張 帆 葛 巖 ZHANG Fan, GE Yan

0 引言

隨著我國改革開放步入深水區(qū)，社會經(jīng)濟呈現(xiàn)新常態(tài)，對政府的治理能力提出了更高的要求[1]。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，今后的城市更新必將以多元協(xié)同為重要路徑。作為人類生活空間的載體的城市，隨著人類社會的發(fā)展，自然會處于連續(xù)不斷的更新過程之中。正是這種持續(xù)不斷的更新才使城市始終充滿生命活力[2]。更新過程中，城市原有的社會結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系不斷變化，一方面社會訴求日益多元化，各類資源因主體的階層、生理、文化等諸多因素的差異而不斷進行再分配，另一方面國家法制化進程的公平公正，對個體權(quán)益的法律保障也在日益加強。因此，需要重新思考既有的城市更新工作的定位，既要強化規(guī)劃公共政策的長遠性、有效性和參與性，更要探索協(xié)同社會多元主體利益合力推進的多種城市更新方式。

“上海2035”總體規(guī)劃提出以建設(shè)“卓越的全球城市”為總體目標，上海市委市政府也把推動高質(zhì)量發(fā)展與創(chuàng)造高品質(zhì)生活作為工作重點。在資源緊約束的發(fā)展背景下，上海近年來進行了許多積極實踐，出臺了一系列相關(guān)法規(guī)政策，“總量鎖定、存量優(yōu)化”的有機更新發(fā)展理念和注重提質(zhì)增效的“逆生長”發(fā)展模式成為上海城市發(fā)展的新方向、新要求和新常態(tài)，如何平衡好多方利益并推進規(guī)劃高品質(zhì)地實施是城市更新面臨的核心挑戰(zhàn)。從國內(nèi)外城市更新的發(fā)展歷程可以看到，更新主體的日益多元化、復雜化和差別化是城市更新面臨的共同趨勢。本文在簡單回溯城市更新歷史概念之后，具體闡述了當前的主體分類，分析了上海城市更新面臨的若干挑戰(zhàn)，進而以治理為視角，對上海城市更新中的相關(guān)主體的理念和角色轉(zhuǎn)變進行探討。

1 城市更新理論及相關(guān)概念

1.1 城市更新及治理理論

更新一詞的中文表達簡單明確。“更”就是“換”，“新”是“舊”的反義詞，“更新”就是把舊的換成新的。如果說城市更新與以往城市建設(shè)有所不同的話，它更強調(diào)的是對已建城市的改造，是在城市上建設(shè)城市，是城市的深度城市化。城市更新對應(yīng)的英文有多種表述。具有代表性的是1950年代“物質(zhì)形態(tài)決定論”下的大規(guī)模城市重建（Urban reconstruction），1960年代對大規(guī)模改造計劃的反思與人本主義思潮興起后的城市振興（Urban revitalization），1970年代功能內(nèi)涵式城市更新（Urban renewal），1980年代的城市再開發(fā)（Urban redevelopment），以及1990年代激烈競爭中的城市復興（Urban regeneration）[3]。可見，國外的城市更新一詞具有典型的時代特征和不同使命，各歷史時期要重點解決的城市問題成為名稱內(nèi)涵。城市更新越來越關(guān)注“人”及相關(guān)的核心需求。隨著時代發(fā)展和進步，社會多元群體、社會融合、身份認同、公共交往、紳士化、移民、養(yǎng)老以及社會組織的作用等城市社會學話題，會在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域越來越多地被提及[4]。漸進式更新能夠改善城市空間品質(zhì)，提高居民生活質(zhì)量，有利于保護社會網(wǎng)絡(luò)[5]。

