%提高到17.98%，年均提高0.32個百分點。1958年5月，中共八大二次會議正式通過“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設(shè)社會主義”的總路線。在“跑步進入社會主義”的“高速度、高指標”目標要求下，全民大辦工業(yè)，極大地增加了城市對勞動力的需求。盡管這一時期國家開始逐漸限制城鄉(xiāng)人口自由流動，尤其是限制農(nóng)村人口遷移到城市，但仍有大量農(nóng)村人口涌入城市，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化得到發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1958年的16.25%迅速增長到1959年的18.41%。與此同時，隨著經(jīng)濟的恢復(fù)，雖然在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下國民經(jīng)濟比例失衡，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)一定程度上偏離了資源稟賦結(jié)構(gòu)，但經(jīng)濟規(guī)模的擴大為經(jīng)濟的進一步發(fā)展奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)(蘇劍 等，2013)。

1959—1961年，中國出現(xiàn)“三年自然災(zāi)害”，嚴重的自然災(zāi)害給人民生活與經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展造成重大破壞，城鎮(zhèn)化進程嚴重受阻。為應(yīng)對這一危機，1961年，國家對國民經(jīng)濟實施全面調(diào)整，中共八屆九中全會通過“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的總體方針，對人口流動實行嚴格的戶籍管控，削減基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模和城鎮(zhèn)職工隊伍，并動員城鎮(zhèn)人口回到農(nóng)村，致使新中國首次出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化率由1960年的19.75%下降到1963年的16.84%。1964年以后，隨著經(jīng)濟的恢復(fù)，城鎮(zhèn)化率有所回升。

(3)1966—1977年：“文化大革命”導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展陷入停滯

1966年，持續(xù)十年的“文化大革命”爆發(fā)，城市經(jīng)濟再次出現(xiàn)萎縮，城鎮(zhèn)化發(fā)展基本停滯，出現(xiàn)第二次“逆城市化”。這一時期經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題突出，國家過于重視重工業(yè)，輕視輕工業(yè)和商業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越來越偏離資源和要素稟賦，就業(yè)水平較低。為了緩解就業(yè)壓力，國家開展大規(guī)?！爸R青年上山下鄉(xiāng)”運動和干部下放勞動。同時，在全國范圍開始“三線建設(shè)”，再次提出“先生產(chǎn)后生活”的方針，抑制了城鎮(zhèn)化發(fā)展。逆城市化期間(1966—1977年)，中國城鎮(zhèn)化率從17.86%降低至17.55%，年均降低0.03個百分點，城鎮(zhèn)化率始終保持在17.5%左右，且出現(xiàn)7年的城鎮(zhèn)化水平負增長現(xiàn)象。而1977年末，中國經(jīng)濟總量為3250億元，比1958年增長了147.7%，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展基本脫節(jié)。

(4)1978—1996年：改革開放開啟城鎮(zhèn)化蓄力探索的新征程

1978—1996年間，中國城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到30.48%，年均提高0.68個百分點。1978年中共十一屆三中全會召開，中國工作重心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為中心的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革也開啟了農(nóng)村改革的序幕。1980年，中國繼續(xù)將“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”作為城市發(fā)展方針。1984年，中共十二屆三中全會上決定將中國經(jīng)濟體制改革的重心轉(zhuǎn)移到城市，加強城市經(jīng)濟體制改革，推行城鎮(zhèn)國有和集體企業(yè)“撥改貸”“廠長負責(zé)制”。在城市工業(yè)經(jīng)濟恢復(fù)的同時，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速調(diào)整，從1978年的28.1∶48.2∶23.7調(diào)整為1992年的21.8∶43.9∶34.3，其中，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比大幅提高，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比也由1978年的12.2%上升到1992年的19.8%。隨著城市經(jīng)濟體制改革的不斷深入，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提高到1992年的27.46%，年均增長0.68個百分點。這一期間城鎮(zhèn)化率增長速度不斷下降，原因在于：一方面，此階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展主要以小城鎮(zhèn)為中心，著重依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市改革的雙重推動；另一方面，統(tǒng)計口徑不一致，“四普”“五普”在統(tǒng)計口徑上存在差異，使得2000年城鎮(zhèn)化率存在4.7%的差值，為了數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)，有關(guān)部門將4.7%的差值進行了5年分攤(許經(jīng)勇，2016)。

2.加速發(fā)展期(1997—2010年)：以政府推動為主要特征，城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，但粗放式增長也帶來一系列問題

這一階段城鎮(zhèn)化率由1997年的31.91%提升到2010年的49.95%，年均提高1.39個百分點。1992年，鄧小平南巡講話時提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制，中共十四大正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標。1998年10月，中共十五屆三中全會明確提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展的大戰(zhàn)略”；2000年中共十五屆五中全會進一步提出建設(shè)小城鎮(zhèn)的重要性，即小城鎮(zhèn)是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑。這一思想的指導(dǎo)作用在沿海地區(qū)成效尤為顯著，吸引了大批農(nóng)村剩余勞動力，城市人口規(guī)模不斷擴大。至2000年，中國農(nóng)民工外出務(wù)工人數(shù)達7849萬人，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)結(jié)構(gòu)由1978年的70.5∶17.3∶12.2轉(zhuǎn)變?yōu)?0∶22.5∶27.5，全國建制鎮(zhèn)數(shù)目16774個，較1989年增長41.29%，小城鎮(zhèn)人口明顯上升。1994年分稅制改革，尤其是2003年后，為了更好地吸引外資，地方政府通過舉債融資，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市的“軟環(huán)境”以及要素資源集聚競爭的優(yōu)勢顯著提升(周一星，2006)。除加強經(jīng)濟體制和小城鎮(zhèn)建設(shè)外，20世紀90年代后期，中國還加強了土地有償使用、住房、教育、醫(yī)療、財稅等方面的改革，特別是土地、住房改革，地方政府和企業(yè)“以地養(yǎng)地”“以地融資”推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展，也帶來了房地產(chǎn)市場的繁榮。

