蘇愛(ài)萍

(山東省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心社科院基地，山東 濟(jì)南 250002)

2019年是中華人民共和國(guó)成立70周年，也是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵之年。新中國(guó)70年的歷史進(jìn)程波瀾壯闊，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民自強(qiáng)不息、團(tuán)結(jié)奮斗，在艱苦創(chuàng)業(yè)中拼搏，取得了輝煌成就，在綜合實(shí)力、基礎(chǔ)設(shè)施、對(duì)外開(kāi)放、人民生活、社會(huì)事業(yè)、發(fā)展戰(zhàn)略等各方面都取得了歷史性變化、歷史性成就、歷史性進(jìn)步。社區(qū)是城市發(fā)展和社會(huì)治理的重要組成部分。社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量直接關(guān)系到每一個(gè)居民的切身利益。“社區(qū)雖小，但連著千家萬(wàn)戶，做好社區(qū)工作十分重要?！?1)《習(xí)近平在福建調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào) 全面深化改革 全面推進(jìn)依法治國(guó) 為全面建成小康社會(huì)提供動(dòng)力和保障》，《黨建》2014年第12期?；鶎由鐣?huì)既是廣大人民群眾日常生活的共同空間，也是國(guó)家權(quán)力與社會(huì)力量交互作用的空間場(chǎng)域。新中國(guó)成立后，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理經(jīng)歷了持續(xù)而深刻的變遷，基層管理體制經(jīng)歷了一個(gè)由固定趨于變革、由傳統(tǒng)轉(zhuǎn)入現(xiàn)代的發(fā)展過(guò)程。國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的改革與建設(shè)，形成了新的基層治理體系。隨著中國(guó)整體性社會(huì)的變遷，基層治理成為現(xiàn)代治理的重要環(huán)節(jié)。城市基層治理在整個(gè)社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)和治理體系中發(fā)揮著重要作用。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的不斷發(fā)展，城市基層的功能發(fā)生了歷史性的變遷，城市基層社區(qū)管理體制也經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代，從固定到變革的過(guò)程?；鶎又卫砟Ｊ讲粩鄤?chuàng)新，國(guó)家治理現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，人們對(duì)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐也實(shí)現(xiàn)了重大歷史突破。站在新的歷史起點(diǎn)，系統(tǒng)梳理70年來(lái)城市基層治理的歷史進(jìn)程，總結(jié)基層治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，思考基層社會(huì)治理向多元治理的發(fā)展方向?qū)τ诨鶎由鐣?huì)的穩(wěn)定和發(fā)展、對(duì)于現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的勝利發(fā)展具有重要理論價(jià)值。

一、城市基層治理的歷史變遷

新中國(guó)成立后，社會(huì)管理體制經(jīng)歷了由統(tǒng)治到治理、由黨政集權(quán)到分權(quán)參與、由管制統(tǒng)領(lǐng)到協(xié)商服務(wù)、城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展過(guò)程。建國(guó)初期社會(huì)管理被納入到經(jīng)濟(jì)管理之中，社會(huì)生活也隨政治經(jīng)濟(jì)一同納入到計(jì)劃當(dāng)中。計(jì)劃體制下的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活統(tǒng)一由黨政集中領(lǐng)導(dǎo)。政府分配社會(huì)資源，組織供給公共服務(wù)產(chǎn)品，城市實(shí)行一元化社會(huì)管理。改革開(kāi)放建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)的城市基層社會(huì)管理體制經(jīng)歷了從“單位”管理模式向“單位—社區(qū)”治理模式的轉(zhuǎn)變，最終形成了以社區(qū)制為核心的治理模式。21世紀(jì)，中國(guó)進(jìn)入城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的新時(shí)期。城市社區(qū)居住的流動(dòng)人口增多，戶籍制度改革使農(nóng)民身份逐漸變?yōu)槌擎?zhèn)居民，城市管理機(jī)制取代農(nóng)村運(yùn)行機(jī)制。城鎮(zhèn)數(shù)量增多、居民人口增多，需要一種新的組織形態(tài)承擔(dān)社會(huì)整合的功能，探尋一種新的城市社區(qū)管理模式已經(jīng)刻不容緩。

