荀俊杰

（太原市林業(yè)工作站，山西 太原 030012）

為從根本上解決風(fēng)沙侵襲和水土流失的問題，按照國務(wù)院建設(shè)“三北”防護(hù)林體系的重大戰(zhàn)略決策，太原市從1978 年起開始實(shí)施“三北”防護(hù)林建設(shè)工程（以下簡稱該工程）。工程區(qū)主要位于汾河以西的呂梁山脈中東部，包括婁煩縣、古交市、清徐縣、晉源區(qū)、萬柏林區(qū)和尖草坪區(qū)。1978 年-2018 年間，全市累計(jì)完成工程造林10.389 萬hm2（其中人工造林5.938 萬hm2、封山育林4.451 萬hm2），占工程區(qū)國土總面積38.107 萬hm2的27%。對于推進(jìn)國土綠化、實(shí)現(xiàn)“碧水藍(lán)天”工程和建設(shè)“生態(tài)宜居太原”都具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 建設(shè)成效

1.1 防護(hù)體系基本形成，生態(tài)效益逐步顯現(xiàn)

由于歷史原因，該工程實(shí)施前工程區(qū)生態(tài)環(huán)境十分脆弱，森林植被稀少，森林覆蓋率僅為3.70%，地表黃土裸露，涵養(yǎng)水源能力極低，水土流失非常嚴(yán)重。經(jīng)過40 年的建設(shè)，工程區(qū)內(nèi)林木資源大幅增加，防護(hù)林體系已經(jīng)基本形成，風(fēng)沙危害和水土流失得到了有效控制，重點(diǎn)治理區(qū)土壤侵蝕模數(shù)顯著下降，區(qū)域內(nèi)農(nóng)田得到了保護(hù)，河流和水庫的含泥沙量明顯減少，林地質(zhì)量得到有效提高。如婁煩縣一箭嶺山、靈鐘山、周洪山、細(xì)米溝、四大背等區(qū)域，樹木已經(jīng)郁閉成林。2016 年底全市森林覆蓋率達(dá)到22.02%，生態(tài)效益逐步顯現(xiàn)。

1.2 人居環(huán)境改善提升，經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展

通過綜合實(shí)施荒山造林、通道綠化、干果經(jīng)濟(jì)林、平原農(nóng)田林網(wǎng)等工程，逐步在工程區(qū)構(gòu)筑起一道綠色生態(tài)屏障。利用森林特有的防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、優(yōu)化水質(zhì)、吸氧固碳等多重功能，極大地改善了全市的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了人與自然的高度和諧。工程的建設(shè)還有效提升了城市形象和核心競爭力，在改善招商引資環(huán)境、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展方面起到了積極的促進(jìn)作用。

1.3 帶動脫貧增收，維護(hù)社會穩(wěn)定

工程建設(shè)提供了大量的就業(yè)機(jī)會，使農(nóng)村閑散勞動力無需外出找工就可以實(shí)現(xiàn)脫貧增收，對于維護(hù)社會穩(wěn)定和科學(xué)發(fā)展具有重要意義。充分響應(yīng)省里提出的“一個(gè)戰(zhàn)場打贏兩場戰(zhàn)役”的號召，2017 年婁煩縣4 467hm2造林工程全部由脫貧攻堅(jiān)合作社承擔(dān)，有力地支持了全市脫貧攻堅(jiān)工作。

1.4 積蓄林木資源，為發(fā)展休閑林業(yè)打好了基礎(chǔ)

工程建設(shè)為太原市森林旅游和森林康養(yǎng)發(fā)展提供了豐富的林木資源，為城郊森林公園建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)，為廣大市民提供了回歸自然、陶冶情操和親近綠色的絕佳去處。如萬柏林區(qū)2011 年工程0.13 萬hm2，就布局在了玉泉山城郊森林公園內(nèi)；晉源區(qū)、尖草坪區(qū)的部分城郊森林公園就建在原有工程區(qū)域之內(nèi)；清徐縣、婁煩縣、古交市的許多歷年工程區(qū)，目前都已提升為城郊森林公園。

2 主要經(jīng)驗(yàn)與做法

2.1 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，助力工程建設(shè)

全市各級政府高度重視“三北”防護(hù)林建設(shè)工程，各工程縣（市、區(qū)）都成立了以行政主管領(lǐng)導(dǎo)為組長，發(fā)改、財(cái)政、林業(yè)、國土、規(guī)劃等部門為成員的工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)推進(jìn)土地規(guī)劃、立項(xiàng)、任務(wù)下達(dá)和資金配套等工作，保證了工程建設(shè)布局合理、手續(xù)完備和有序推進(jìn)。