20世紀90年代全球化時代的到來，對于改革開放后的中國來說是一次歷史性機遇，發(fā)達國家為了提高收益、降低成本，將勞動密集型、技術(shù)成熟型、資源開拓型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至發(fā)展中國家，這種資產(chǎn)、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的跨國轉(zhuǎn)移對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展起到了顯著的推動作用(胡序威，2007)。經(jīng)濟全球化對中國城鎮(zhèn)化的影響效果在2001年中國正式加入世界貿(mào)易組織(WTO)后更加明顯，中國憑借自身所擁有的大量廉價的勞動力和廣闊的消費市場，吸引眾多外資企業(yè)入駐，投資建設(shè)現(xiàn)代化制造業(yè)工廠，中國逐步成為全球重要的制造業(yè)基地，這對國民經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了極大影響，特別是東部沿海城市成為許多跨國技術(shù)型企業(yè)的聚集地。2001—2010年是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快的十年，出現(xiàn)一批依托制造業(yè)發(fā)展起來的城市，如蘇州、東莞、無錫等，城區(qū)面積和人口急劇增長。2008年全球金融危機爆發(fā)，對中國經(jīng)濟造成了一定沖擊，進出口貿(mào)易萎縮，政府適時出臺“四萬億”投資計劃用于基礎(chǔ)設(shè)施等投資建設(shè)，緩解外需下降帶來的經(jīng)濟速度減緩。在此，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力機制由外向型經(jīng)濟拉動向外源、內(nèi)需雙輪驅(qū)動轉(zhuǎn)變(陶長琪 等，2019)。

“十五”計劃、“十一五”規(guī)劃持續(xù)將城鎮(zhèn)化發(fā)展納入國家戰(zhàn)略。“十五”計劃明確提出，“取消對農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的有序流動”和“進一步加大戶籍制度改革”，這一階段城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展速度較快，但同時也表現(xiàn)出兩方面的問題：一是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城市用地粗放低效，建成區(qū)人口密度低，耕地減少過多過快；二是經(jīng)營、管理城市的沖動超越了客觀經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。顯然，在城鎮(zhèn)化發(fā)展取得不俗成就的同時，也伴隨著一些“隱患”(姚士謀 等，2012)。吳良鏞(1999)認為，城鎮(zhèn)化無序發(fā)展造成的城市人口猛增、環(huán)境安全、農(nóng)田被吞噬、水資源短缺等正在威脅著我們的生存空間。

3.基本成熟期(2011—2018年)：對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式進行反思和調(diào)整，提出以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

這一階段中國人口城鎮(zhèn)化率由2011年的51.27%提高到2018年的58.59%，年均增長1.08個百分點，城鎮(zhèn)化率仍保持快速增長態(tài)勢。但長期以來，中國主要依靠要素投入(尤其是初級要素)驅(qū)動發(fā)展，同時過度強調(diào)外向型經(jīng)濟，通過增加需求拉動消費和投資，從而對資源環(huán)境造成了極大的壓力(胡鞍鋼 等，2015)。政府主導(dǎo)、粗放的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端日益凸顯，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題愈發(fā)突出，發(fā)展模式迫切需要從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變(辜勝阻 等，2012)。在中央經(jīng)濟工作會議上，李克強總理強調(diào)指出，城鎮(zhèn)化是中國擴大內(nèi)需的最大潛力，要擺脫傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的老路，走新型城鎮(zhèn)化道路。此后，一批有關(guān)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的文件相繼出臺?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出，中國城鎮(zhèn)化必須進入以質(zhì)量提升為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段；中共十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次闡釋了“新型城鎮(zhèn)化”的科學(xué)內(nèi)涵，即“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力”。(4)《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com//politics/2018-02/28/c_1122468000.htm。這表明城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)成為中國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略核心(王國剛，2010)。在經(jīng)濟發(fā)展的增速換擋期，2015年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出為城鎮(zhèn)化發(fā)展開辟了新道路。

二、新中國70年城鎮(zhèn)化發(fā)展：成就與反思

歷經(jīng)相當一段時期的探索和積累，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了巨大成就，但以政府推動、粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端也已顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)城鎮(zhèn)化推動城市經(jīng)濟不斷增強，但也導(dǎo)致城市高房價泡沫、居民幸福感降低

