鄭 峰

（山西省造林局，山西 太原 030012）

實(shí)施退耕還林對(duì)改善生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，特別是助推脫貧攻堅(jiān)發(fā)揮了重要作用。通過(guò)持續(xù)實(shí)施退耕還林，全省水土流失得到有效控制，林草植被得到恢復(fù)改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)得到顯著優(yōu)化，百姓收入得到穩(wěn)定增加，整體上取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。特別是近幾年，中共山西省委、省人民政府高度重視退耕還林工作，結(jié)合林業(yè)脫貧攻堅(jiān)和全面小康建設(shè)，做出了“在一個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)上打贏兩場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)”的決策部署，將退耕還林作為林業(yè)扶貧的重中之重，連續(xù)兩年提前啟動(dòng)，全面推進(jìn)退耕還林工作，充分發(fā)揮退耕還林改善生態(tài)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)和脫貧攻堅(jiān)的重要的作用。

1 工程建設(shè)情況

山西省是全國(guó)實(shí)施退耕還林工作的重要省份，自2000 年以來(lái)，累計(jì)完成國(guó)家第一輪退耕地還林計(jì)劃任務(wù)46.267 萬(wàn)hm2，2007 年國(guó)家暫停實(shí)施退耕地還林項(xiàng)目。2014 年8 月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)啟動(dòng)實(shí)施新一輪退耕還林工程，到目前累計(jì)承擔(dān)國(guó)家25°以上坡耕地新一輪退耕還林任務(wù)24.533 萬(wàn)hm2，其中2014 年的6 667hm2和2017 年的10.866 萬(wàn)hm2任務(wù)已全面完成，2018 年的13 萬(wàn)hm2目前已落地到戶(hù)12.133 萬(wàn)hm2，占計(jì)劃任務(wù)93%；完成造林10.693 萬(wàn)hm2，占計(jì)劃任務(wù)82%。2017 年和2018 年，58 個(gè)貧困縣承擔(dān)退耕還林任務(wù)22.03 萬(wàn)hm2，其中10 個(gè)深度貧困縣13萬(wàn)hm2，分別占總?cè)蝿?wù)的92.30%和54.50%。

通過(guò)實(shí)施，工程取得了令人矚目的顯著成效，受到社會(huì)各界的高度評(píng)價(jià)和肯定。一是大幅增加林草植被，為全省儲(chǔ)備了大量的森林資源，為全省森林覆蓋率的提高做出巨大貢獻(xiàn)；二是有效改善生態(tài)環(huán)境，區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，小流域水土流失狀況大為改觀，降水量明顯增加，有效遏制了水土流失和風(fēng)沙危害；三是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力從低效生產(chǎn)中解放出來(lái)，通過(guò)外出務(wù)工拓寬增收渠道；四是有效增加農(nóng)戶(hù)收入，增強(qiáng)群眾參與生態(tài)建設(shè)，從而走向脫貧致富的信心，極大提高農(nóng)戶(hù)獲得感，同時(shí)退耕農(nóng)戶(hù)通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)林和林下經(jīng)濟(jì)也可增加收入。五是社會(huì)效益日劇突顯，廣大基層干部群眾直接參與了工程建設(shè)，保護(hù)林草植被、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗家園的意識(shí)普遍增強(qiáng)，為拓寬全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)融資渠道，加快營(yíng)造林進(jìn)程，提供了很好的思路和樣板。特別是新一輪退耕還林工程啟動(dòng)以來(lái)，將為我省儲(chǔ)備森林資源24.53 萬(wàn)hm2，累計(jì)爭(zhēng)取國(guó)家資金58.78 億元，其中農(nóng)戶(hù)補(bǔ)助資金44.16 億元，種苗補(bǔ)助資金14.62 億元。2017 年度全省退耕還林提前一年完成造林任務(wù)和補(bǔ)助兌現(xiàn)工作，帶動(dòng)52 個(gè)貧困縣的7.68 萬(wàn)建檔立卡貧困戶(hù)戶(hù)均增收4437 元，做法和成效在全國(guó)獨(dú)樹(shù)一幟。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 前一輪退耕農(nóng)戶(hù)收入銳減，成果鞏固壓力巨大

根據(jù)國(guó)家退耕還林補(bǔ)助政策，自2015 年起，全省前一輪退耕還林營(yíng)造的42.60 萬(wàn)hm2生態(tài)林，隨著國(guó)家補(bǔ)助政策的逐年到期，退耕農(nóng)戶(hù)將不再享受?chē)?guó)家退耕還林現(xiàn)金補(bǔ)助。由于生態(tài)林的公益屬性，農(nóng)民祖祖輩輩賴(lài)以生存的耕地?zé)o償為國(guó)家做出生態(tài)貢獻(xiàn)，本應(yīng)該政府承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到農(nóng)民身上，農(nóng)民負(fù)重難當(dāng)。即使納入國(guó)家公益林補(bǔ)償，但生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，每畝每年僅有15 元，其中直接補(bǔ)助給農(nóng)戶(hù)的每畝每年只有8 元，遠(yuǎn)低于二輪補(bǔ)助每畝90 元的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)沒(méi)有多大的吸引力，退耕農(nóng)戶(hù)收益大幅度降低。同時(shí)，受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，農(nóng)民工外出務(wù)工渠道不斷減少，以前靠打零工維持生計(jì)的農(nóng)戶(hù)，逐漸失去了增收渠道，為了解決溫飽問(wèn)題，存在毀林復(fù)耕的潛在隱患，退耕還林成果鞏固壓力增大。

