張慧娟，高保林

(1.山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，山西 太原 030012； 2.山西省林業(yè)科技發(fā)展中心，山西 太原 030012)

全國營造林綜合核查始于2002年，指整合各營造林方式、各林業(yè)重點工程營造林的單項核查，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一方法、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一評價的原則，監(jiān)測和評價全國及林業(yè)重點工程營造林實績與成效的綜合性核查體系。于2017年初，在深刻分析山西省林業(yè)發(fā)展面臨的新形勢、新任務(wù)的基礎(chǔ)上，本著求真、求實、求發(fā)展的理念，整合各類省級檢查項目，開展了全省林業(yè)工程綜合核查，旨在客觀、全面地反映和評價全省營造林工程建設(shè)實績和成效，為各級政府和主管部門的科學(xué)管理和決策評價提供依據(jù)，為全省林業(yè)建設(shè)主要成效考評提供數(shù)據(jù)支撐，推進(jìn)全省林業(yè)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

1 面積保存率核查結(jié)果

2017年度林業(yè)工程綜合核查涉及保存率的有：退耕還林荒山造林工程、鞏固退耕還林成果干果經(jīng)濟林項目、鞏固退耕還林成果薪炭林項目、太行山綠化工程、天然林資源保護(hù)工程、雙百示范工程(灌木改造與精品造林)、中央財政造林補貼項目、省級干果經(jīng)濟林專項、交通沿線荒山綠化項目等，計劃任務(wù)面積13.38×104hm2，抽檢面積 1.732×104hm2，推算全省面積保存率為76.0%.

2 影響面積保存率的原因分析

2.1 面積調(diào)查不準(zhǔn)確

1) 基層林業(yè)技術(shù)力量薄弱。部分單位人員短缺、老齡化，對新技術(shù)的學(xué)習(xí)主動性和實踐應(yīng)用能力不夠，知識結(jié)構(gòu)未及時更新，技術(shù)手段滯后，仍使用傳統(tǒng)方法進(jìn)行調(diào)繪、制圖，用網(wǎng)點板求算面積，缺乏矢量化數(shù)據(jù)。造成小班移位、面積誤差大、工程重疊，自查上報面積中有虛報面積，從而影響全省面積保存率的準(zhǔn)確性。

2) 普遍存在調(diào)查不實、區(qū)劃不合理、界線不準(zhǔn)確的現(xiàn)象。缺乏詳細(xì)的現(xiàn)地調(diào)查，以大區(qū)域明顯地物進(jìn)行區(qū)劃，地塊界限不明確。未考慮立地條件，將一些不宜栽植的裸巖地、難利用地納入造林地。在核查時將這部分面積作為不核實面積扣除，從而影響全省的面積保存率。

2.2 造林投資標(biāo)準(zhǔn)低

國省級造林類工程投資標(biāo)準(zhǔn)偏低，各重點工程投資標(biāo)準(zhǔn)不一，補貼造林類項目的補貼標(biāo)準(zhǔn)低，市縣級資金配套不到位。在當(dāng)前人力、物資成本較高的情況下，使得工程質(zhì)量難以保證。

2.3 造林地選擇不合理

部分造林地選擇難利用地、陡坡、亞高山草甸等立地條件較差的地塊，這些地塊坡度大、土層薄、作業(yè)難度大，保存率不能保證。部分造林地選擇在灌木蓋度大、長勢良好的灌木林地中，造林難度大，投入人力物力多，且破壞了原生植被，極易由于操作不當(dāng)造成水土流失。

2.4 施工質(zhì)量差

1) 實際作業(yè)面積未達(dá)設(shè)計面積，苗木質(zhì)量差，良種使用率低。施工過程中隨意降低苗木標(biāo)準(zhǔn)、更換樹種，整地較隨意或只栽不整，栽植不及時、不規(guī)范、不適季、不撫育、不脫袋，密度不達(dá)標(biāo)，根寶、覆蓋等林業(yè)實用技術(shù)在實際造林中應(yīng)用少，導(dǎo)致3年后的保存率降低。

2) 補植不到位。大部分地塊在工程交付后，對于待補植的未成林地未進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查設(shè)計，未采取相應(yīng)的補植措施；有些采取了補植措施，但存在補植苗木規(guī)格偏小等問題，缺乏確保成林的約束機制。

2.5 林牧矛盾突出

牛羊踐踏嚴(yán)重，林牧矛盾尖銳。越是生態(tài)脆弱的地方，林牧矛盾越突出。特別是處于太行、呂梁山生態(tài)脆弱區(qū)的大部分貧困縣，畜牧業(yè)是農(nóng)民脫貧的重要渠道，也是全縣經(jīng)濟的支撐產(chǎn)業(yè)之一，林牧矛盾較為尖銳。

