丁振海

（山西省國(guó)際金融林業(yè)項(xiàng)目管理辦公室，山西 太原 030012）

縱觀山西省林業(yè)建設(shè)20多年來(lái)與世界銀行的合作，始終是創(chuàng)新促進(jìn)發(fā)展、發(fā)展帶動(dòng)創(chuàng)新的過(guò)程。通過(guò)積極引進(jìn)項(xiàng)目的新技術(shù)、新觀念、新做法、新制度不斷的消化吸收，完善總結(jié)，示范推廣，培養(yǎng)造就了一批項(xiàng)目管理和技術(shù)人才，這將是山西林業(yè)改革創(chuàng)新強(qiáng)有力的實(shí)踐者、推動(dòng)者、傳播者。分析總結(jié)全省世界銀行貸款林業(yè)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱世行貸款）的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新主要分為機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新與管理創(chuàng)新，現(xiàn)介紹如下。

1 項(xiàng)目機(jī)制創(chuàng)新

1.1 縣級(jí)政府統(tǒng)貸統(tǒng)還

山西省從1995年開(kāi)始實(shí)施世行貸款林業(yè)二期項(xiàng)目初期，就設(shè)計(jì)建立了省級(jí)還貸準(zhǔn)備金，在項(xiàng)目結(jié)束后，不僅完成了貸款任務(wù)，而且為省級(jí)林業(yè)主管部門籌集了幾千萬(wàn)元資金，實(shí)現(xiàn)了互利雙贏。從世行貸款林業(yè)三期項(xiàng)目開(kāi)始，全省開(kāi)始實(shí)行“誰(shuí)借用、誰(shuí)歸還”的政策，將世行林業(yè)貸款落實(shí)到各個(gè)項(xiàng)目縣級(jí)政府，明確了承貸主體責(zé)任，同時(shí)，省、市、縣三級(jí)政府無(wú)償提供75%配套資金。當(dāng)?shù)卣局敖璧脕?lái)、用得好、還得了”的原則，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)合作規(guī)劃，注重抓好貸款項(xiàng)目的質(zhì)量和效益，極大地提高了當(dāng)?shù)卣褂觅J款的積極性?？h級(jí)政府統(tǒng)貸統(tǒng)還世行貸款的模式，也是山西省在全國(guó)世行貸款林業(yè)項(xiàng)目省的首創(chuàng)?？h級(jí)政府統(tǒng)貸統(tǒng)還的模式，從根本上解決了項(xiàng)目受益群體的后顧之憂，為嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施項(xiàng)目提供了條件，通過(guò)簽訂一系列合同，以法律的形式固定下來(lái)，減輕了政府向林農(nóng)戶落貸的壓力，穩(wěn)定了林農(nóng)戶的心理，調(diào)動(dòng)了參與項(xiàng)目受益群體建設(shè)長(zhǎng)周期的生態(tài)林積極性，也充分體現(xiàn)了政府對(duì)購(gòu)買生態(tài)效益供全民享受的政策?？h級(jí)政府統(tǒng)貸統(tǒng)還模式，得到了廣大項(xiàng)目區(qū)受益群體的普遍認(rèn)可，確保了項(xiàng)目目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

1.2 開(kāi)展森林保險(xiǎn)工作

在2008年南方發(fā)生大規(guī)模冰雪災(zāi)害后，引起有關(guān)政府部門的高度重視，中央財(cái)政減免了世行貸款林業(yè)項(xiàng)目省的部分債務(wù)和息費(fèi)，山西也是被減免的省份之一。世界銀行由此開(kāi)始關(guān)注中國(guó)政府對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)涉獵森林的領(lǐng)域。2013年，財(cái)政部將山西省納入森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)省份，根據(jù)山西省財(cái)政廳、林業(yè)廳、中國(guó)保監(jiān)委山西監(jiān)管局印發(fā)的《山西省森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》和有關(guān)市縣關(guān)于開(kāi)展森林保險(xiǎn)工作的要求，山西省執(zhí)行的世行貸款林業(yè)項(xiàng)目的大部分縣，都積極開(kāi)展了森林保險(xiǎn)工作，規(guī)范了森林保險(xiǎn)簽單統(tǒng)保，完善了保險(xiǎn)理賠機(jī)制，同時(shí)項(xiàng)目實(shí)施單位的地方政府采取了補(bǔ)貼政策。各級(jí)政府在不同林木時(shí)期，采取了一系列提高森林防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)能力的政策和措施，規(guī)定：經(jīng)濟(jì)林按不同的生長(zhǎng)期確定不同的賠償比率，核桃林擔(dān)保理賠每公頃2.25萬(wàn)元，政府財(cái)政補(bǔ)貼60%，參保者承擔(dān)40%；生態(tài)林擔(dān)保理賠每公頃9 000元，每公頃保費(fèi)27元，政府財(cái)政全額補(bǔ)貼。同時(shí)，加快建立風(fēng)險(xiǎn)保障體系，提高了林農(nóng)愛(ài)林護(hù)林的積極性，進(jìn)一步保證了項(xiàng)目林地安全，解決了林農(nóng)的后顧之憂。

