荀俊杰

（太原市林業(yè)工作站，山西 太原 030012）

為從根本上解決風沙侵襲和水土流失的問題，按照國務院建設“三北”防護林體系的重大戰(zhàn)略決策，太原市從1978 年起開始實施“三北”防護林建設工程（以下簡稱該工程）。工程區(qū)主要位于汾河以西的呂梁山脈中東部，包括婁煩縣、古交市、清徐縣、晉源區(qū)、萬柏林區(qū)和尖草坪區(qū)。1978 年-2018 年間，全市累計完成工程造林10.389 萬hm2（其中人工造林5.938 萬hm2、封山育林4.451 萬hm2），占工程區(qū)國土總面積38.107 萬hm2的27%。對于推進國土綠化、實現“碧水藍天”工程和建設“生態(tài)宜居太原”都具有非常重要的現實意義。

1 建設成效

1.1 防護體系基本形成，生態(tài)效益逐步顯現

由于歷史原因，該工程實施前工程區(qū)生態(tài)環(huán)境十分脆弱，森林植被稀少，森林覆蓋率僅為3.70%，地表黃土裸露，涵養(yǎng)水源能力極低，水土流失非常嚴重。經過40 年的建設，工程區(qū)內林木資源大幅增加，防護林體系已經基本形成，風沙危害和水土流失得到了有效控制，重點治理區(qū)土壤侵蝕模數顯著下降，區(qū)域內農田得到了保護，河流和水庫的含泥沙量明顯減少，林地質量得到有效提高。如婁煩縣一箭嶺山、靈鐘山、周洪山、細米溝、四大背等區(qū)域，樹木已經郁閉成林。2016 年底全市森林覆蓋率達到22.02%，生態(tài)效益逐步顯現。

1.2 人居環(huán)境改善提升，經濟社會協(xié)調發(fā)展

通過綜合實施荒山造林、通道綠化、干果經濟林、平原農田林網等工程，逐步在工程區(qū)構筑起一道綠色生態(tài)屏障。利用森林特有的防風固沙、調節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、優(yōu)化水質、吸氧固碳等多重功能，極大地改善了全市的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，實現了人與自然的高度和諧。工程的建設還有效提升了城市形象和核心競爭力，在改善招商引資環(huán)境、促進區(qū)域經濟社會可持續(xù)發(fā)展方面起到了積極的促進作用。

1.3 帶動脫貧增收，維護社會穩(wěn)定

工程建設提供了大量的就業(yè)機會，使農村閑散勞動力無需外出找工就可以實現脫貧增收，對于維護社會穩(wěn)定和科學發(fā)展具有重要意義。充分響應省里提出的“一個戰(zhàn)場打贏兩場戰(zhàn)役”的號召，2017 年婁煩縣4 467hm2造林工程全部由脫貧攻堅合作社承擔，有力地支持了全市脫貧攻堅工作。

1.4 積蓄林木資源，為發(fā)展休閑林業(yè)打好了基礎

工程建設為太原市森林旅游和森林康養(yǎng)發(fā)展提供了豐富的林木資源，為城郊森林公園建設奠定了良好的基礎，為廣大市民提供了回歸自然、陶冶情操和親近綠色的絕佳去處。如萬柏林區(qū)2011 年工程0.13 萬hm2，就布局在了玉泉山城郊森林公園內；晉源區(qū)、尖草坪區(qū)的部分城郊森林公園就建在原有工程區(qū)域之內；清徐縣、婁煩縣、古交市的許多歷年工程區(qū)，目前都已提升為城郊森林公園。

2 主要經驗與做法

2.1 強化組織領導，助力工程建設

全市各級政府高度重視“三北”防護林建設工程，各工程縣（市、區(qū)）都成立了以行政主管領導為組長，發(fā)改、財政、林業(yè)、國土、規(guī)劃等部門為成員的工程建設領導組，負責組織領導和協(xié)調推進土地規(guī)劃、立項、任務下達和資金配套等工作，保證了工程建設布局合理、手續(xù)完備和有序推進。

2.2 創(chuàng)新營林機制，增強發(fā)展動力

2003 年國務院出臺了《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》后，太原市及所屬各縣（市、區(qū)）政府也相繼出臺了鼓勵和支持民營企業(yè)參與造林的政策性文件，主要內容有：一是堅持“誰開發(fā)、誰經營、誰受益”和“誰造誰有、合造共有、長期不變”的政策；二是加大對民營林業(yè)資金支持，民營企業(yè)享有與國有、集體造林經營主體同等的國家補助政策；三是放寬承包造林戶的貸款條件，幫助解決建設資金短缺的問題。通過優(yōu)惠政策的引導，積極倡導和鼓勵非公有制營造林主體參與林業(yè)生態(tài)建設，充分調動林權所有者和經營者的積極性，工程造林的多元化經營格局初步形成。

2.3 精心規(guī)劃實施，突出區(qū)域特色

各縣（市、區(qū)）根據氣候條件、立地條件及生態(tài)建設需求，分別營造了具有不同功能和景觀的防護林或水源涵養(yǎng)林。婁煩縣圍繞汾河水庫重點營造水源涵養(yǎng)林，減少地表徑流，有效控制泥沙流入汾河水庫；古交市、萬柏林區(qū)和尖草坪區(qū)結合城市周邊綠化打造景區(qū)、景點；清徐縣、晉源區(qū)突出通道沿線綠化、干果經濟林和平原農田防護林網建設。經過工程建設，目前全市“三北”防護林工程區(qū)已基本建成網、帶、片、點相互交融的生態(tài)經濟型林業(yè)體系。