治理的概念源于西方。最早的治理（Governance）是古典拉丁文或古希臘語，意思是控制、引導和操縱，指的是在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威[6]。進入20世紀90年代后，隨著社會自治組織的不斷發(fā)展完善，理論界開始反思政府與市場、政府與社會的合理關(guān)系，產(chǎn)生很多熱點議題，如“在管理國家經(jīng)濟和社會發(fā)展中權(quán)力的行使方式” “要確定如何行使權(quán)力，如何給予公民話語權(quán)，以及如何在公共利益上作出決策的慣例、制度和程序”等。1995年最具代表性的全球治理委員會給出權(quán)威定義：治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程[7]。此后，還產(chǎn)生了以奧斯特羅姆為代表提出的多中心治理理論等多種學派。筆者認為，城市更新的多元特性必然推動城市管理的轉(zhuǎn)變，促成治理方式的變革。黨的十八大以來，中央極為重視國家治理現(xiàn)代化，黨的十九大報告對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了一系列新的要求，而城市更新治理是國家治理的組成部分。以治理為視角，在城市更新中要充分發(fā)揮各相關(guān)主體的積極作用，形成多元協(xié)商、合作共贏的伙伴關(guān)系，從而順利推進城市更新。

近年來，已經(jīng)有不少專家學者從治理視角來研究城市問題，其中也有對上海城市更新制度的思考。如從明確責任主體的角度區(qū)分政府實施和市場實施的項目類型，差異化地制定更新實施路徑和策略[8]。有觀點認為，上海最新推出的《上海市城市更新實施辦法》（以下簡稱“《更新辦法》”）強調(diào)的是以“人”為核心的城市有機更新，創(chuàng)新性地把市場開發(fā)利益與社會公共權(quán)益進行了有效關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)了制度設(shè)計上的突破，具有時代性貢獻。但有些方面還亟待完善，如各類政策對接、激勵方式與手段待完善，實施及技術(shù)瓶頸待突破[9]。而從治理的視角進行研究，如何發(fā)揮好城市不同更新主體的應(yīng)有作用，是本文思考的主要問題。

1.2 城市更新的主體

城市更新的多元主體是城市更新復雜性的根源。在城市更新過程中，政府是更新項目的主要發(fā)起者，包括制定目標、明確條件、選擇主體、推動實施、保障公益、監(jiān)管運營等，獲得的收益包括土地增值、稅收等經(jīng)濟收益和環(huán)境改善、就業(yè)穩(wěn)定等社會效應(yīng)，政府管理者的思路、政策和能力決定了更新項目的綜合效益。開發(fā)商是更新項目的主要響應(yīng)者，包括投入資金、策劃項目、研究方案、具體實施和后續(xù)運營，獲得的收益主要是經(jīng)濟收益、企業(yè)價值等，開發(fā)商的定位、投入決定了更新項目的品質(zhì)。屬地居民、企業(yè)是更新項目的主要受益者，更新后，企業(yè)利益得到補償，居民實現(xiàn)階層跨越。周邊居民、企業(yè)是城市更新的共同受益者，公共環(huán)境、公益設(shè)施得以改善，房價提升，經(jīng)營條件改善。專業(yè)群體是更新項目的技術(shù)服務(wù)者，投入智慧勞動，收獲費用、經(jīng)驗及品牌效益。

1.3 城市更新的分類

從推動主體的視角來看，上海的城市更新項目主要分政府主導、市場推動和社會自主3種類型。政府主導的城市更新是指由政府直接發(fā)起項目并組織實施的更新，包括研究制定政策指引、組織編制規(guī)劃、與承擔更新任務(wù)的國有企業(yè)簽訂土地開發(fā)合同并實施更新，此類更新往往限于特別領(lǐng)域，如危簡房地塊改造等。市場推動的城市更新主要是利用市場化運作方式，政府通過出讓土地，由開發(fā)商按規(guī)劃要求實施更新，并按要求提供社會公益設(shè)施。社會自主的城市更新是“自下而上”的一種更新方式，指城市更新項目由屬地居民或企業(yè)發(fā)起，政府許可后納入更新計劃，在提供一定的社會公益設(shè)施后，允許進行更新改造，以滿足訴求者的合理利益，這種類型正是上海頒布的《更新辦法》加以鼓勵、引導和規(guī)范的城市更新，具有非常積極的先導意義，例如田子坊等。