新中國成立后，為適應(yīng)社會主義經(jīng)濟發(fā)展的需要，新建了一批工商業(yè)城市。至1985年，設(shè)市建制的城市達到324個，城市總?cè)丝?不包括市轄縣)達到21228萬。城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)取得長足進步。城市經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中占有極其關(guān)鍵的地位，作用日趨重要。據(jù)不完全統(tǒng)計，到1985年，設(shè)市建制的城市工業(yè)總產(chǎn)值占全國的69.7%，全民所有制獨立核算的工業(yè)企業(yè)的利潤和稅金占全國相應(yīng)企業(yè)的79.5%，城市工業(yè)企業(yè)職工人數(shù)占全國的68.3%。2018年，城市數(shù)達到672個，建制鎮(zhèn)21297個。2017年，僅地級以上城市地區(qū)生產(chǎn)總值就達到52.1萬億元，占全國的63.0%，地級以上城市地方一般公共預(yù)算收入達55714億元，占全國的60.9%。受新型城鎮(zhèn)化政策的推動，戶籍、土地、財政、教育、就業(yè)、醫(yī)保和住房等領(lǐng)域配套改革相繼出臺，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度明顯加快，大城市管理更加精細，中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展加速，城市功能全面提升，城市群建設(shè)持續(xù)推進，城市區(qū)域分布更加均衡，城市經(jīng)濟的增長極作用越來越明顯。

城市經(jīng)濟高速增長的同時，高房價問題也逐步顯現(xiàn)。改革開放40年，城市常住人口增加6.4億。1978年中國城市人均住房建筑面積僅6.7平方米，缺房戶占城市總戶數(shù)的47.5%，2018年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達到39平方米。40年間，中國城市人均住宅建筑面積增長逾5倍，居民的住房條件得到極大改善(如圖4所示)。在城鎮(zhèn)化加速推進，人口快速流動的大背景下，2000—2017年，城鎮(zhèn)家庭住房自有率從74.1%穩(wěn)步上升至80.8%，處于國際較高水平。房地產(chǎn)行業(yè)已成為中國經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，在促進經(jīng)濟發(fā)展和改善居住環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。然而，當前城市高房價泡沫卻降低了居民的幸福感，高房價已然成為最具社會影響的問題之一。

圖4城鎮(zhèn)化率與房地產(chǎn)商品房銷售額、銷售面積

數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

圖5城鎮(zhèn)化率與商品房價格

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》和中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

新中國成立后到改革開放前，中國主要實行的是福利分配制度，國家對居民住房進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和分配，這符合高度集中的計劃經(jīng)濟體制下工業(yè)快速發(fā)展的目標要求，也能一定程度上保障當時城鎮(zhèn)居民的住房需求，但其弊端在于將住房賦予了公共產(chǎn)品屬性，市場對資源的配置作用失靈，抑制了私人部門對住房的投資以及消費，最終導(dǎo)致住房市場供需矛盾突出。改革開放后，隨著經(jīng)濟體制以及房地產(chǎn)市場化改革的不斷深入，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》和《國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》文件相繼發(fā)布，正式取消住房福利分配制度，并將房地產(chǎn)業(yè)確立為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，就此開啟房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展通道。2003—2007年，房地產(chǎn)投資額連續(xù)5年保持兩位數(shù)的快速增長，“過熱”現(xiàn)象顯現(xiàn)。隨著2008年全球金融危機的到來，國務(wù)院將住房保障作為擴大內(nèi)需、應(yīng)對危機的重要突破口，出臺一系列刺激房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，進一步激發(fā)了房價的上漲。在居民對住房的剛需拉動，以及土地城鎮(zhèn)化與房地產(chǎn)市場投機活動雙重推力的共同作用下，房價飆升(如圖5所示)。2009年，國家相繼出臺一系列調(diào)控房價的政策，一定程度上抑制了房價的上漲勢頭。然而，房價高已成為突出的社會問題，其帶來的深層次矛盾也已成為經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)失衡的重要原因之一。

城鎮(zhèn)化不是土地城鎮(zhèn)化，更不是房地產(chǎn)化，房價問題是關(guān)系國計民生的基本問題。長期以來，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。2000—2017年，中國城市建成區(qū)面積從22439.28平方公里擴張到56225.38平方公里，增加了150.57%，年均增長5.50%，與此同時，城市人口增加了22.3%，年均增長1.24%，土地城鎮(zhèn)化擴張速度遠遠超過人口城鎮(zhèn)化速度(如圖6所示)。這一期間，各地方政府將蓋樓修路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)方向，而對居民的幸福感和獲得感關(guān)懷不足，比如公共圖書、執(zhí)業(yè)醫(yī)師和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)等公共資源較為短缺(如圖7所示)。

圖6土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化增速比較

數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

圖7城市公共資源情況

數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

(二)城鎮(zhèn)化釋放了居民自由流動的動能，但也隨之出現(xiàn)獨有的農(nóng)民工現(xiàn)象

勞動作為重要的生產(chǎn)要素，極大地促進了城市經(jīng)濟的發(fā)展，為城市建設(shè)做出了巨大貢獻。在新的全球化背景下，低廉的勞動力成本幫助中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈中博得一席之地，人口紅利為中國把握經(jīng)濟全球化發(fā)展契機提供了必要的要素支持。改革開放后，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和大規(guī)模外資進入沿海地區(qū)，受多重因素的共同作用，大量農(nóng)民進城務(wù)工，出現(xiàn)了規(guī)模巨大的特殊社會群體——“農(nóng)民工”。