1.3 項(xiàng)目造林實(shí)行招（投）標(biāo)管理制

從1999年實(shí)施世行貸款林業(yè)三期項(xiàng)目開(kāi)始，全部造林任務(wù)進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)。按照世行貸款林業(yè)項(xiàng)目可研報(bào)告進(jìn)行營(yíng)造林用地核實(shí)，依據(jù)造林模型、造林模式完成造林設(shè)計(jì)。選擇有3級(jí)以上造林資質(zhì)的中標(biāo)造林專業(yè)隊(duì)與林農(nóng)戶簽訂造林委托書，縣林業(yè)行政主管部門與造林專業(yè)隊(duì)簽訂造林合同，避免了中間環(huán)節(jié)的糾紛。造林專業(yè)隊(duì)負(fù)責(zé)從整地、苗木調(diào)運(yùn)、栽植與管護(hù)的全過(guò)程承包，造林資金直接撥付到專業(yè)隊(duì)，林木所有權(quán)與受益權(quán)歸農(nóng)戶。專業(yè)工隊(duì)在造林規(guī)格、質(zhì)量、關(guān)鍵技術(shù)上發(fā)揮了優(yōu)勢(shì)，保證了造林成活率、合格率、保存率和工程進(jìn)度，有效杜絕了勞動(dòng)和安全糾紛。

2 項(xiàng)目技術(shù)創(chuàng)新

2.1 多功能混交造林

根據(jù)世行貸款林業(yè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)規(guī)程，從實(shí)施三期造林項(xiàng)目開(kāi)始，到以后的不同時(shí)期的項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，在項(xiàng)目區(qū)域?qū)I(yíng)造多功能人工林的，依照不同造林樹(shù)種、造林模型、報(bào)賬類型，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)地條件，確定合理混交比例和混交方式，主要以“喬喬混交”、“喬灌混交”和“喬與原生植被（灌木）混交”3種模式進(jìn)行推廣應(yīng)用，取得了良好效果。

2.2 小流域綜合治理

根據(jù)山西省項(xiàng)目區(qū)分布以黃土高原丘陵溝壑區(qū)、太行山石質(zhì)山區(qū)、退耕梯田和坡耕地實(shí)施區(qū)3種類型為主的實(shí)際現(xiàn)狀，在梁峁頂、丘陵坡面、侵蝕溝、梯田、坡地農(nóng)田等地形，以小流域（溝壑）為單元，對(duì)溝、坡、峁、垣進(jìn)行生物和工程措施相結(jié)合的綜合治理，并圍繞其制定一系列的技術(shù)路線和措施。在塬、峁類營(yíng)造喬灌結(jié)合的生態(tài)林，緩坡?tīng)I(yíng)造灌木林與生態(tài)經(jīng)濟(jì)林，溝底營(yíng)造生態(tài)經(jīng)濟(jì)林。以科學(xué)整地、蓄水、保土為主，同時(shí)在有條件的地塊邊緣修建攔水埂，控制水土流失。利用破碎的小區(qū)域，在后期補(bǔ)植補(bǔ)造中，用鄉(xiāng)土樹(shù)種，進(jìn)行喬灌、針闊多樹(shù)種“鑲嵌式”種植，將小單元盡量集中“連片”覆蓋，最終形成“經(jīng)濟(jì)林座底、喬木林纏腰、灌木林帶帽”的綜合治理水土保持林體系、小流域綜合治理理念與模式，在世行貸款林業(yè)五期項(xiàng)目執(zhí)行中，得到了全面貫徹落實(shí)。