按照主體的數(shù)量及屬性分類，上海社會自主的城市更新又包括單一或聯(lián)合的原主體、原主體委托代建主體、新主體替代原主體等情況。一是單一或聯(lián)合的原主體。其中，單一主體實施的城市更新在上海有兩種情況：第一種是更新基地原來就是一家主體，由其實施更新；第二種是更新基地原來有多家主體，由一家開展產(chǎn)權(quán)收購，合并成為一個主體后實施更新。聯(lián)合主體的城市更新一般是更新基地的產(chǎn)權(quán)分散，同時有多家主體，更新時通過談判后明確利益分配，形成多家聯(lián)合體的形式進行開發(fā)。二是原主體委托代建主體。其特征是更新基地產(chǎn)權(quán)不是代建公司的，原主體通過招投標明確房地產(chǎn)企業(yè)實施更新，更新完成后產(chǎn)權(quán)交還原主體。由于代建公司在報批、建設(shè)施工、規(guī)范標準方面都比較專業(yè)，故由其代替原主體實施城市更新比較合適。三是新主體替代原主體。主要指原主體完全不參與更新的過程，新主體通過談判獲得土地及地上房屋存續(xù)期的權(quán)益。原主體通常在獲得資金補償后就不再參與更新后續(xù)收益的利益分配。新主體參與項目招投標，中標后簽訂土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議并實施城市更新。

2 上海城市更新面臨的挑戰(zhàn)

2.1 政府事權(quán)多頭分散, 頂層設(shè)計亟待完善

城市更新是一項較為復雜的城市系統(tǒng)工作，除了上海市規(guī)劃和自然資源局（以下簡稱“市規(guī)劃資源局”）之外，還涉及建管、交通、環(huán)保等部門，還需要財政等部門的支持。目前的城市更新工作中，較大的問題就是不同部門之間的溝通和協(xié)作?，F(xiàn)行上海市城市更新法規(guī)中規(guī)定，設(shè)立城市更新工作領(lǐng)導小組，成員由上海市政府及相關(guān)管理部門組成，負責全市更新工作涉及的重大事項的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與決策，領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市規(guī)劃資源主管部門，負責牽頭具體起草更新計劃、工作任務(wù)、配套政策等。但實際運作還有待改進，特別是在共同目標下，如何理順各部門的程序、標準、規(guī)范并形成一致的合力，使各項更新工作快速有效地推進。譬如，市規(guī)劃資源局和市住建委都設(shè)有城市更新處，如何更好發(fā)揮作用還有待統(tǒng)籌。從更新規(guī)劃編制的技術(shù)方面來看，尚需進一步尋求創(chuàng)新，要從傳統(tǒng)的事前規(guī)劃向關(guān)注多元主體的協(xié)商規(guī)劃轉(zhuǎn)型，全市總體層面可以嘗試編制城市更新的專項規(guī)劃[10]，進一步明確存量改造的目標、指標、策略和行動要求，在單元規(guī)劃中可以增加落實總體層面專項要求的內(nèi)容，對分區(qū)層面的城市更新進行有序引導，在此基礎(chǔ)上，完善社會自主的城市更新實施應(yīng)對，并理順法定規(guī)劃的實施渠道。

2.2 市場激勵機制不夠充分, 運作過程缺少協(xié)同

為了激發(fā)既有產(chǎn)權(quán)主體積極參與改善城市面貌和公共空間服務(wù)，最新的《更新辦法》及《細則》在很多方面設(shè)定了適度獎勵政策。實施以來雖有效果，但尚未引發(fā)更廣泛的效應(yīng)。究其原因，一是上海作為存量城市，規(guī)劃強度已經(jīng)很高，因此政府嚴格把關(guān)，對于容量獎勵較為嚴格，增加容量非常難，利益空間不足；二是社會對更新規(guī)劃的解讀尚不全面，認知具有片面性，不同主體的相關(guān)支撐工作不明確，比如規(guī)劃部門應(yīng)該提供地區(qū)公共設(shè)施評估清單、街道辦事處應(yīng)制定各類事務(wù)的協(xié)商規(guī)則、訴求發(fā)起者應(yīng)提供居民意愿調(diào)查信息等；三是更新項目涉及面廣、工作量大，牽涉現(xiàn)有土地、房屋等不動產(chǎn)權(quán)利的合并、拆分、轉(zhuǎn)移、置換、注資等，相應(yīng)的操作細則尚不配套；四是在現(xiàn)有物權(quán)法框架下，“資產(chǎn)重整”行為許多必須以不動產(chǎn)交易方式完成，于是就產(chǎn)生契稅、土地增值稅、個人所得稅等大量交易稅費[11]；五是社會自主的更新項目總體規(guī)模較小，參與主體的資金有限，不愿承擔項目論證可能產(chǎn)生的風險成本，加上更新前后的權(quán)利人股權(quán)交易有一定限制要求，客觀上阻礙了社會資本的參與；六是社會推動的更新項目不僅需要充足的資本，也要具備相關(guān)經(jīng)驗，項目門檻較高，前期策劃、審批協(xié)調(diào)、建設(shè)實施，項目周期長、難度大，后續(xù)運營資金回收也需要較長的周期，資本有限及經(jīng)驗不足的小型企業(yè)往往望而卻步。