農(nóng)民工問題是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的特有問題。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，將解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要任務(wù)。近年來，中國流動人口規(guī)模仍處于上升趨勢。國家統(tǒng)計局《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》的數(shù)據(jù)顯示，2018年，農(nóng)民工總量28836萬人，比上年增長0.6%；外出農(nóng)民工17266萬人，比上年增長0.5%，其中，省外就業(yè)7594萬人，比上年減少81萬人，省內(nèi)就業(yè)9672萬人，比上年增加162萬人，(5)數(shù)據(jù)來源：《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html。這表明就地就近城鎮(zhèn)化已成為新的發(fā)展模式和趨勢。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對促進城鄉(xiāng)勞動力自由流動、提高全社會勞動生產(chǎn)力、增加農(nóng)民工群體收入、擴大國內(nèi)消費市場以及維護社會穩(wěn)定都具有重要意義。統(tǒng)籌考慮城市布局、地域布局和產(chǎn)業(yè)布局，從政策、權(quán)利、居住、收入、文化等多方面進行體制機制設(shè)計，使農(nóng)民工獲得身份、工作、公共服務(wù)的市民待遇，并最終實現(xiàn)農(nóng)民工與城市居民、城市文化生活融合，是農(nóng)民到流動就業(yè)的新移民、再到新市民的本質(zhì)要求。

農(nóng)民工及其隨遷家屬在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面無法平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)突出的二元結(jié)構(gòu)矛盾，這不僅會制約城鎮(zhèn)化對擴大內(nèi)需和推動結(jié)構(gòu)升級的作用，甚至可能造成重大的社會風(fēng)險隱患。當前，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，應(yīng)著重完善公共服務(wù)制度，深化戶籍制度改革，暢通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益表達渠道，建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化趨勢的公共財政分擔(dān)機制。完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的成本分擔(dān)和利益協(xié)調(diào)，一方面，要深化戶籍制度和土地流轉(zhuǎn)制度改革，完善人、財、物在城鄉(xiāng)之間的合理流動，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較快落戶城市；另一方面，要努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，降低轉(zhuǎn)移人口享受基本公共服務(wù)的門檻，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距。此外，國家積極實行居住證制度等模式探索，使農(nóng)民工市民化的制度成本不斷下降，但住房、教育、醫(yī)療等現(xiàn)實成本的增加卻成為解決農(nóng)民工市民化問題新的突出矛盾。為了從根本上解決“農(nóng)民工”問題，既要打破戶籍制度壁壘，也要降低城市公共服務(wù)建設(shè)滯后、教育衛(wèi)生資源緊張、高房價等生活成本隱性“戶籍墻”的影響。

(三)城鎮(zhèn)化激發(fā)了經(jīng)濟增長潛能，提高了國民收入，但城鄉(xiāng)差距不斷拉大

新中國成立之初，經(jīng)濟基礎(chǔ)極為薄弱，GDP總量不足200億美元，人均GDP約為23美元，僅為當期美國人均GDP的2.26%。1978年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值增加到3679億元，占世界經(jīng)濟的比重為1.8%，居全球11位，居民人均年消費支出151元，城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)平均超過60%。2018年，居民人均年消費支出為19853元，比1978年實際增長19.2倍，居民恩格爾系數(shù)28.4%，比改革開放之初降低35.5個百分點。從1985年到2018年，中國私人汽車擁有量從28.49萬輛增至近2.06億輛，增長近700倍。中國國家統(tǒng)計局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，2018年中國GDP規(guī)模達到91.93萬億，占世界經(jīng)濟的比重接近16%，位居世界第2，人均GDP首次突破1萬美元。按不變價計算，2018年國內(nèi)生產(chǎn)總值比1952年增長175倍，年均增長8.1%(6)數(shù)據(jù)來源：《國家統(tǒng)計局關(guān)于修訂2018年國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)的公告》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201911/t20191122_1710868.html。。但據(jù)中國國家統(tǒng)計局《2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2018年城鄉(xiāng)人均收入差為13139元、城鄉(xiāng)人均消費支出差為18808元(7)數(shù)據(jù)來源：《2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》， 國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。，差距較明顯，城鄉(xiāng)家庭恩格爾系數(shù)表明城市居民的消費質(zhì)量顯著高于農(nóng)村居民。

圖8城鄉(xiāng)居民人均可支配收入

數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

注：折線(除城鄉(xiāng)收入差距)為右刻度。

新中國70年，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得巨大成就。然而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低、農(nóng)村環(huán)境治理差、農(nóng)民增收渠道匱乏等問題依然嚴峻。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，中國城鄉(xiāng)居民收入的絕對差距在進一步拉大(如圖8所示)，城鄉(xiāng)差距已成為制約經(jīng)濟社會縱深發(fā)展的結(jié)構(gòu)性難題。農(nóng)民收入主要來源于農(nóng)業(yè)，市民收入主要來源于工業(yè)和服務(wù)業(yè)，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的差距是城鄉(xiāng)收入差距的根源所在。一段時期以來，依托改革開放的制度紅利以及信息技術(shù)的快速發(fā)展，城市各部門要素生產(chǎn)率大幅提升，而二元經(jīng)濟體制下，廣大的農(nóng)村地區(qū)不僅未能充分分享先進信息技術(shù)的成果，還面臨著資源要素的大量流失。當前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、教育文化資源匱乏，給農(nóng)村居民生產(chǎn)生活帶來了較大影響，同時制約著農(nóng)村地區(qū)的長期發(fā)展。

