程敬海 張文泉 邵明雪

（1.山東科技大學，山東 青島 266590；2.山東山礦節(jié)能有限公司，山東 濟南 250031）

習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時對山東提出“兩個走在前列”的要求,體現(xiàn)了對山東發(fā)展的高度重視和殷切期望,也明確了新時代山東發(fā)展的目標定位。如何做好鄉(xiāng)村振興與礦區(qū)生態(tài)綜合治理相結(jié)合發(fā)展是關系山東省能否實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、能否實現(xiàn)“兩個走在前列”、開創(chuàng)新時代現(xiàn)代化強省建設新局面的關鍵一環(huán)。

1 鄉(xiāng)村振興及礦區(qū)綜合治理現(xiàn)狀

1.1 鄉(xiāng)村振興現(xiàn)狀

山東是中國經(jīng)濟第三大省，人口第二大省，呈現(xiàn)出大農(nóng)業(yè)、大工業(yè)和大服務業(yè)的鮮明特點。改革開放以來，山東在農(nóng)村改革和發(fā)展方面創(chuàng)造了很多經(jīng)驗，為全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展做出了突出貢獻。全省農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值接近萬億美元大關，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量品牌建設取得新突破。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓面積達到家庭承包耕地面積的34%，土地經(jīng)營規(guī)?；蔬_到40%以上。農(nóng)村基礎設施建設不斷加強，“七改”工程全面加快，人居環(huán)境整治加快。2018年5月，山東省委、省政府印發(fā)了《山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》和《山東省推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興工作方案》、《山東省推動鄉(xiāng)村人才振興工作方案》、《山東省推動鄉(xiāng)村文化振興工作方案》、《山東省推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興工作方案》、《山東省推動鄉(xiāng)村組織振興工作方案》，為全省各地各部門編制地方規(guī)劃和專項規(guī)劃提供了重要依據(jù)，是有序推進鄉(xiāng)村振興的指導性文件?？傮w而言，山東省“三農(nóng)”改革發(fā)展屹立于新的歷史起點，全面實施農(nóng)村振興戰(zhàn)略具有堅實的基礎和優(yōu)勢。

1.2 礦區(qū)綜合治理現(xiàn)狀

山東省礦產(chǎn)資源儲量豐富，開采歷史悠久，開發(fā)強度較大，已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)148種。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年，山東省共形成采煤塌陷地面積673.93km2，其中絕產(chǎn)區(qū)面積268.93km2，預計2016～2020年全省將新增塌陷土地面積約246km2，采煤塌陷地綜合治理已成為一項長期、艱巨而復雜的工程。山東目前已出臺《山東省地質(zhì)環(huán)境保護條例》、《山東省采煤塌陷地綜合治理驗收移交暫行辦法》、《山東省采煤塌陷地綜合治理工作方案》等相關政策法規(guī)，不斷落實礦山環(huán)境治理的主體責任和治理目標規(guī)劃，按照“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰治理”的原則，依法履行礦山地質(zhì)環(huán)境的保護與治理義務。

2 礦區(qū)綜合治理中存在的問題

2.1 治理體制、機制運行不暢

目前山東省礦區(qū)綜合治理處于“九龍治水”的狀態(tài)，沒有專門的政府部門牽頭負責，難以形成部門合力。同時，礦區(qū)綜合治理和采煤塌陷地治理沒有制定出臺系統(tǒng)性法律法規(guī)，政策文件僅停留在部門規(guī)范性文件層級，法律效力和約束性太低。各地區(qū)采煤塌陷地綜合治理工作進展不平衡，工作差距比較大，總體上處于“上熱、中溫、下涼”的狀況。

2.2 制度創(chuàng)新能力不足，政策制定存在空白

在礦區(qū)綜合治理方面，山東存在突破思維障礙的勇氣不足，打破制度和機制制約的方法不多，抓住機遇意識不強，有效制度供給不足。采煤塌陷地綜合治理工作還存在政策空白問題。如生態(tài)治理、產(chǎn)業(yè)治理歸口管理部門不明確，立項、驗收、移交等存在政策空白。社會資金對生態(tài)復墾、產(chǎn)業(yè)復墾如發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等積極性高，受原塌陷地性質(zhì)限制，調(diào)研考察的多，實際投資的少。煤礦企業(yè)對塌陷前提前流轉(zhuǎn)、提前取土治理有積極性，即可分流富余人員，又大幅降低復墾費等費用，省內(nèi)外都有成功案例，但有“破壞耕地”的違法嫌疑，且利益關系復雜，難以復制、推廣。

2.3 治理、驗收、移交“三難”問題突出

據(jù)統(tǒng)計，2018年山東有4706處破損山體、3109處露天采坑、184處采煤塌陷區(qū)和155處歷史遺留非煤礦山采空區(qū)，占損土地資源超1200km2。礦區(qū)綜合治理和采煤塌陷地綜合治理已成為一項長期、艱巨而復雜的工程。因存在較高的青苗補償款，集體經(jīng)濟組織和村民對復墾治理工作不積極甚至有抵觸傾向。企業(yè)自行治理或委托第三方治理難度大，進地施工有阻力。個別地市統(tǒng)一與駐地煤礦企業(yè)簽訂委托政府治理協(xié)議，但企業(yè)積極性不高，地方政府治理量大，推進緩慢。多年來煤礦企業(yè)自行治理或與鎮(zhèn)村簽訂治理合同委托鎮(zhèn)村復墾、治理的塌陷地，大部分由村民實際耕種多年，尚未驗收移交，還沒有從塌陷地中退出。