2.3 搭建多樣化技術(shù)推廣平臺(tái)

世行貸款林業(yè)項(xiàng)目非常注重技術(shù)推廣與應(yīng)用。為了最大限度地將科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，構(gòu)建了省、市、縣三級(jí)技術(shù)培訓(xùn)體系，通過(guò)培訓(xùn)將項(xiàng)目先進(jìn)而實(shí)用的新成果、新技術(shù)、新品種，轉(zhuǎn)化為林農(nóng)科學(xué)栽培、經(jīng)營(yíng)管理的知識(shí)技能；結(jié)合移動(dòng)通信、互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)等信息平臺(tái)，搭建遠(yuǎn)程技術(shù)服務(wù)、森林網(wǎng)絡(luò)醫(yī)院等信息技術(shù)平臺(tái)，及時(shí)解答和解決林農(nóng)提出的問(wèn)題和遇到的難題。通過(guò)編制技術(shù)手冊(cè)，將實(shí)踐中創(chuàng)造的一系列實(shí)用特色技術(shù)傳授給林農(nóng)，如“水袋滴滲+全穴地膜覆蓋+容器苗+保水劑+植物蒸騰抑制劑”等抗旱組裝配套技術(shù)；以山杏為主的經(jīng)濟(jì)生態(tài)林的栽植，采用裸根苗截桿與播種結(jié)合的造林技術(shù)。栽前修根處理、生根粉蘸根，栽植時(shí)苗木根部埋土踏實(shí)，并在栽植穴中點(diǎn)播2?！?粒種子，虛土全覆蓋截桿部位；以核桃為主的經(jīng)濟(jì)林栽植，創(chuàng)新出“挖一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)坑、施1擔(dān)有機(jī)肥、用1株優(yōu)質(zhì)苗、澆1桶生根水、鋪1塊保護(hù)膜、打1個(gè)保護(hù)盤”的6個(gè)1實(shí)用技術(shù)。

3 項(xiàng)目管理創(chuàng)新

3.1 參與式磋商社區(qū)評(píng)估

從1999年的世行貸款林業(yè)三期項(xiàng)目開(kāi)始，首次引入?yún)⑴c式磋商社區(qū)評(píng)估工作方法，并一直貫徹到以后執(zhí)行的世行貸款林業(yè)項(xiàng)目中。參與式磋商不僅是一個(gè)過(guò)程、手段、工具，還是一種理念，是強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困人群、婦女等弱勢(shì)群體的賦權(quán)，是項(xiàng)目組織者與林農(nóng)的平等磋商，最大限度地體現(xiàn)了項(xiàng)目受益人的栽植意愿。通過(guò)社區(qū)宣傳、自愿申請(qǐng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)婦女和家庭貧困戶同等對(duì)待，公平公正參與項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)相關(guān)權(quán)益人磋商，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)用地選擇、造林模型、樹(shù)種搭配進(jìn)行確定，實(shí)現(xiàn)林農(nóng)自主決策。最終通過(guò)公示并簽訂合同，使項(xiàng)目公開(kāi)化、透明化、制度化。參與式磋商社區(qū)評(píng)估的貫徹和執(zhí)行，確保了項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生預(yù)期的良好社會(huì)效益，避免或消除了項(xiàng)目實(shí)施可能帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或負(fù)面影響，保障了相關(guān)權(quán)益人的收益。

3.2 提款報(bào)賬與檢查驗(yàn)收

提款報(bào)賬與檢查驗(yàn)收，是山西省利用世行貸款發(fā)展林業(yè)項(xiàng)目最早的管理工作方法之一。山西省從1995年的世行貸款林業(yè)二期項(xiàng)目開(kāi)始使用，貫穿于全省20多年的項(xiàng)目實(shí)施管理中，收到了非常顯著的效果。以市縣級(jí)配套資金到位為“標(biāo)”，以省級(jí)檢查驗(yàn)收結(jié)果通知單為“準(zhǔn)”，促進(jìn)了市縣配套資金到位率，從根本上保證了項(xiàng)目建設(shè)資金的全額到位，保證了項(xiàng)目實(shí)施的現(xiàn)金流充足，穩(wěn)定了項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量水平。項(xiàng)目提款報(bào)賬制和造林檢查驗(yàn)收辦法二者的有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)，成為全省世行貸款林業(yè)項(xiàng)目管理創(chuàng)新的亮點(diǎn)，在全國(guó)世行貸款林業(yè)項(xiàng)目省示范推廣。