要從根本上解決城鄉(xiāng)差距的結(jié)構(gòu)性難題，必須深化制度改革，完善城鄉(xiāng)一體化的要素市場，引導(dǎo)要素自由流動，打破勞動、資本、土地從農(nóng)村到城市的單向流動。土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)資料，農(nóng)村土地、房屋等資源變現(xiàn)的渠道無法貫通，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，缺乏必要的退出制度安排，都將阻礙農(nóng)業(yè)人口向城市有序轉(zhuǎn)移。當前，唯有構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場、完善公共服務(wù)和社會治理體系，促進城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化等內(nèi)容的全面深度融合，才能從根本上解決城鄉(xiāng)二元的歷史性任務(wù)。

(四)快速城鎮(zhèn)化推動了經(jīng)濟的高速增長，但粗放被動的模式也使資源環(huán)境付出較高代價

隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市經(jīng)濟持續(xù)快速增長，城市建設(shè)取得巨大成就，開放型經(jīng)濟不斷深化，城鎮(zhèn)居民人均收入大幅提高。中國城市建成區(qū)面積從1994年的17939.5平方公里增加到2018年的58455.66平方公里，提高了225.85%；城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資由1995年的15643.70億元增加到2017年的631683.96億元。與此同時，城市能源消耗總量增加了253.72%，房地產(chǎn)開發(fā)投資額增加了3719.08%。

粗放被動的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式造成資源環(huán)境壓力加大，供需矛盾突出，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，城市可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。特別是在大城市，交通、自然環(huán)境、住房、教育、醫(yī)療等環(huán)境資源和公共服務(wù)的供給無法滿足迅速膨脹的人口的需求，形成各種“城市病”，“人多”“車堵”“內(nèi)澇”“污染”“房貴”“上學(xué)難”“看病難”等現(xiàn)象頻發(fā)(如圖9和圖10所示)，“大城市病”導(dǎo)致居民的生活質(zhì)量和幸福感并未隨城鎮(zhèn)化率的上升而大幅增加。城市發(fā)展的內(nèi)在動力來源于城鎮(zhèn)化過程中要素的空間集聚效應(yīng)帶來的正外部性，但城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，在城市資源環(huán)境的約束下，擁擠效應(yīng)所引發(fā)的社會成本、環(huán)境成本、時間成本等負外部性則會制約城市發(fā)展。因此，必須要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，降低資源消耗和“三廢”排放，提高資源配置和土地利用效率，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，推進節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材工作，走資源消耗低、環(huán)境友好、集約高效的綠色城鎮(zhèn)化道路。

圖9城市生活垃圾處理、能源消費總量、環(huán)境污染治理投資額趨勢

數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

注：折線為右刻度。

圖10能源消耗彈性系數(shù)、能源生產(chǎn)和消費增速與GDP實際增速趨勢

數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

注：折線為右刻度。

(五)工業(yè)化拉動了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新對高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐力不足

圖112011—2018年專利授權(quán)數(shù)

數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

改革開放以后，工業(yè)化發(fā)展進入騰飛期。2010年中國工業(yè)增加值超過美國，2018年達到30.5萬億元，4.58萬億美元，約占全球的24%。中國建成全球產(chǎn)能巨大、完整度較高的工業(yè)體系，工業(yè)主導(dǎo)地位不斷提升，走出了一條符合中國國情的工業(yè)化道路。目前，中國是全球唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類目錄中所有工業(yè)門類的國家。工業(yè)生產(chǎn)能力的增強拉動了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但中高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新對高質(zhì)量發(fā)展的支撐力不足(仇怡，2013)。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布的《城市藍皮書：中國城市發(fā)展報告No.8》指出，發(fā)達國家城鎮(zhèn)化歷時相對較長，走的是“先產(chǎn)業(yè)集聚、后人口集聚”的市場化道路。而中國則是政府推動的土地城鎮(zhèn)化過程，產(chǎn)業(yè)支撐體系較不健全，城市產(chǎn)業(yè)支撐力相對不足，一方面，造成城市就業(yè)壓力加大，城市就業(yè)崗位的增加無法滿足城市新增人口的就業(yè)需求，從而使城鎮(zhèn)化發(fā)展受限；另一方面，產(chǎn)業(yè)支撐力不足，影響城市的“造血”功能，缺少城市建設(shè)資金，城市的可持續(xù)發(fā)展受到制約。當前，國際經(jīng)濟政治環(huán)境日益復(fù)雜，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變迫在眉睫，資源環(huán)境約束趨緊，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)步入下行通道，當務(wù)之急便是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，緩解資源環(huán)境壓力，增強產(chǎn)業(yè)對就業(yè)、經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用。