(一)城市基層管理體制的初建探索

建國(guó)初，廢除了封建保甲制度后，杭州、天津、北京等地居民先后自發(fā)成立了“居民委員會(huì)”或“居民小組”等群眾性組織，協(xié)助政府推進(jìn)民主改革、開(kāi)展優(yōu)撫救濟(jì)等工作。1953年北京市委書(shū)記彭真向中央建議設(shè)立居民委員會(huì)，明確其性質(zhì)是群眾性自治組織而非政權(quán)組織。1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，首次以法律形式明確了居民委員會(huì)是群眾自治性的居民組織，為居民委員會(huì)的建設(shè)和居民自治的發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。此后，全國(guó)各大城市普遍建立起了街道辦事處組織，這是我國(guó)政權(quán)基層組織的雛形，為我國(guó)城市公民組織生活進(jìn)行了各種試驗(yàn)和大膽探索。到 1956 年底，統(tǒng)一、規(guī)范的居民委員會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)建立起來(lái)，但是，由于缺乏社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，城市基層治理結(jié)構(gòu)沒(méi)有得到健全和完善。此后居民委員會(huì)的管理職能日趨政治化，并被人民公社所取代。街居制和街道成為城市基層政權(quán)輔助性制度，未能成為城市基層治理的主體制度。

(二)城市基層管理體制的正式設(shè)立

黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了中國(guó)體制改革的序幕，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)建設(shè)的恢復(fù)、探索、發(fā)展時(shí)期。單位體制走向衰落，漸漸退出歷史舞臺(tái)。1978年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《憲法》撤消了文革時(shí)期“街道革命委員會(huì)”制度，城市基層的街居制也開(kāi)始進(jìn)入恢復(fù)和重建階段。1980年，全國(guó)人大常委會(huì)重新頒布了《城市街道辦事處組織條例》《城市街道辦事處組織條例》《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行條例》《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織條例》，在有益經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)下，城市基層治理發(fā)生了深刻變化。全國(guó)各地區(qū)縣恢復(fù)設(shè)立了街道辦事處、居民委員會(huì)，實(shí)行黨政分開(kāi)、政社分開(kāi)，政府職能轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代化企業(yè)制度的建立和城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)社會(huì)治理體制不斷變化。取消了城市人民公社、街道革委會(huì)和革命居民委員會(huì)，基層社會(huì)治理重新得到重視。街道辦事處主導(dǎo)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，興辦起了一批中小型的加工工廠和生活服務(wù)型行業(yè)的企業(yè)，以解決社區(qū)內(nèi)無(wú)工作待業(yè)閑職在家居民、增加家庭經(jīng)濟(jì)收入，穩(wěn)定社會(huì)保障民生等問(wèn)題，標(biāo)志著街道辦事處的經(jīng)濟(jì)職能從此開(kāi)始發(fā)揮作用?！?982年《憲法》明確了‘城市居民委員會(huì)’的性質(zhì)是‘基層群眾性自治組織’，任務(wù)是‘辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議’，城市基層治理有了法律保障?！?2)陳家剛：《基層治理》，中央編譯出版社2015年版，第25頁(yè)。城市基層以居委會(huì)為載體的社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，已成為實(shí)現(xiàn)城市基層民主治理的必由之路。根據(jù)城市的現(xiàn)實(shí)情況，規(guī)定居委會(huì)可以舉辦有關(guān)的服務(wù)事業(yè)，開(kāi)展便民利民的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。為居委會(huì)適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要、調(diào)整提供了法律基礎(chǔ)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城市基層社會(huì)以單位制為主體、街道制為輔助基本管理模式，現(xiàn)逐步轉(zhuǎn)向街居制為主、單位制為輔的城市基層治理格局，這標(biāo)志我國(guó)的居民自治進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。