2.2 創(chuàng)新營林機(jī)制，增強(qiáng)發(fā)展動力

2003 年國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》后，太原市及所屬各縣（市、區(qū)）政府也相繼出臺了鼓勵(lì)和支持民營企業(yè)參與造林的政策性文件，主要內(nèi)容有：一是堅(jiān)持“誰開發(fā)、誰經(jīng)營、誰受益”和“誰造誰有、合造共有、長期不變”的政策；二是加大對民營林業(yè)資金支持，民營企業(yè)享有與國有、集體造林經(jīng)營主體同等的國家補(bǔ)助政策；三是放寬承包造林戶的貸款條件，幫助解決建設(shè)資金短缺的問題。通過優(yōu)惠政策的引導(dǎo)，積極倡導(dǎo)和鼓勵(lì)非公有制營造林主體參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)，充分調(diào)動林權(quán)所有者和經(jīng)營者的積極性，工程造林的多元化經(jīng)營格局初步形成。

2.3 精心規(guī)劃實(shí)施，突出區(qū)域特色

各縣（市、區(qū)）根據(jù)氣候條件、立地條件及生態(tài)建設(shè)需求，分別營造了具有不同功能和景觀的防護(hù)林或水源涵養(yǎng)林。婁煩縣圍繞汾河水庫重點(diǎn)營造水源涵養(yǎng)林，減少地表徑流，有效控制泥沙流入汾河水庫；古交市、萬柏林區(qū)和尖草坪區(qū)結(jié)合城市周邊綠化打造景區(qū)、景點(diǎn)；清徐縣、晉源區(qū)突出通道沿線綠化、干果經(jīng)濟(jì)林和平原農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)。經(jīng)過工程建設(shè)，目前全市“三北”防護(hù)林工程區(qū)已基本建成網(wǎng)、帶、片、點(diǎn)相互交融的生態(tài)經(jīng)濟(jì)型林業(yè)體系。

2.4 嚴(yán)格工程管理，注重科學(xué)造林

太原市嚴(yán)格執(zhí)行國家“三北”防護(hù)林工程管理辦法中“按規(guī)劃設(shè)計(jì)、按設(shè)計(jì)施工，按標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收、按驗(yàn)收結(jié)果兌現(xiàn)補(bǔ)助”的建設(shè)程序。各工程縣（市、區(qū)）普遍實(shí)行了領(lǐng)導(dǎo)包任務(wù)、業(yè)務(wù)干部包技術(shù)的“雙包責(zé)任制”，把造林綠化任務(wù)和質(zhì)量管理目標(biāo)層層分解并落到實(shí)處。隨著工程建設(shè)的不斷推進(jìn)，適時(shí)引入了資金報(bào)賬制、工程監(jiān)理制和招投標(biāo)制等先進(jìn)的管理機(jī)制，為加強(qiáng)管理和提高工程建設(shè)成效提供了機(jī)制保障。

3 存在的問題

3.1 生態(tài)防護(hù)體系還需進(jìn)一步提升

經(jīng)過40 年的努力，建立起比較完備的森林生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，但距基本建成“山川秀美新太原”的目標(biāo)尚有很大距離。主要表現(xiàn)在：一是森林資源總量不足，森林覆蓋率2016 年22.02%的現(xiàn)狀與2020 年達(dá)到30%以上的戰(zhàn)略目標(biāo)相比較，還需要提升近8 個(gè)百分點(diǎn)；二是區(qū)域分布不均，森林資源山區(qū)多平原少，覆蓋率相差近10 個(gè)百分點(diǎn)；三是從林分結(jié)構(gòu)看，純林多、混交林少?？傮w來講，森林生態(tài)系統(tǒng)不夠穩(wěn)定，整體調(diào)節(jié)降水、防風(fēng)固沙和涵養(yǎng)水源的生態(tài)功能還很有限，生態(tài)防護(hù)體系需要進(jìn)一步提升。

3.2 造林難度逐年加大，造林資金嚴(yán)重不足

隨著工程建設(shè)不斷推進(jìn)，宜林地逐年減少。剩余的宜林地要么地理位置偏遠(yuǎn)，要么立地條件差，造林難度越來越大，成本越來越高，而造林投資卻嚴(yán)重不足，嚴(yán)重制約了造林成效。目前，該工程的人工造林工程中央投資標(biāo)準(zhǔn)為每公頃7 500 元，地方配套投資又十分困難。在造林投資中，除去每公頃人工費(fèi)3 000 元～4 500 元外，剩余部分包含了苗木費(fèi)、管護(hù)費(fèi)和招投標(biāo)費(fèi)等全部費(fèi)用。由此推算，每株苗木的單價(jià)僅在2.0 元左右，要解決適地適樹、營造混交林、針闊樹種配置等問題幾乎是不可能的。