3 礦區(qū)治理思路分析

3.1 解放思想，創(chuàng)新機制

新形勢下要做好礦區(qū)綜合治理工作，必須解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，在徹底了解中央精神的基礎上做好結(jié)合文章。習近平總書記多次強調(diào)，要把黨中央的決策和部署與當?shù)貙嶋H相結(jié)合，創(chuàng)造性地開展工作。一是深入貫徹“兩山”論指示精神，扎實推動全省采煤塌陷地治理多元化發(fā)展，引導地方政府與煤炭企業(yè)打造采煤塌陷地治理創(chuàng)新示范區(qū)。二是進一步增強踐行“兩山”論新發(fā)展理念的堅定性、自覺性，扎實推進我省采煤塌陷地綜合治理，切實使總書記思想和要求在山東落地生根、開花結(jié)果，打造生產(chǎn)美產(chǎn)業(yè)強、生態(tài)美環(huán)境優(yōu)、生活美家園好“三生三美”的鄉(xiāng)村振興齊魯樣板。

3.2 明確政府主導，完善工作體系

鑒于采煤塌陷地治理工作的長期性、復雜性和艱巨性，要充分發(fā)揮各級政府的主導作用。建議在省級層面成立獨立運作的專門機構(gòu)，出臺相關政策并指導重點產(chǎn)煤市、縣成立相應機構(gòu)，將采煤塌陷地治理工作列入各級政府重要議程。以縣級政府為工作主體，負責制定具體治理辦法、工作推進、管理協(xié)調(diào)、督查考核和工作獎懲等事項，切實加強對這項工作的組織領導。明確界定各級政府和有關部門的責任，建立縣級政府負責、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與和市、縣、鄉(xiāng)、村四級地礦聯(lián)動機制，共同推動采煤塌陷地綜合治理工作的開展。

3.3 因地制宜探索產(chǎn)業(yè)治理模式

鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)振興是基礎。由于資源稟賦、經(jīng)濟基礎、交通、村民素質(zhì)、文化風俗等不同，鄉(xiāng)村發(fā)展必須從本地實際出發(fā)，積極探索，形成適合自身特點的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，如依托當?shù)氐臍v史傳統(tǒng)和特色資源融合發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，根據(jù)當?shù)氐馁Y源狀況、產(chǎn)業(yè)基礎和市場需求發(fā)展特色農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，依托田園綜合體建設融合發(fā)展一二三產(chǎn)業(yè)，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展農(nóng)村電子商務等。

山東省采煤塌陷地土地分布廣泛、面積大，治理過程中，一是拓寬工作思路，加大力度研究土地復墾與生態(tài)修復等技術(shù)，合理確定塌陷區(qū)土地的治理模式。二是積極申報采煤塌陷地綜合治理新舊動能轉(zhuǎn)換重大項目，利用采煤塌陷地治理培育新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新商業(yè)模式和經(jīng)營業(yè)態(tài)。三是在治理完善的基礎上做好土地的下一步開發(fā)，激發(fā)社會力量和各責任主體的投資積極性，提高采煤塌陷地治理工程內(nèi)生利益與內(nèi)生動力，避免出現(xiàn)治后土地閑置等問題，努力提升采煤塌陷地治理項目的整體發(fā)展帶動效應，共享治理成果，助力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。四是堅持整體謀劃，統(tǒng)籌推進，積極推廣土地流轉(zhuǎn)和土地托管等方式，做好做活土地文章。根據(jù)山東農(nóng)村的實際情況，深入挖掘農(nóng)村的多樣性和獨特性。

3.4 分類實施，積極做好結(jié)合文章

（1）做好結(jié)合文章，促進礦山環(huán)境治理與耕地保護相結(jié)合，與土地保護相結(jié)合，并與生態(tài)文明相結(jié)合；促進礦山環(huán)境治理與社會發(fā)展深度融合，并積極與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級相聯(lián)系。

（2）切實建立綠色發(fā)展理念，利用廢石、尾礦等工業(yè)固體廢物資源，培育新的發(fā)展模式。

（3）研究開展工礦廢棄地復墾開發(fā)利用、工業(yè)遺址旅游、科普教育基地建設在內(nèi)的塌陷地綜合治理項目，探索采煤塌陷地治理新途徑。

（4）充分挖掘優(yōu)勢突出、價值獨具的廢棄礦山的景觀觀賞和科普潛質(zhì)，打造出有國際影響力和區(qū)域輔射力的旅游名片和城市亮點。

4 結(jié)語

近幾年全省煤炭產(chǎn)量始終保持在1.3億t以上，煤礦等礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開發(fā)，在保障經(jīng)濟社會發(fā)展的資源、能源需求的同時，也帶來了礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境問題，破壞了生態(tài)環(huán)境，影響了人民的生產(chǎn)生活。必須堅持深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，在大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的形勢下，解放思想，創(chuàng)新機制，營造科學發(fā)展環(huán)境，積極做好結(jié)合文章，因地制宜探索農(nóng)村工業(yè)發(fā)展模式，統(tǒng)籌資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、壓煤村莊搬遷、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，分類有序?qū)嵤┑V山環(huán)境綜合治理，為山東實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，為全國美麗鄉(xiāng)村建設貢獻力量。