(三)城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型發(fā)展

城市基層治理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著相當(dāng)?shù)耐瑯?gòu)性，單位人轉(zhuǎn)化為社會(huì)人，下崗工人和農(nóng)民工進(jìn)入社區(qū)，城市基層治理也隨之調(diào)整，由社會(huì)管理轉(zhuǎn)為社會(huì)治理。20世紀(jì)80年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到招商投資和企業(yè)服務(wù)行業(yè)上。1984年，民政部在漳州會(huì)議上提出，把社會(huì)福利事業(yè)要從單一封閉的國(guó)家包辦體制轉(zhuǎn)向國(guó)家、集體、個(gè)人合辦的多元體制，面向全社會(huì)、多渠道、多層次、多形式開(kāi)展社會(huì)福利事業(yè)。同年10月，十二屆三中全會(huì)提出以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革，街道辦事處以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)工作。1986年民政部首次提出，要在城市開(kāi)展社區(qū)服務(wù)工作。1987年民政部倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)理念并在城市普及，社區(qū)服務(wù)不斷發(fā)展深入。街道的經(jīng)濟(jì)工作促進(jìn)了就業(yè)，解決了居民家庭的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，提高了生活水平，保障了民生，激活了市場(chǎng)活力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)繁榮。20世紀(jì)80年代后期，街道辦事處逐漸減少了直接投資經(jīng)營(yíng)，經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向招商引資和企業(yè)服務(wù)。1989年通過(guò)的《居民委員會(huì)組織法》，確定了城市社區(qū)居委會(huì)與農(nóng)村村委會(huì)一樣屬于我國(guó)居(村)民的群眾自治組織，實(shí)行自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)。居民委員會(huì)作為群眾自治組織，地位和性質(zhì)有了明確規(guī)定，理順了群眾組織與行政職能之間的界限和自治權(quán)。對(duì)居民委員會(huì)和工作人員的工資和生活補(bǔ)貼有明文規(guī)定，確保居民委員會(huì)在硬件設(shè)置有良好的匹配。全國(guó)各地城市廣泛開(kāi)展社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，建立了社區(qū)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成了一套責(zé)任明確、運(yùn)行有序的管理體系，建立社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，建設(shè)社區(qū)服務(wù)設(shè)施，形成了社區(qū)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。然而，街居制的恢復(fù)和重建并沒(méi)有完全滿足城市居民的日常服務(wù)要求。1991年，民政部指出社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)是推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)，要將社會(huì)和社區(qū)的發(fā)展推向城市基層工作的前臺(tái)，成為以社區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)的城市基層管理體制改革提出新理念和政策基礎(chǔ)。至此，改革的重點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，改革的方法從政策調(diào)整轉(zhuǎn)向體制機(jī)制改革，城市基層民主治理被提升到黨和國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的高度。到1993年底，全國(guó)大約有80%以上的城市街道開(kāi)展了社區(qū)服務(wù)工作。1995年，上海市選擇10個(gè)街道進(jìn)行綜合改革試點(diǎn)，積極探索創(chuàng)新社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市管理新途徑，著力理順市與區(qū)、區(qū)與街道的管理職能，配套出臺(tái)了《上海街道辦事處條例》，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)和管理體制的建立和完善。探索新型體制“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)落實(shí)”治理模式，構(gòu)建了城市社區(qū)自治的框架，具有一定的超前性。這一做法和經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)產(chǎn)生較大影響。在1998年國(guó)務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革計(jì)劃中，民政部在原基層政權(quán)建設(shè)部門(mén)的基礎(chǔ)上，設(shè)立了基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，重新整合社會(huì)服務(wù)工作職能力量歸屬，社區(qū)建設(shè)成為政府的一項(xiàng)特殊行政職能。以街道、社區(qū)管理體制改革為突破口，組織開(kāi)展了社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)和全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)，創(chuàng)新基層社會(huì)管理體制機(jī)制。山東省青島市四方區(qū)瑞昌路街道辦事處第二、六居委會(huì)為城市社區(qū)直選拉開(kāi)序幕。北京、寧波兩市的居民委員會(huì)直接選舉產(chǎn)生了巨大的影響，是基層民主從農(nóng)村走向城市的里程碑。2009年民政部頒布了《關(guān)于建立“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”創(chuàng)建活動(dòng)的通知》，規(guī)定了建立城鄉(xiāng)社會(huì)建設(shè)全覆蓋試點(diǎn)的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制、社區(qū)建設(shè)全覆蓋試點(diǎn)。城市建設(shè)規(guī)劃、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施、社區(qū)服務(wù)和社會(huì)管理。