產(chǎn)業(yè)是城市經(jīng)濟發(fā)展的主要載體，城市的發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)支撐力和競爭力是城市綜合競爭力的重要內(nèi)容。2017年，中國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為7.9∶40.5∶51.6，總體呈現(xiàn)“三二一”的結(jié)構(gòu)，但整體水平偏低、產(chǎn)品附加值低、資源利用效率低、環(huán)境污染嚴重，高端制造業(yè)水平相對有限，制造業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題突出，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，產(chǎn)品研發(fā)、物流、保險、金融、中介等服務(wù)功能亟待提高。產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為制約中國長期發(fā)展的突出問題。從國家戰(zhàn)略來看，提升制造業(yè)競爭力是未來一段時期經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開技術(shù)進步。2017年，中國R&D經(jīng)費投入總量為17606.1億元，位列世界第二，約占世界第一美國的60%，但是研發(fā)投入強度相對創(chuàng)新型國家較低，企業(yè)研發(fā)投入的行業(yè)分布和區(qū)域分布不盡合理，主要集中在計算機通信、電氣機械和器材制造、汽車制造、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造、通用設(shè)備制造等領(lǐng)域，以及北京、上海兩大中心；非制造業(yè)研發(fā)投入占比僅為14.9%，遠低于美國33.1%的水平。2018年，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)有效發(fā)明專利數(shù)109.42萬件，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)機構(gòu)R&D機構(gòu)數(shù)6399個，較上年有所減少，經(jīng)費支出2912.53億元，同比增長10.13%(如圖11、12、13所示)。

圖122005—2018年規(guī)模以上企業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)有效發(fā)明專利、R&D機構(gòu)數(shù)、新產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)費

數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

注：折線為右刻度。

圖132005—2018年規(guī)模以上企業(yè)利潤、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)R&D經(jīng)費支出額

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三、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展展望

城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個自然歷史過程，有其自身規(guī)律，“新型城鎮(zhèn)化”這一中國式命題，是中國現(xiàn)代化建設(shè)的大戰(zhàn)略和歷史性任務(wù)，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路。在向“兩個一百年”奮斗目標邁進的征程中，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本趨勢是：2020年城鎮(zhèn)化率將達到60%以上，城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展；2035年城鎮(zhèn)化率將達到70%以上，進入城鎮(zhèn)化成熟階段，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局逐步顯現(xiàn)；到21世紀中葉，中國將實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。未來，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展將主要呈現(xiàn)以下特征：

1.城市綜合承載能力不斷提升，實現(xiàn)從“單個城市—城市圈—城市群—城市帶”到“城市域”的轉(zhuǎn)變

由“單個城市—城市圈—城市群—城市帶”再到“城市域”的轉(zhuǎn)變，是城鎮(zhèn)化空間載體的演變；在這一過程中城市對人口、經(jīng)濟、交通、環(huán)境和資源的綜合承載力持續(xù)提升，則是城鎮(zhèn)化內(nèi)涵式發(fā)展的重要表現(xiàn)。城市代表了先進生產(chǎn)力和高質(zhì)量生活，人口由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移，既是市場配置資源下城市在就業(yè)和收入方面規(guī)模效應(yīng)的體現(xiàn)，也是人民追求美好生活的客觀要求。城市的內(nèi)涵發(fā)展突出表現(xiàn)為城市承載力水平的提升。城市承載力是基于可持續(xù)發(fā)展哲學(xué)觀，城市利用自身資源、智力、技術(shù)等條件，在保證符合其社會文化準則的物質(zhì)生活水平條件下，城市的資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)對城市人口及經(jīng)濟社會活動的承載能力。它既包括物質(zhì)層面的自然環(huán)境資源承載力，如水土資源、環(huán)境容量、地質(zhì)構(gòu)造等，也包括非物質(zhì)層面的城市功能承載力，如城市吸納力、包容力、影響力、輻射力和帶動力等。城市承載力與城市的資源稟賦、經(jīng)濟與技術(shù)水平、社會選擇和價值觀念等密切相關(guān)。完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系符合人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求，也是吸引人才、驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展的重要條件。高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化尤其體現(xiàn)在實現(xiàn)更高質(zhì)量的以人為核心。當前，中國的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)水平相對較低，與城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度以及經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求不相匹配。公共服務(wù)配置仍以傳統(tǒng)的千人指標為基準，忽視了公共服務(wù)體系數(shù)量、質(zhì)量與人口數(shù)量、分布、結(jié)構(gòu)的耦合關(guān)系與配置效果。

從單個城市到城市圈、城市群、城市帶，再到以城鄉(xiāng)融合為特征的“城市域”發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展的自然演變過程，“城市域”是城市社會發(fā)展的最高階段。在向“城市域”進階的過程中，人口、資源、公共服務(wù)等內(nèi)容在空間上的配置持續(xù)優(yōu)化，城市綜合承載力不斷提高，從而實現(xiàn)以“城市域”為空間特征的經(jīng)濟社會存在和發(fā)展形態(tài)?！俺鞘杏颉本褪浅鞘械膮^(qū)域，既包括傳統(tǒng)意義上的城區(qū)，也包括周邊鄉(xiāng)村地區(qū)，它是打破城市原有的地理界限，按照功能劃分和角色定位形成的城市經(jīng)濟社會有機系統(tǒng)，是將城市文化與文明延伸到鄉(xiāng)村，即城市輻射與擴散功能充分發(fā)揮的結(jié)果。城市群的抱團發(fā)展可以帶來兩方面變化：一是城市之間的競爭與合作日益增強，博弈的結(jié)果是以中心城市為核心的塔式城市聯(lián)盟得以建立，區(qū)域分工合作機制進一步強化，為“城市域”的建立奠定堅實基礎(chǔ)；另一方面，通過以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)政策的實施，城市對農(nóng)村的輻射力不斷增強，城市文化與文明加速向農(nóng)村傳播與擴散，周圍農(nóng)村逐漸與城市融為一體，成為“城市域”的重要組成部分。