3.3 重造林輕管理，造林成效難以保證

各級政府和林業(yè)主管部門都把完成造林任務(wù)作為考核政績的主要指標(biāo)，很少考慮造林后的中幼林撫育及森林經(jīng)營問題，“重造輕管”的現(xiàn)象非常普遍，中幼林撫育及森林經(jīng)營工作嚴(yán)重滯后。對林業(yè)工程的投入，大多只考慮工程建設(shè)費(fèi)用，幼林撫育管護(hù)及林分郁閉后的森林經(jīng)營幾乎沒有投入。森林經(jīng)營工作難以正常開展，造成苗木保存率和造林成林率偏低，林地利用率較低。

3.4 技術(shù)力量薄弱，科技支撐不夠

各級林業(yè)主管部門現(xiàn)有干部職工業(yè)務(wù)能力難以適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展趨勢，技術(shù)人員普遍短缺，綜合管理能力有待提高，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人員老化、短缺，導(dǎo)致工作無法正常開展；科學(xué)營造林管理相對粗放、手段落后，缺少相應(yīng)的工程信息管理系統(tǒng)，距離數(shù)字林業(yè)目標(biāo)還有很大距離；適用造林技術(shù)應(yīng)用相對滯后，使造林成效不同程度地受到影響。

3.5 林牧矛盾突出

近年來，牛羊肉及奶制品的需求量越來越大，價(jià)格走高的趨勢刺激牛羊飼養(yǎng)量迅速增加。且牛羊飼養(yǎng)多以散養(yǎng)放養(yǎng)為主，同時(shí)林地和牧地沒有明確界定，林地內(nèi)放牧現(xiàn)象常有發(fā)生，苗木被啃食現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

4 未來發(fā)展方向和對策

4.1 科學(xué)經(jīng)營林地，促進(jìn)有林地面積增加

繼續(xù)加大人工造林和封山育林力度。同時(shí)，增加低效林改造和補(bǔ)植提檔等項(xiàng)目，進(jìn)一步豐富建設(shè)內(nèi)容和鞏固建設(shè)成果，提高營造林工程質(zhì)量，以達(dá)到充分利用林地內(nèi)空間和快速增加有林地面積的目標(biāo)。

4.2 提高投資標(biāo)準(zhǔn)，確保工程建設(shè)成效

近幾年來，社會人工費(fèi)和材料費(fèi)大幅上漲，按照太原市實(shí)際情況，立地條件較好的區(qū)域，造林成本在每公頃1.50 萬元以上；立地條件差的區(qū)域，造林成本在每公頃3.0 萬元以上。因此，建議國家提高中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)至每公頃1.50 萬元左右，地方根據(jù)工程實(shí)際情況按1:1 比例足額配套，以確保工程建設(shè)成效。

4.3 加強(qiáng)中幼林撫育及森林經(jīng)營管理工作

一是盡快出臺中幼齡林撫育和森林經(jīng)營管理相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確不同林地采取的技術(shù)措施和投資標(biāo)準(zhǔn)。二是強(qiáng)制性要求各項(xiàng)工程在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，就必須進(jìn)行中幼齡林撫育和森林經(jīng)營作業(yè)設(shè)計(jì)，沒有相關(guān)內(nèi)容不予立項(xiàng)，沒有進(jìn)行相關(guān)工作不能通過驗(yàn)收；三是建議將中幼齡林撫育和森林經(jīng)營管理納入各級財(cái)政預(yù)算，每年安排一定的專項(xiàng)資金用于中幼齡林撫育和森經(jīng)營管理，千方百計(jì)提高苗木成活率和保存率，促進(jìn)林分盡快郁閉成林。

4.4 加強(qiáng)科技支撐，提高信息化水平

建議國家林業(yè)和草原局盡快開發(fā)工程信息管理系統(tǒng)軟件，并及時(shí)向工程區(qū)各省、市、縣推廣，實(shí)現(xiàn)對年度計(jì)劃、工程規(guī)劃、作業(yè)設(shè)計(jì)、工程進(jìn)度、檢查驗(yàn)收等全過程的信息化管理。各級林業(yè)部門要加強(qiáng)科研攻關(guān)和適用造林技術(shù)成果的推廣和應(yīng)用，多組織針對林業(yè)生產(chǎn)一線干部職工的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，努力建設(shè)一支信息化水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、符合現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展要求的技術(shù)隊(duì)伍。