(四)新時(shí)代城市基層治理的發(fā)展新格局

黨的十八大召開(kāi)后，社區(qū)建設(shè)內(nèi)涵明晰，從社會(huì)管理到社會(huì)治理，標(biāo)志著基層社會(huì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了從基層管理到基層治理的新飛躍。以習(xí)近平為核心的黨中央高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，開(kāi)辟了治國(guó)理政新境界，部署國(guó)家治理體系，謀求治理能力現(xiàn)代化。新時(shí)代的治國(guó)理政新實(shí)踐對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制機(jī)制實(shí)施了重大的改革與突破，為增強(qiáng)城市社區(qū)服務(wù)功能，提出“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式”。(3)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2012年版，第25頁(yè)。創(chuàng)新基層治理體制，改進(jìn)基層治理方式，提高基層治理水平，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，打造共治、共建、共享的治理格局。城市社區(qū)是集管理、服務(wù)、自治于一體的社會(huì)單元，共治、共建、共享的治理格局強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理體系網(wǎng)格化建設(shè)，基層政府、社會(huì)組織、社區(qū)業(yè)主等主體圍繞公共事務(wù)進(jìn)行合作與協(xié)商，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，標(biāo)志著基層社會(huì)治理在國(guó)家治理體系中具有重要地位。習(xí)近平在社區(qū)治理的重要論述中，從認(rèn)識(shí)論和方法論上系統(tǒng)回答了“怎么看”“怎么辦”“怎么干”，解決了社會(huì)治理的定位、使命和內(nèi)在結(jié)構(gòu)以及抓手的問(wèn)題。2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，《智慧社會(huì)建設(shè)指南(試行)》，將智慧城市作為城市發(fā)展新模式，要求大力推進(jìn)智慧城市建設(shè)。爭(zhēng)取到2020年，將有50%以上的城市社區(qū)實(shí)現(xiàn)智慧社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立可持續(xù)發(fā)展的城市基層治理體系和智能化社會(huì)服務(wù)模式。2015年頒布實(shí)施《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，將城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機(jī)制納入了制度化、規(guī)范化和程序化的軌道，使之成為實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)居民自治的根本途徑。居民參與社區(qū)事務(wù)管理的積極性高漲，協(xié)商的民主氛圍濃厚，社區(qū)居民主要通過(guò)議事協(xié)商、決策協(xié)商、管理協(xié)商、監(jiān)督協(xié)商等方式實(shí)現(xiàn)合理訴求和解決合法權(quán)益的有效維護(hù)。同年，民政部和中組部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，啟動(dòng)了新一輪社區(qū)居民委員會(huì)減負(fù)增效具體改革措施。這輪改革的重要特點(diǎn)，就是全面推行“社區(qū)工作準(zhǔn)入制”，建立健全社區(qū)權(quán)力正負(fù)清單制度。2017年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，成為新時(shí)期推進(jìn)全國(guó)社區(qū)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件和行動(dòng)指南。要健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平，不斷加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層工作，推動(dòng)社會(huì)治理的重心向基層下移。突出組織政治功能，增強(qiáng)社區(qū)文化引領(lǐng)能力，強(qiáng)化社區(qū)矛盾化解能力。明確了改革發(fā)展的方向和重點(diǎn)任務(wù)，為今后進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)指明了方向?？傊轮袊?guó)建立70年來(lái)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系從對(duì)立走向統(tǒng)一，從“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”邁向“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”的新時(shí)代，治理體系也隨之而變，走向現(xiàn)代化。