2.3 社會自主更新呈現(xiàn)多樣化, 城市環(huán)境品質(zhì)面臨挑戰(zhàn)

由于社會需求的多元，社會自主的城市更新存在多種類型。雖然從社會發(fā)展的趨勢和必然性來看，社會自主更新能夠滿足社會群體多元化的城市空間需求，使得不同主體積極參與到城市更新過程中，解決了某一階段的社會需求，但也存在諸多問題。一方面，城市品質(zhì)問題面臨考驗。由于缺乏整體的規(guī)劃，單純從個體需求角度出發(fā)的城市更新往往無法實現(xiàn)和落實城市公共要素，無法進行高品質(zhì)的城市空間改造及建設(shè)，往往對社區(qū)及周邊環(huán)境帶來負面影響，例如大量的居改非更新、違章屋頂搭建等。另一方面，自主更新也給政府的土地財政帶來沖擊，一定程度上影響了地方政府對自主更新的態(tài)度。在社會自主的城市更新中，往往是更新主體享受了更新帶來的大量收益，例如一些產(chǎn)業(yè)區(qū)的自主更新，通過加層、加量等手段增加建筑面積，工業(yè)建筑改變?yōu)樯虡I(yè)辦公類建筑，而政府在更新的過程中并未實質(zhì)受益，同時類似的改造也為政府后續(xù)二次更新土地收儲增加了難度。因此，如何界定政府收儲后改造和自主更新改造的適用范圍，還亟待從社會制度層面進行研究。

2.4 專業(yè)群體緣于角色慣性, 難以滿足多類更新服務(wù)

專業(yè)群體是指在城市更新過程中，為更新政策咨詢、方案制定、項目評估、建設(shè)實施等提供技術(shù)支撐的各類專家，以及受委托的規(guī)劃、建筑、景觀咨詢等團隊。美國學者豪厄爾·鮑姆（Howell S Baum）在《地方政府規(guī)劃實踐》一書中給出了4類規(guī)劃師的群體畫像[12]，分別是做出響應(yīng)的顧問、獨立的分析家、對抗性的提倡者以及調(diào)和的仲裁者。上海的專業(yè)群體主要分為兩種類型。一種是擁有社會聲望和行業(yè)認可的專家學者，相對于一般公眾而言，由于對某一領(lǐng)域具備專業(yè)知識、技能和經(jīng)驗，從而能夠深層次地發(fā)現(xiàn)問題，影響城市更新的進程。另一種是受委托的技術(shù)團隊，根據(jù)委托方的不同，分別為政府、企業(yè)和社區(qū)服務(wù)，團隊是城市更新項目的主要技術(shù)咨詢承擔者。對于各類委托，特別是社會自主更新項目來說，一方面往往受到委托方利益的牽制，設(shè)計簡單突破原有規(guī)劃指標的方案，另一方面因為更新項目的復雜性、多變性和廣泛性，工作投入量巨大，現(xiàn)有的收費標準難以支撐團隊開展規(guī)劃、建筑、景觀咨詢之外更全面的綜合服務(wù)。

3 治理視角下城市更新相關(guān)主體的理念及各方角色轉(zhuǎn)變探討

3.1 政府： 從“多頭管理”走向“協(xié)同治理”