2.4 嚴格工程管理，注重科學造林

太原市嚴格執(zhí)行國家“三北”防護林工程管理辦法中“按規(guī)劃設計、按設計施工，按標準驗收、按驗收結果兌現補助”的建設程序。各工程縣（市、區(qū)）普遍實行了領導包任務、業(yè)務干部包技術的“雙包責任制”，把造林綠化任務和質量管理目標層層分解并落到實處。隨著工程建設的不斷推進，適時引入了資金報賬制、工程監(jiān)理制和招投標制等先進的管理機制，為加強管理和提高工程建設成效提供了機制保障。

3 存在的問題

3.1 生態(tài)防護體系還需進一步提升

經過40 年的努力，建立起比較完備的森林生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產業(yè)體系，但距基本建成“山川秀美新太原”的目標尚有很大距離。主要表現在：一是森林資源總量不足，森林覆蓋率2016 年22.02%的現狀與2020 年達到30%以上的戰(zhàn)略目標相比較，還需要提升近8 個百分點；二是區(qū)域分布不均，森林資源山區(qū)多平原少，覆蓋率相差近10 個百分點；三是從林分結構看，純林多、混交林少?？傮w來講，森林生態(tài)系統(tǒng)不夠穩(wěn)定，整體調節(jié)降水、防風固沙和涵養(yǎng)水源的生態(tài)功能還很有限，生態(tài)防護體系需要進一步提升。

3.2 造林難度逐年加大，造林資金嚴重不足

隨著工程建設不斷推進，宜林地逐年減少。剩余的宜林地要么地理位置偏遠，要么立地條件差，造林難度越來越大，成本越來越高，而造林投資卻嚴重不足，嚴重制約了造林成效。目前，該工程的人工造林工程中央投資標準為每公頃7 500 元，地方配套投資又十分困難。在造林投資中，除去每公頃人工費3 000 元～4 500 元外，剩余部分包含了苗木費、管護費和招投標費等全部費用。由此推算，每株苗木的單價僅在2.0 元左右，要解決適地適樹、營造混交林、針闊樹種配置等問題幾乎是不可能的。

3.3 重造林輕管理，造林成效難以保證

各級政府和林業(yè)主管部門都把完成造林任務作為考核政績的主要指標，很少考慮造林后的中幼林撫育及森林經營問題，“重造輕管”的現象非常普遍，中幼林撫育及森林經營工作嚴重滯后。對林業(yè)工程的投入，大多只考慮工程建設費用，幼林撫育管護及林分郁閉后的森林經營幾乎沒有投入。森林經營工作難以正常開展，造成苗木保存率和造林成林率偏低，林地利用率較低。

3.4 技術力量薄弱，科技支撐不夠

各級林業(yè)主管部門現有干部職工業(yè)務能力難以適應現代林業(yè)發(fā)展趨勢，技術人員普遍短缺，綜合管理能力有待提高，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人員老化、短缺，導致工作無法正常開展；科學營造林管理相對粗放、手段落后，缺少相應的工程信息管理系統(tǒng)，距離數字林業(yè)目標還有很大距離；適用造林技術應用相對滯后，使造林成效不同程度地受到影響。

3.5 林牧矛盾突出

近年來，牛羊肉及奶制品的需求量越來越大，價格走高的趨勢刺激牛羊飼養(yǎng)量迅速增加。且牛羊飼養(yǎng)多以散養(yǎng)放養(yǎng)為主，同時林地和牧地沒有明確界定，林地內放牧現象常有發(fā)生，苗木被啃食現象十分嚴重。

4 未來發(fā)展方向和對策

4.1 科學經營林地，促進有林地面積增加

繼續(xù)加大人工造林和封山育林力度。同時，增加低效林改造和補植提檔等項目，進一步豐富建設內容和鞏固建設成果，提高營造林工程質量，以達到充分利用林地內空間和快速增加有林地面積的目標。

4.2 提高投資標準，確保工程建設成效

近幾年來，社會人工費和材料費大幅上漲，按照太原市實際情況，立地條件較好的區(qū)域，造林成本在每公頃1.50 萬元以上；立地條件差的區(qū)域，造林成本在每公頃3.0 萬元以上。因此，建議國家提高中央補助標準至每公頃1.50 萬元左右，地方根據工程實際情況按1:1 比例足額配套，以確保工程建設成效。

4.3 加強中幼林撫育及森林經營管理工作

一是盡快出臺中幼齡林撫育和森林經營管理相關技術標準，明確不同林地采取的技術措施和投資標準。二是強制性要求各項工程在規(guī)劃設計階段，就必須進行中幼齡林撫育和森林經營作業(yè)設計，沒有相關內容不予立項，沒有進行相關工作不能通過驗收；三是建議將中幼齡林撫育和森林經營管理納入各級財政預算，每年安排一定的專項資金用于中幼齡林撫育和森經營管理，千方百計提高苗木成活率和保存率，促進林分盡快郁閉成林。

4.4 加強科技支撐，提高信息化水平

建議國家林業(yè)和草原局盡快開發(fā)工程信息管理系統(tǒng)軟件，并及時向工程區(qū)各省、市、縣推廣，實現對年度計劃、工程規(guī)劃、作業(yè)設計、工程進度、檢查驗收等全過程的信息化管理。各級林業(yè)部門要加強科研攻關和適用造林技術成果的推廣和應用，多組織針對林業(yè)生產一線干部職工的專業(yè)技術培訓，努力建設一支信息化水平高、業(yè)務能力強、符合現代林業(yè)發(fā)展要求的技術隊伍。