二、城市基層治理變遷過(guò)程中取得的成就及特點(diǎn)

黨中央多次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善城市基層自治制度，為城市社區(qū)治理提供重要的政策指導(dǎo)和理論支撐。在推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)中，城市社區(qū)自治制度地位不斷提高，基層治理在民主制度建設(shè)、基層保障條件及城市基層協(xié)商民主等方面，取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，城鄉(xiāng)社區(qū)治理取得了積極的成效，基層治理及其體制改革創(chuàng)新取得重大突破和全面進(jìn)步，較好地適應(yīng)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展變化的新形勢(shì)，“滿足居民日益增長(zhǎng)的多樣化需要，民生服務(wù)保障穩(wěn)定提升，促進(jìn)了社區(qū)和諧穩(wěn)定，為社會(huì)治理奠定了良好的社區(qū)基礎(chǔ)?！?4)龔維斌：《改革開(kāi)放40年中國(guó)社區(qū)治理的回顧與反思》，《社會(huì)治理》2018年第8期。

(一)基層管理體系的政治效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向凸顯

建國(guó)初期，黨中央就已有效地治理了城市基層，建立城區(qū)基層政權(quán)機(jī)構(gòu)——區(qū)政府、街道辦事處、居民委員會(huì)層級(jí)式行政管理體制，為基層治理建立了組織基礎(chǔ)。以單位制作為城市基層社會(huì)組織主體的構(gòu)建，以街居制對(duì)城市基層管理性組織進(jìn)行重新的定位。依托于單位框架的街居制是建國(guó)初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)大背景的城市基層治理模式。中國(guó)政治體制開(kāi)始由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，堅(jiān)持以人為本，保障居民福利，發(fā)動(dòng)居民參與政治，與人民政府有效溝通。廢除舊的社會(huì)團(tuán)體組織，構(gòu)建了具有中國(guó)特色的城市基層社會(huì)組織體系，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的全面整合，成功完成對(duì)城市的社會(huì)治理和社會(huì)改造，重新建立新的人民群眾團(tuán)體，保證了國(guó)家對(duì)社會(huì)高度的整合，保證了城市政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定，集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把舊社會(huì)混亂分裂的城市改造成為社會(huì)主義的新型城市。

(二)基層治理制度在建設(shè)與改革中不斷完善

改革開(kāi)放是我國(guó)基層治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體帶領(lǐng)下，有效開(kāi)展社會(huì)治理，初步建立符合國(guó)情的現(xiàn)代社會(huì)管理體制，構(gòu)建一套較有效的治理模式。此后歷任領(lǐng)導(dǎo)集體都在改革開(kāi)放的實(shí)踐中繼承和發(fā)展了鄧小平社會(huì)治理思想，“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”(5)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全面代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2007年版，第29頁(yè)。，指出社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展必須要正確處理事關(guān)全局的重要關(guān)系。治理主體由單一主體向多元主體過(guò)渡，城市治理不再由政府包辦，社會(huì)力量進(jìn)入治理領(lǐng)域，街道和社區(qū)在城市治理中的地位上升。各級(jí)地方政府開(kāi)展社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐，社會(huì)治理不斷發(fā)展，在政府治理能力建設(shè)、社會(huì)自治和多元共治等方面都取得了較大成就。