當前上海的城市更新中，政府所扮演的角色在逐漸拓展，為了讓市民更多參與到城市更新中來，各級政府進行了有效的社會引導和動員。如上海城市更新四大行動計劃，就是城市治理的很好嘗試與探索。四大行動計劃包括共享社區(qū)計劃、創(chuàng)新園區(qū)計劃、魅力風貌計劃和休閑網(wǎng)絡(luò)計劃，主要針對“社區(qū)服務(wù)、創(chuàng)新經(jīng)濟、歷史傳承、慢行生活”等4個市民關(guān)注焦點和城市功能的主要短板，開啟一場全社會共同參與的城市實踐行動，充分調(diào)動了企業(yè)和社會參與城市更新的積極性，打通了多方協(xié)作的實施路徑，有效帶動了一系列小微更新項目的開展。

當然，有必要更廣泛地研究制度設(shè)計，特別是在治理視角下如何形成政府動員引導到社會自主行動的有效傳導?？v觀國內(nèi)外經(jīng)驗，國內(nèi)廣州、深圳等城市成立了城市更新局，專門負責城市更新相關(guān)事務(wù)，政府在推進城市更新的過程中，與市場及市民的協(xié)商非常充分。英、美、德等國家采取另一種方法，即成立一個半官方執(zhí)委會，配套以多股權(quán)性質(zhì)的開發(fā)公司來推進城市更新。香港也類似地成立了市區(qū)重建局及相關(guān)機構(gòu)來開展工作。上?，F(xiàn)在的情況比較多樣，如張江西北片主要由管委會承擔，邯鄲路產(chǎn)業(yè)園由園區(qū)辦承擔，曹楊萬里主要由區(qū)規(guī)劃資源局承擔，塘橋由城管署承擔。建議未來根據(jù)實際情況細化上海城市更新相關(guān)內(nèi)容的頂層設(shè)計，在治理視角下界定好各類主體的職責分工。解決方案有兩種：一是設(shè)置更高級別的協(xié)調(diào)機構(gòu)，如由不同部門成員組成的城市更新委員會負責協(xié)調(diào)市級相關(guān)部門的機構(gòu)，以及負責協(xié)調(diào)區(qū)級相關(guān)部門的機構(gòu)。二是通過部門聯(lián)席會議制度協(xié)調(diào)更新工作，明確牽頭部門與協(xié)辦部門，由同級政府賦予牽頭部門明確的權(quán)力和責任，尤其是能代表同級政府對不配合的部門進行監(jiān)管的權(quán)力。城市更新組織實施機構(gòu)的組成框架、權(quán)力與責任范圍以及工作方式與流程等有待深入研究。

治理視角下的城市更新更多的是要求政府作為城市更新的組織者，統(tǒng)籌城市發(fā)展目標和公眾意愿，調(diào)動全社會參與的主動性和積極性，通過政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范等管理機制，協(xié)調(diào)、督促公共要素配置完善和實施落地，平衡更新中的公共利益與私人利益，使更新中社會力量的作用日益增強，并可以通過正常途徑自下而上地對政府施加影響，這些角色變化才體現(xiàn)出政府在城市治理中的主要作用。

3.2 企業(yè)： 從“單求盈利”走向“兼顧公益”

現(xiàn)代城市是社會及經(jīng)濟的有機體，而城市經(jīng)濟的本質(zhì)就是空間聚集，聚集經(jīng)濟是一種通過獲得規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟來提高效率和降低成本的系統(tǒng)力量[13]。新馬克思主義認為，資本積累是城市化的主要動因，也就是資本在城市發(fā)展中成為重要力量，它以“盈利”的方式為城市貢獻外部正效應(yīng)。然而，我們要看到市場經(jīng)濟中的負面因素，資本過度追求“單一盈利”時，將會帶來外部負效應(yīng)的風險，由于資本受市場經(jīng)濟規(guī)律支配，追求經(jīng)濟利益最大化必然成為首要原則，公共利益與資本利益的博弈難以避免。當前上海率先進行探索，嘗試在充分尊重現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人合法權(quán)益的同時，優(yōu)先保障公共要素，明確城市更新項目內(nèi)部的公共要素類型、產(chǎn)權(quán)歸屬、建設(shè)規(guī)模以及空間布局，對運營管理模式、開發(fā)時序和進度安排也進行了具體要求。上述要求納入土地出讓合同，并進行全生命周期管理，倒逼開發(fā)主體在開發(fā)策劃時必須關(guān)注公眾利益，實現(xiàn)從“簡單盈利”向“兼顧公益”的轉(zhuǎn)變。當然，在這方面需要創(chuàng)新探索的路還很長，還有許多工作要做。