2.2 上一輪經(jīng)濟(jì)林比重低，退耕農(nóng)戶(hù)收入可持續(xù)性差

上一輪退耕還林受經(jīng)濟(jì)林比例以縣為單位不能超過(guò)20%的國(guó)家政策所限，致使山西上一輪退耕還林中經(jīng)濟(jì)林比重過(guò)低，在全省完成的46.266 萬(wàn)hm2退耕地還林中，經(jīng)濟(jì)林只有3.598 萬(wàn)hm2，加之北部高寒區(qū)和一些高海拔縣的自然條件制約，部分面積經(jīng)營(yíng)粗放，收益較差，退耕農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)堪憂(yōu)。

2.3 耕還林耕地核減指標(biāo)有限，滿(mǎn)足不了群眾需求

根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，全省2014 年、2017 年、2018年累計(jì)實(shí)施25°以上坡耕地新一輪退耕還林還草任務(wù)25.32 萬(wàn)hm2（還林24.53 萬(wàn)hm2、還草0.786 萬(wàn)hm2），占國(guó)土二調(diào)數(shù)據(jù)25°以上坡耕地26.106 萬(wàn)hm2的97%，政策范圍內(nèi)的指標(biāo)已基本用完，基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)退愿退盡退”。但全省客觀上仍存在大量適宜退耕還林的陡坡梯田、沙化耕地、重要水源地15°～25°坡耕地、易地扶貧搬遷騰退等。隨著城鎮(zhèn)化步伐的推進(jìn)，這些耕地被閑置撂荒，但農(nóng)民退耕還林的積極性很高，由于政策所限，不能納入退耕還林范圍，無(wú)法滿(mǎn)足群眾退耕還林的需求。

2.4 地塊布局分散，不利于工程管理和后期成果鞏固

布局實(shí)施2017 年10.866 萬(wàn)hm2退耕還林任務(wù)中，各地普遍存在同一座山，有的陡坡耕地劃入國(guó)土二調(diào)圖斑，有的則沒(méi)有；甚至同一面陡坡耕地，上半部分劃入了國(guó)土二調(diào)圖斑，下半部分卻未劃入。結(jié)果造成了同一個(gè)村農(nóng)戶(hù)，有的享受了退耕還林政策，有的享受不到，意見(jiàn)很大，埋下了上訪(fǎng)隱患。

3 政策建議

鑒于當(dāng)前的實(shí)際，為切實(shí)鞏固好退耕還林成果，進(jìn)一步推進(jìn)新一輪退耕還林工作健康穩(wěn)步順利推進(jìn)，提出如下政策建議：

3.1 實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，并適當(dāng)提高退耕還林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

建議國(guó)家將已實(shí)施的退耕還生態(tài)林全部納入中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，參照糧食補(bǔ)貼政策，建立長(zhǎng)效生態(tài)補(bǔ)償保障機(jī)制，分質(zhì)量實(shí)行差別化補(bǔ)助，以提高管護(hù)主體的責(zé)任意識(shí)和積極性，確保退耕還林成果得到切實(shí)鞏固，讓廣大退耕還林農(nóng)戶(hù)在為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，其經(jīng)濟(jì)收入和基本生存、生活得到保障，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家得綠、群眾得利的雙贏目標(biāo)。

3.2 進(jìn)一步完善機(jī)制，增加退耕農(nóng)戶(hù)持續(xù)增收能力

建議對(duì)已納入國(guó)家和地方生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍的退耕地還生態(tài)林，可由國(guó)有林場(chǎng)及其他有能力的國(guó)有林經(jīng)營(yíng)單位“托管”經(jīng)營(yíng)。通過(guò)“托管”充分發(fā)揮國(guó)有林經(jīng)營(yíng)單位管理、技術(shù)、隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)，著力解決退耕農(nóng)戶(hù)管護(hù)力量分散薄弱、管護(hù)積極性不高及退耕地長(zhǎng)遠(yuǎn)收益問(wèn)題。托管經(jīng)營(yíng)后，生態(tài)公益林補(bǔ)償性收益、森林撫育項(xiàng)目收益和林木資源所有權(quán)收益均歸林權(quán)所有人。適宜發(fā)展“林菌禽藥蜂”、森林旅游和森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的地塊，國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)在尊重退耕農(nóng)戶(hù)意愿的基礎(chǔ)上，由林場(chǎng)與退耕農(nóng)戶(hù)合作經(jīng)營(yíng)，也可引入新型經(jīng)營(yíng)主體合作經(jīng)營(yíng)，獲得的增值收益按比例分配給退耕農(nóng)戶(hù)。對(duì)退耕農(nóng)戶(hù)與新型經(jīng)營(yíng)主體直接簽訂經(jīng)營(yíng)合同，自主開(kāi)展合作經(jīng)營(yíng)的，國(guó)有林場(chǎng)只負(fù)責(zé)林地資源監(jiān)管，不參與經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)分成。在林地管護(hù)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，要優(yōu)先吸納退耕農(nóng)戶(hù)務(wù)工，獲取勞務(wù)收益。

3.3 進(jìn)一步擴(kuò)大退耕還林范圍，滿(mǎn)足群眾迫切需求

山西省委、省政府高度重視新一輪退耕還林工作，根據(jù)全省實(shí)際和群眾意愿，按照黨的十九大“擴(kuò)大退耕還林還草”精神和山西省綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)以及太行山、呂梁山生態(tài)修復(fù)的要求，立足省情，研究確定擬將陡坡梯田、沙化耕地、采煤沉陷區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷區(qū)、整村移民搬遷區(qū)等耕地納入退耕還林。懇請(qǐng)國(guó)家從山西省轉(zhuǎn)型綜改省情出發(fā)，給予山西特殊政策許可，同意將上述耕地納入退耕還林范圍，核減相應(yīng)的耕地保有量，滿(mǎn)足群眾退耕的迫切需求。