1.基層協(xié)商民主制度化，城市民主發(fā)展顯著

社會(huì)主義協(xié)商民主是人民民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，“開(kāi)展基層協(xié)商民主，推進(jìn)基層協(xié)商制度化”是發(fā)展社會(huì)主義民主的重要內(nèi)容。城市基層民主制度建設(shè)在城市社區(qū)建設(shè)過(guò)程中取得顯著的進(jìn)步，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)與核心。《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》指出：“城市居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自組織”(6)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，中國(guó)法制出版社1998年版，第9頁(yè)。，規(guī)定城市居民委員會(huì)具有基層性、民主性和法治性三個(gè)層次，為基層自治提供了法律保障。民主管理的范圍不斷拓寬，城市基層民主治理以居民委員會(huì)為載體，實(shí)踐城市社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。加強(qiáng)城市社區(qū)居民對(duì)基本的民主管理的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)城市基層社會(huì)生活共同體的建設(shè)。民主監(jiān)督穩(wěn)步推進(jìn)，拓寬民主監(jiān)督的渠道和途徑，創(chuàng)新民主監(jiān)督的方式，提高城市社區(qū)治理的時(shí)效性和透明性。青島、寧波、上海等地的直選實(shí)踐，標(biāo)志著民主自治思想在中國(guó)城市基層治理中得到具體運(yùn)用和發(fā)展。城市社區(qū)的換屆選舉程序更加嚴(yán)格規(guī)范，為提高換屆選舉參選率、競(jìng)爭(zhēng)性，提出了新的解決方案。如采取書(shū)面大會(huì)的方法，以書(shū)面選票進(jìn)行換屆選舉，微信群等渠道作為監(jiān)督，解決了業(yè)主沒(méi)有時(shí)間當(dāng)面投票的困難，提高了競(jìng)選效率和參選率，社區(qū)的程序民主理念能夠得到進(jìn)一步的鞏固，居民的政治參與意識(shí)、能力，均有較大的提高。基層選舉培育了居民的政治參與意識(shí)與民主素質(zhì)，保證了選舉的公平性，完善了選舉機(jī)制。改善了基層干部與群眾的關(guān)系，鞏固了執(zhí)政黨的政治基礎(chǔ)，提升了基層黨組織的影響力，為實(shí)現(xiàn)民主與法治社會(huì)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。作為選舉民主的補(bǔ)充，基層協(xié)商民主也得到廣泛應(yīng)用，有助于破解民主選舉與民主治理的脫節(jié)，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，豐富協(xié)商民主的實(shí)踐形式，強(qiáng)化治理理論提升，極大地保護(hù)和促進(jìn)居民自治的發(fā)展。

2.深化行政體制改革，政社整合，推進(jìn)治理資源向基層下移

依法行政將行政管理活動(dòng)納入法制化軌道。建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制，令政府結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化和完善。城市社區(qū)既是國(guó)家行政權(quán)力的末梢，又是基層自治的起點(diǎn)。對(duì)此，必須注意整合政府、社會(huì)多方資源，使國(guó)家治理與居民自治形成良好互動(dòng)關(guān)系。明確政府與社會(huì)的邊界，給基層城市自治組織以應(yīng)有的發(fā)展空間，避免政府過(guò)度介入，侵犯社會(huì)空間。轉(zhuǎn)變政府職能，以服務(wù)居民為導(dǎo)向，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，以此為基本原則解開(kāi)基層政府改革困局，對(duì)辦事流程、職責(zé)同構(gòu)等問(wèn)題加以重新審視。將治理資源下沉到基層，以適應(yīng)基層社會(huì)的實(shí)際需要，為城市社區(qū)居民提供專業(yè)、多元的社區(qū)服務(wù)。

(三)社會(huì)基層治理由管制模式轉(zhuǎn)型為服務(wù)模式

現(xiàn)代社會(huì)治理是一種公共治理、民主治理、多維治理。社會(huì)治理的本質(zhì)是建立多維度的參與式治理結(jié)構(gòu)，而不是加強(qiáng)嚴(yán)格的行政管理。以人為本的治理理念，重視人民的訴求，政府模式基本完成了從管制模式到服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型。政府政策更加注重長(zhǎng)效化、科學(xué)化、體系化、制度化，著重推動(dòng)基層自治實(shí)踐，促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。支持社會(huì)組織的發(fā)展，由社會(huì)組織提供公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)和諧有序發(fā)展。