上海長寧區(qū)“上生新所”更新項目是更關(guān)注公益的案例。作為更新主體，開發(fā)商與上生所簽訂了20年運營合同，由開發(fā)商支付5.1億元補地價費用，同時后續(xù)每年支付7500萬元租金，累計租金約16億元，合同約定20年后（同等價格、同等條件之下）有優(yōu)先續(xù)約權(quán)。經(jīng)萬科測算，項目整體收益約10%，需要10年甚至更長的周期來收回成本。在項目中，開發(fā)商對哥倫比亞俱樂部、孫科住宅等多處 50 年以上的歷史建筑進行保留，并保留街坊內(nèi)工業(yè)時期的特色建筑進行后續(xù)改造利用。

3.3 社會公眾： 從“表達訴求”走向“深度參與”

美國城市規(guī)劃理論家謝莉·安斯汀（Sherry Arnstein）把公眾參與分為3段8級。上海當前的公眾參與要從“一般參與”向 “實權(quán)性參與”轉(zhuǎn)換，要積極創(chuàng)新上海城市治理的新方式，公眾只有深度參與決策，主體積極性才能有效發(fā)揮。目前，上海城市更新非常強調(diào)不同階段、不同主體的共同參與，在城市更新評估階段，需征詢社區(qū)公眾對于地區(qū)的發(fā)展需求和民生訴求；在城市更新實施階段，鼓勵社區(qū)公眾與開發(fā)主體共同參與方案制定。此外，上海目前多個區(qū)正在推行社區(qū)規(guī)劃師制度，為社區(qū)居民提供城市更新專業(yè)咨詢服務(wù)，協(xié)助社區(qū)公眾參與更新決策。但是，社區(qū)公眾參與城市更新的動力是自下而上的，作為碎片化的社會個體在早期傳統(tǒng)的城市更新中缺乏有效組織，與政府、開發(fā)商等高度組織化的權(quán)力和資本所形成的穩(wěn)定合力相比，其參與城市更新的決策作用是有限的，也造成組織化的力量要么侵害了社區(qū)公眾利益，要么“一廂情愿”地代表了社區(qū)公眾利益訴求[14]。只有通過有效的組織，才有可能更好地發(fā)揮其作用。未來，社會組織中的NGO人員由什么樣的群體構(gòu)成，以及是否能夠去行政化仍值得深思，如何“參與決策”也需要不斷地研究和探索。

上海正在實施的塘橋微更新項目就是一個公眾充分參與決策的案例。項目前期通過社區(qū)網(wǎng)站、微信等平臺進行更新選點投票，選出社區(qū)居民心目中最希望改造的社區(qū)街角空間，并通過現(xiàn)場座談、沙龍等活動，組織專家、設(shè)計者與社區(qū)居民面對面地了解其需求。中期在方案征集階段，通過公眾展示活動，征詢社區(qū)居民的意見，從而確定最終實施方案。后期在方案實施階段，將通過舉辦各類社區(qū)活動，吸引社區(qū)居民參與，使他們獲得認同感和歸屬感。

3.4 專業(yè)群體： 從“技術(shù)理性”走向“多元定位”