2.為適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢和資源環(huán)境，滿足人民對城市美好生活的向往，海綿城市、衛(wèi)星城市、智慧城市、特色小鎮(zhèn)等新型城市類型不斷涌現(xiàn)

中共十九大報告提出“現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”。近年來，在新的經(jīng)濟發(fā)展形勢和目標要求下，為應(yīng)對環(huán)境交通問題，涌現(xiàn)出一批新型城市類型，比如海綿城市、衛(wèi)星城市、智慧城市、特色小鎮(zhèn)等。

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議要求建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。海綿城市在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對雨水帶來的自然災(zāi)害方面具有良好“彈性”，有利于修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強城市防洪能力，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進人與自然和諧發(fā)展。

衛(wèi)星城市是指在中心城市外圍建設(shè)的人口較少、規(guī)模較小，且與中心城市功能聯(lián)系緊密的城鎮(zhèn)。建設(shè)衛(wèi)星城市的主要作用在于分散城市的工業(yè)和人口，避免城市過分膨脹，使大城市的發(fā)展更為合理、健康、平衡、協(xié)調(diào)。按城市功能，衛(wèi)星城市可分為生活城、工業(yè)城、文化城、科學(xué)城等類型。衛(wèi)星城市與中心城市的生產(chǎn)、生活等方面既有聯(lián)系，又有一定獨立性。

當前，交通擁堵、環(huán)境惡化、資源短缺等城市問題頻發(fā)，面對這些問題和挑戰(zhàn)，有必要運用新的技術(shù)手段探索新的發(fā)展路徑和模式。智慧城市是一種將智能融合應(yīng)用于全方位、全體系、全過程創(chuàng)新的新型城市形態(tài)，借助于物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術(shù)及社交網(wǎng)絡(luò)、購物網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)金融等綜合集成工具和方法，可有效實現(xiàn)對生產(chǎn)、生活和城市管理的感知，這既是城市服務(wù)和管理技術(shù)的創(chuàng)新，也是理念和模式的創(chuàng)新。

特色小鎮(zhèn)是在新的歷史時期、新的發(fā)展階段的創(chuàng)新探索和成功實踐，是生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”，產(chǎn)、城、人、文“四位一體”的新模式，是城市的一種新業(yè)態(tài)。習(xí)近平總書記指出，“抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都具有重要意義?！碧厣℃?zhèn)商業(yè)發(fā)展不僅要關(guān)注產(chǎn)業(yè)升級，更要重視城市生活品質(zhì)的升級：一是要完善設(shè)施配置，通過多元化配套體系來滿足小鎮(zhèn)自給自足的商業(yè)需求；二是要開展成功的商業(yè)項目運作，運營系統(tǒng)完善的商業(yè)項目對于增強小鎮(zhèn)的綜合吸引力格外重要；三是要打造高品質(zhì)的特色商業(yè)產(chǎn)品，使之成為特色小鎮(zhèn)風(fēng)貌的縮影和城市文化的標志。

3.城鄉(xiāng)一體化政策指導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化實踐，推進城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展

中共十九大報告指出：中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城鄉(xiāng)融合是全面建成小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化目標的應(yīng)有之義，但城鄉(xiāng)之間的不平衡性尤為突出，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題已成為當前中國經(jīng)濟社會面臨的最為突出的結(jié)構(gòu)性難題。中共十六大做出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略調(diào)整，此后，基于城鄉(xiāng)發(fā)展的不同現(xiàn)實，國家進行了相應(yīng)的戰(zhàn)略部署。中共十九大作出重大決策部署，明確提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，這意味著新時期中國城鄉(xiāng)關(guān)系面臨新的任務(wù)和目標。

從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，城鄉(xiāng)二元化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必經(jīng)階段。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展一方面要求在規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)的作用下城市經(jīng)濟能夠持續(xù)發(fā)展；另一方面強調(diào)城市不能成為要素“黑洞”，即避免農(nóng)村地區(qū)的要素資源過度流向城市，從而阻礙農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，因為城鄉(xiāng)融合的重點在農(nóng)村。新中國70年，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就，但問題也比較突出，主要體現(xiàn)在：一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平存量底，增速相對有限，教育、醫(yī)療等公共資源的城鄉(xiāng)配置差距較大；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，農(nóng)產(chǎn)品附加值低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品競爭力較弱，農(nóng)民增收的長效機制有待完善；三是農(nóng)村環(huán)境治理差，生活垃圾處理能力亟待提高。此外，還需強調(diào)的是，城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅要重視城市文明的普及，也應(yīng)注重優(yōu)秀鄉(xiāng)村文化的傳承和保護。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一方面，加速農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、要素與城市的對接，真正實現(xiàn)了中心城市以第三產(chǎn)業(yè)為主、中小城市以第二產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)村以一、二、三產(chǎn)業(yè)融合為主的良性發(fā)展道路；另一方面，農(nóng)村通過治理，吸納城市的先進生產(chǎn)力，吸收城市的先進文化與文明，真正實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的振興目標。城鄉(xiāng)融合如同城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一樣，具有階段性特征，當城鄉(xiāng)融合取得實質(zhì)性進展時，政府應(yīng)超前謀劃城鎮(zhèn)化相關(guān)政策，適時出臺城鄉(xiāng)一體化政策，比如無身份差別的城鄉(xiāng)一體化戶籍制度——居住證制度，城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)、養(yǎng)老、保險制度等。