2.6 管護(hù)不到位

管護(hù)體系不統(tǒng)一，管護(hù)不全面，只注重造林合同期內(nèi)的新造林管護(hù)，輕視合同期以外的未成林管護(hù)，森林后備資源儲備意識差。省級未成林管護(hù)資金使用不規(guī)范，市縣財政尚未建立未成林管護(hù)資金投入機制。未成林撫育措施欠缺，補植不到位，導(dǎo)致苗木生長不良，預(yù)期成林轉(zhuǎn)化率低。

2.7 造林地復(fù)墾嚴(yán)重

退耕還林、鞏固成果干果經(jīng)濟林、鞏固成果薪炭林等項目的部分小班在耕地、棄耕地、撂荒地、河灘地等非林業(yè)用地上造林，當(dāng)農(nóng)作物價格高時，由于農(nóng)民生態(tài)意識薄弱，只顧眼前利益，毀壞林木，復(fù)墾種植農(nóng)作物的現(xiàn)象頻繁。林業(yè)部門對這部分非林地?zé)o法進(jìn)行有效管理，造成資金的極大浪費。

3 對策與建議

3.1 依法治林

全面依法治林，落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、施工責(zé)任、管護(hù)責(zé)任，追究違法者的法律責(zé)任。加強對造林、管護(hù)等的監(jiān)管力度，各級工程管理部門要及時督促指導(dǎo)，把質(zhì)量管理貫穿到規(guī)劃設(shè)計、種苗選育、整地造林、撫育管護(hù)各個環(huán)節(jié)，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，建立健全工程監(jiān)理制度。

3.2 科學(xué)規(guī)劃布局

1) 根據(jù)各實施單位的立地條件和可綠化空間，合理下達(dá)造林任務(wù)。特別是在下達(dá)經(jīng)濟林等非林地造林任務(wù)時，應(yīng)選擇有干果經(jīng)濟林種植傳統(tǒng)的縣(市區(qū))。實施過程中也應(yīng)尊重市場和農(nóng)民意愿，不可為了完成造林任務(wù)盲目下達(dá)計劃，造成資金浪費。

2) 作業(yè)設(shè)計要做到現(xiàn)地設(shè)計、現(xiàn)場審核，適地適樹，突出鄉(xiāng)土樹種，進(jìn)行混交造林。革新作業(yè)設(shè)計手段，提升技術(shù)含量，使造林作業(yè)設(shè)計逐步趨向統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化，實現(xiàn)作業(yè)小班矢量化、面積求算自動化、圖紙制作電子化。

3) 加強各市林局規(guī)劃指導(dǎo)、設(shè)計審批和監(jiān)督的執(zhí)行力度，嚴(yán)格作業(yè)設(shè)計審批，規(guī)范設(shè)計變更程序。

3.3 創(chuàng)新發(fā)展機制

鼓勵市場化造林、工程化管護(hù)、自主化經(jīng)營，引導(dǎo)社會資本積極參與林業(yè)建設(shè)，加快培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，推進(jìn)集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，釋放農(nóng)村發(fā)展新動能，實現(xiàn)林業(yè)增效、農(nóng)村增綠、農(nóng)民增收。

3.4 加強未成林管護(hù)

整合管護(hù)人員、管護(hù)資金，將未成林地全部納入管護(hù)范圍，實現(xiàn)未成林管護(hù)全覆蓋，加強未成林人工巡護(hù)、補植補造。開展集體公益林托管制度，在重點區(qū)域嚴(yán)格落實管護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格實行封山禁牧，提高管護(hù)效果，確保未成林正向轉(zhuǎn)化成林。明確生態(tài)建設(shè)承擔(dān)主體責(zé)任的是地方政府，要求其在安排新造林時加強與農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，合理劃定造林區(qū)域，保障在新造林后5 a～10 a內(nèi)實行完全禁牧，以提高造林成活率及保存率。

3.5 規(guī)范管理

1) 強化造林工程制度化、規(guī)范化、科學(xué)化管理。全面整理、補充、修訂、創(chuàng)新各項營造林管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保每項工程、每個環(huán)節(jié)都有章可循、有規(guī)約束，使全省造林工程提質(zhì)增效。

2) 建立健全營造林工程評價體系，將新造林面積、造林成活(保存)率、未成林管護(hù)成效等林業(yè)生態(tài)建設(shè)指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核范疇。

3) 加強對工程實施隊伍的考核，把工程實施進(jìn)度慢、質(zhì)量差的造林隊伍逐步淘汰，形成施工隊伍獎懲機制，穩(wěn)步提升工程建設(shè)質(zhì)量。

4) 出臺相關(guān)政策。鼓勵采取政府購買第三方設(shè)計、監(jiān)理、驗收服務(wù)的方式，扶持培育一批林業(yè)經(jīng)營性服務(wù)組織，與林業(yè)部門共同參與工程質(zhì)量全過程監(jiān)管，確保造林質(zhì)量有效提升。