3.3 監(jiān)測(cè)績(jī)效與后評(píng)價(jià)

世行項(xiàng)目與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目在管理上的重要區(qū)別，是在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中建立了一系列項(xiàng)目監(jiān)測(cè)績(jī)效與后評(píng)價(jià)體系，用世界銀行資金給予這項(xiàng)工作充分保證，確保數(shù)據(jù)的可靠性。同步開(kāi)展項(xiàng)目監(jiān)測(cè)績(jī)效與后評(píng)價(jià)工作，充分體現(xiàn)了世行貸款林業(yè)項(xiàng)目的前瞻性特點(diǎn)。通過(guò)對(duì)正在執(zhí)行和已經(jīng)完成項(xiàng)目的目標(biāo)、實(shí)施過(guò)程、效益、作用和影響，進(jìn)行系統(tǒng)客觀的分析，確認(rèn)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到，設(shè)計(jì)規(guī)劃是否合理，主要指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，找出成敗的原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)反饋信息，提出改進(jìn)意見(jiàn)，從而使項(xiàng)目效益最終實(shí)現(xiàn)。這是世界銀行在項(xiàng)目執(zhí)行中的獨(dú)特管理內(nèi)容和理念。

1）根據(jù)世行項(xiàng)目有關(guān)規(guī)定，在中國(guó)林科院的技術(shù)指導(dǎo)下，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，完成了項(xiàng)目區(qū)“水土流失、蓋度和生物多樣性以及農(nóng)戶增收”等方面的監(jiān)測(cè)工作。在項(xiàng)目縣建立徑流場(chǎng)15個(gè)，固定監(jiān)測(cè)點(diǎn)30個(gè)。編制完成了符合世界銀行和原國(guó)家林業(yè)局要求的《植被蓋度與生物多樣性監(jiān)測(cè)報(bào)告》、《土壤侵蝕和地表徑流監(jiān)測(cè)報(bào)告》和《社會(huì)經(jīng)濟(jì)成果監(jiān)測(cè)結(jié)果分析與評(píng)價(jià)報(bào)告》，為全國(guó)和山西世行貸款林業(yè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)收集、分析整理等工作奠定了基礎(chǔ)。

2）山西省率先在全國(guó)世行貸款林業(yè)項(xiàng)目省開(kāi)展了項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作。分別在2013年、2014年由省財(cái)政專項(xiàng)出資，委托省財(cái)政廳評(píng)估中心和中國(guó)林科院信息所，對(duì)全省五期項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。設(shè)計(jì)出11個(gè)一級(jí)指標(biāo)、20個(gè)二級(jí)指標(biāo)、35個(gè)三級(jí)指標(biāo)、40個(gè)四級(jí)指標(biāo)，通過(guò)從項(xiàng)目相關(guān)性、效率性、效果性、可持續(xù)性4個(gè)方面評(píng)價(jià)，評(píng)級(jí)結(jié)果為“實(shí)施順利”。

3）充分發(fā)揮了項(xiàng)目森林經(jīng)營(yíng)方案典型和示范作用，在兼顧受益人需求和森林生長(zhǎng)規(guī)律的前提下，從2012年開(kāi)始，以村為單位編制經(jīng)營(yíng)方案。確定了核桃經(jīng)濟(jì)林類型、刺槐水土保持林類型、側(cè)柏用材林類型、油松刺槐水土保持林類型。通過(guò)分類經(jīng)營(yíng)，按照樹(shù)種多樣化、品種鄉(xiāng)土化標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整樹(shù)種，改善林分結(jié)構(gòu)，為提升森林質(zhì)量奠定基礎(chǔ)，經(jīng)營(yíng)方案在項(xiàng)目區(qū)域進(jìn)行總結(jié)和推廣。