1.多措并舉提高基層社會(huì)治理水平

改革開(kāi)放四十年成果豐碩，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅疾，這要求基層治理也迎頭趕上，達(dá)到相應(yīng)的水準(zhǔn)。習(xí)近平提出“要提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！?7)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第49頁(yè)。這為新時(shí)代基層治理發(fā)展指明了方向。對(duì)此，應(yīng)從四個(gè)方面全面著手，從政府層面大力支持社會(huì)組織發(fā)展，以服務(wù)為本，在民生領(lǐng)域建立較為完善的空間體系和直接為社區(qū)居民提供便利的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，整合政社資源并下移基層，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的整體下沉。推進(jìn)法治建設(shè)，加強(qiáng)法治宣傳，樹(shù)立與社會(huì)治理相適應(yīng)的法治理念，法治導(dǎo)向、營(yíng)造法治環(huán)境、依法治理、依法自治。利用互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的新變化進(jìn)行決策管理，引入人工智能、大數(shù)據(jù)等服務(wù)，提升治理效率和方法創(chuàng)新。加強(qiáng)基層治理人才建設(shè)，壯大多元共治力量，培訓(xùn)基層公職人員，促進(jìn)基層治理的專業(yè)化。

2.創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合機(jī)制，加快公共服務(wù)均等

當(dāng)下我國(guó)仍處在城鄉(xiāng)分治階段，城鄉(xiāng)差距較大，資源分配差異明顯。為維護(hù)社會(huì)公平正義，提升資源利用效率，打造開(kāi)放流動(dòng)的社會(huì)，城鄉(xiāng)基層一體化治理已刻不容緩。充分利用改革試點(diǎn)有利條件，持續(xù)推動(dòng)體制、政策、實(shí)踐等全方位的創(chuàng)新。新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出城鄉(xiāng)融合思想，改革重心向村級(jí)下移，努力提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展水平。大力推動(dòng)戶籍制度、土地制度等改革方案，為城市服務(wù)延伸下鄉(xiāng)提供政策保障。讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口基本享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，完善住房和社會(huì)保障制度，銜接老年醫(yī)療制度及隨遷子女受教育權(quán)政策，落實(shí)就業(yè)者公共服務(wù)政策等等?；究s小城鄉(xiāng)之間的差異，構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化體制，讓每個(gè)公民都能夠受惠于現(xiàn)代化建設(shè)的成果。

(四)城市基層社會(huì)治理新格局初步形成

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書(shū)記的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子，高度重視城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，為城市社區(qū)治理提出了新的要求，指明了發(fā)展的方向，這標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)治理體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新進(jìn)入新的重要發(fā)展時(shí)期，以人民為中心打造社會(huì)治理格局在實(shí)踐城鄉(xiāng)社區(qū)體制機(jī)制方面的改革與創(chuàng)新，已取得重大進(jìn)展和突破，使社會(huì)基層進(jìn)一步釋放了生機(jī)與活力，有效地促進(jìn)了社會(huì)文明進(jìn)步和安全穩(wěn)定。

1.牢固樹(shù)立起以人為本、服務(wù)為先的理念

新時(shí)代社區(qū)治理實(shí)踐，首先是加大社區(qū)服務(wù)的工作力度。社區(qū)服務(wù)是對(duì)社區(qū)居民的服務(wù)，是居民的需求，建立共建共治共享的供給機(jī)制，這也是社區(qū)服務(wù)的立基之本。社區(qū)居委會(huì)圍繞社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)提升的現(xiàn)實(shí)需要，在社區(qū)基層治理發(fā)揮積極作用，在宣傳貫徹法律法規(guī)、促進(jìn)社區(qū)精神文明與環(huán)境衛(wèi)生、幫助老年人生活及娛樂(lè)等均有相應(yīng)的措施。針對(duì)社區(qū)服務(wù)資源不足，建立了社會(huì)服務(wù)中心和社會(huì)組織培育站。社會(huì)服務(wù)資金以自籌為主，社會(huì)捐助、社會(huì)服務(wù)盈余為補(bǔ)充。通過(guò)政府購(gòu)買形式，委托專業(yè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)到社區(qū)開(kāi)展服務(wù)，吸納專業(yè)化社會(huì)組織力量服務(wù)居民。二是加大資源投入，建設(shè)社區(qū)社會(huì)組織綜合服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)社區(qū)居民活動(dòng)中心、養(yǎng)老服務(wù)站、志愿者協(xié)會(huì)，為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理。社區(qū)服務(wù)發(fā)展與社區(qū)文化交融一體，形成更豐富的形式。