4.城市治理體系和治理能力日趨完善，制度創(chuàng)新激發(fā)城鄉(xiāng)要素自由流動，農(nóng)村與城市開始融為一體

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)(8)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2019-10/31/c_1125178024.htm。。以加強和完善頂層設(shè)計為制度保障，努力實現(xiàn)以市場機制為主、政府管理為輔、社會組織和群眾積極參與的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。為了充分釋放城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟發(fā)展的正外部性，必須打破地區(qū)間行政壁壘，實現(xiàn)要素自由流動，提升要素配置效率。行政壁壘是各地方政府以行政區(qū)劃為“依據(jù)”和“準則”，為實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)利益最大化，對市場活動進行的不合理干預(yù)。行政邊界會阻礙地區(qū)間社會、經(jīng)濟、文化交流，導(dǎo)致不同區(qū)域消費行為(包括欲望、能力、偏好)的差異，并成為市場分割產(chǎn)生的原動力；地區(qū)間缺乏聯(lián)動協(xié)同發(fā)展的觀念和具體舉措，將引致一系列問題，比如產(chǎn)業(yè)趨同、發(fā)展?jié)摿Σ蛔恪盒愿偁幍?，同時也會造成區(qū)域間的流通成本和交易費用不同程度提高。當前，順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，以經(jīng)濟區(qū)劃彌補和弱化行政區(qū)劃，借助市場資源配置的“無形之手”與政府管理和服務(wù)的“有形之手”，打破行政壟斷和地方保護，促進要素的自由流動，對于更好地實現(xiàn)市場對資源配置的決定性作用具有重要意義。正如陸銘等(2009)所揭示的，為了在短期內(nèi)實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟增長，超過95%的省份更加偏好于實施市場分割策略。因此，有必要進一步完善交通基礎(chǔ)設(shè)施配套體系、加快新農(nóng)村建設(shè)、擴大內(nèi)需等，加強政府間的溝通與協(xié)作，打破要素市場、產(chǎn)品市場分割，降低地區(qū)間要素轉(zhuǎn)移成本及產(chǎn)品交易費用。

二元化制度阻礙了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展?，F(xiàn)行的戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。未來城鎮(zhèn)化不是簡單的農(nóng)民身份到市民身份的轉(zhuǎn)變，更重要的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境和社會保障等內(nèi)容由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，其中制度創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化得以實現(xiàn)的重要保障。如何通過制度創(chuàng)新讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公平地享受城市發(fā)展的成果，如何通過制度設(shè)計讓農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中提升幸福感、讓居民在體驗國家經(jīng)濟高速發(fā)展的同時享受城市生態(tài)文明，始終是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本任務(wù)所在。當前，在推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，要進一步深化改革，創(chuàng)新體制機制，充分發(fā)揮市場作用，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化在人口管理、土地管理、財稅金融、住房保障、行政服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的體制機制改革，破解城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度約束；要建立完善的合作機制，推動政策改革，將單方面傾向性政策轉(zhuǎn)變?yōu)檎w均衡聯(lián)動性政策，并根據(jù)實際情況進行動態(tài)優(yōu)化調(diào)整；要優(yōu)化開放經(jīng)濟環(huán)境和制度環(huán)境，著力構(gòu)建有效的對外開放新格局；要鼓勵和支持地區(qū)之間、企業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間構(gòu)建合作機制，推動地理位置相近、產(chǎn)業(yè)和資源稟賦互補的地區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)融合發(fā)展，探索共同管理的合作模式，提高創(chuàng)新水平與發(fā)展效率，建立互利共贏的利益分享和成本分擔(dān)機制。

城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅是對城市和農(nóng)村內(nèi)部的治理，也是對城鄉(xiāng)關(guān)系的治理。新中國70年來，我們走過了一條從城鄉(xiāng)歧視、城鄉(xiāng)聯(lián)系、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合，再到城鄉(xiāng)一體的制度設(shè)計道路，其核心是以城鄉(xiāng)要素流動為制度出發(fā)點。在經(jīng)歷農(nóng)村價格“剪刀差”政策、允許農(nóng)村要素進入城市政策、農(nóng)民工進城政策、以工哺農(nóng)以城帶鄉(xiāng)政策后，城市經(jīng)濟取得空前發(fā)展。受城市綜合承載力約束和鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略驅(qū)動的雙重影響，農(nóng)村要素單向流動的趨勢逐步放緩，城鄉(xiāng)要素自由雙向流動的趨勢日益增強，市場對資源優(yōu)化配置的作用不斷提高，城市與農(nóng)村在資源配置中開始融為一體。