當代更新專業(yè)群體的角色從單純的基于“技術(shù)理性”的“技術(shù)專家”衍變?yōu)椤袄娴拇砣恕迸c“空間資源設(shè)定和利益分配的協(xié)調(diào)者”等更加復雜的角色[15]。以承擔更新規(guī)劃的規(guī)劃師為例，規(guī)劃師不能僅是為資本的逐利服務(wù)，而是要堅守社會價值準則，通過合理調(diào)節(jié)分配城市公共資源以維護社會公平。資本利益的強大以及市民社會的形成，不僅對規(guī)劃師角色提出作為調(diào)停協(xié)商者的更迫切要求，同時也讓規(guī)劃師走向社區(qū)，規(guī)劃師除了具備傳統(tǒng)的專業(yè)技能之外，還應(yīng)注重對外協(xié)調(diào)技能。規(guī)劃師編制的城市更新規(guī)劃需要容納利益博弈的動態(tài)變化和市場運作的彈性空間，因此要向協(xié)商規(guī)劃轉(zhuǎn)型。協(xié)商規(guī)劃的理論起源于哈貝馬斯的交往理性理論。他對現(xiàn)代理性進行反思、對工具理性進行批判，并以交往理性作為對經(jīng)典理性思想的揚棄[16]。福里斯特在1989年將交往理性概念引入規(guī)劃界，并于10年后正式提出協(xié)商規(guī)劃。傳統(tǒng)的城市更新一般是政府主導，通常為“自上而下”的終極藍圖式運作和管理模式，有利于在大區(qū)域范圍內(nèi)提升城市功能、激發(fā)都市活力，但由于市場和公眾的參與度有限，對各方需求的考慮難免不夠全面。而僅僅由市場和公眾訴求發(fā)起的“自下而上”的城市更新，更多的是“就事論事”，從點上的自身需求出發(fā)，缺乏從宏觀、中觀尺度來解決部分實質(zhì)性問題的視角。

規(guī)劃師需要正視自身定位的轉(zhuǎn)變，參與城市更新工作時，要充分認識到自己是公眾參與的組織者和干預(yù)者。規(guī)劃師在具體更新項目的實踐中，要消除角色偏向的職業(yè)慣性，更多地思考和響應(yīng)上海城市更新的服務(wù)需求，定位好自己的角色。隨著市民社會的日漸勃興、政府職能的逐漸轉(zhuǎn)型，也出現(xiàn)了許多為了歷史文化、社區(qū)事務(wù)乃至職業(yè)理想而奔走，未形成委托代理關(guān)系的規(guī)劃師。上海許多老舊社區(qū)在加裝電梯過程中，就涌現(xiàn)出一批本地能人，承擔了社區(qū)規(guī)劃師的角色。上海近些年正在逐步嘗試和探索社區(qū)規(guī)劃師制度，但仍然處于起步階段。每個區(qū)推進社區(qū)規(guī)劃師的方式不同，但其初衷都是希望規(guī)劃師全程指導更新項目，整合各方力量參與社區(qū)建設(shè)。如楊浦區(qū)社區(qū)規(guī)劃師受聘后，將定期指導結(jié)對街道（鎮(zhèn)），對轄區(qū)內(nèi)亟待改善的老舊社區(qū)內(nèi)外公共空間、慢行系統(tǒng)等進行全面摸排和分析，并結(jié)合居委會及居民訴求，共同選取可實施的社區(qū)更新項目。由政府委任的社區(qū)規(guī)劃師由于長期對口服務(wù)指導一個社區(qū)，其更新成效與個人業(yè)績掛鉤，因此必然會產(chǎn)生責任感。

4 結(jié)語

城市從簡單擴張轉(zhuǎn)向存量發(fā)展是人類世界的共同趨勢，自上而下的精英規(guī)劃難以解決所有問題，忽視多元主體在社會資源分配和空間治理中的話語權(quán)是不明智的。黨的十九大報告指出，目前政府監(jiān)管機制建設(shè)及社會綜合管理征信體制建立尚處起步階段。如何利用有限的行政資源撬動多方力量，實現(xiàn)有效的政府監(jiān)管，這需要在監(jiān)管方式上進行深入探索。在過去的上海城市更新歷程中，政府是主要的組織方、責任方、實施方和利益方，然而隨著更新對象和需求的不斷擴大，隨著越來越多更新訴求的涌現(xiàn)，需要自下而上、上下結(jié)合的多方治理的更新模式來解決和應(yīng)對各種問題，只有這樣才能充分調(diào)動一切社會資源。目前上海已經(jīng)邁入存量更新和有機更新的新時代，以城市治理的視角重新審視和定位更新工作十分必要。未來的城市更新需要更加關(guān)注人的多元訴求，發(fā)揮好各類主體的作用，通過不斷激發(fā)城市活力，助推上海邁向卓越的全球城市，從而實現(xiàn)城市發(fā)展的新飛躍。