2.以黨的建設(shè)引領(lǐng)社區(qū)治理

城市基層社區(qū)治理與基層黨建結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮黨的引領(lǐng)作用，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，為社區(qū)居民謀福利，形成良性循環(huán)。黨組織對(duì)城市基層治理模式起到良好的引導(dǎo)作用，對(duì)居民委員會(huì)的工作起到有力的支持作用，與居民自治形成有效融合。城市社區(qū)走上業(yè)主自治實(shí)踐、探索治理模式，與基層黨組織的引導(dǎo)和支持密不可分，確立了公平公開(kāi)公正的民主決策和制度程序監(jiān)督的民主管理模式，建立起居民安居樂(lè)業(yè)的和諧小區(qū)。早期城市社區(qū)面對(duì)物業(yè)服務(wù)公司的侵權(quán)行為在建立業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行依法維護(hù)權(quán)益過(guò)程中遇到不少困難，往往依賴于社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌、梳理、調(diào)解。正確處理好黨組織與社區(qū)自治的關(guān)系，特別是注重黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與社區(qū)居民自治權(quán)的分寸關(guān)系，避免“不作為”和“濫作為”，是探索黨組織參與社區(qū)建設(shè)的新機(jī)制關(guān)鍵，是社區(qū)善治的創(chuàng)新。堅(jiān)定不移地走群眾路線，擴(kuò)大基層黨組織的輻射范圍、影響力，實(shí)現(xiàn)“群眾在哪里，黨支部就在哪里”。把握基層黨建機(jī)制與社會(huì)組織的有機(jī)關(guān)聯(lián)，探討社會(huì)組織黨建的創(chuàng)新之道。堅(jiān)持抓保障、抓平臺(tái)、抓引領(lǐng)，多措并舉，有效促進(jìn)社會(huì)組織黨建工作健康快速發(fā)展。社會(huì)組織中黨組織的集中建立，是社區(qū)積極探索促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的重要舉措。是社區(qū)擴(kuò)大和壯大黨員隊(duì)伍，社會(huì)組織體系更加健全完善，運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制更加科學(xué)規(guī)范，社會(huì)評(píng)價(jià)有序穩(wěn)步提升的工作目標(biāo)。堅(jiān)持黨的指導(dǎo)，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，在社會(huì)組織的社會(huì)管理系統(tǒng)和管理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮更好的作用，確保黨的社會(huì)組織的影響力和戰(zhàn)斗力。著力發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，在社區(qū)治理中起到良好影響。

3.以社區(qū)文化推動(dòng)城市基層治理實(shí)踐

隨著城市基層社區(qū)建設(shè)快速發(fā)展，在滿足城市居民物質(zhì)需求的同時(shí)要補(bǔ)足精神文化需求的短板。黨中央對(duì)城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提出新的指示意見(jiàn)。最新頒布的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，為城市社區(qū)善治指明了方向。覺(jué)的十八大以來(lái)，各地政府給居民自治、社區(qū)運(yùn)行提供良好條件，高度重視城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，建設(shè)了大批服務(wù)中心、文化活動(dòng)室、衛(wèi)生室等場(chǎng)所，依托其開(kāi)展社區(qū)文化建設(shè)。社區(qū)文化是社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與城市社區(qū)精神文明建設(shè)進(jìn)行宏觀結(jié)合，營(yíng)造社區(qū)的良好文化氛圍。推動(dòng)城市社區(qū)協(xié)商理念。在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精神的啟發(fā)、引導(dǎo)下，打造城市社區(qū)的治理理念與生活方式。比如北京的“樂(lè)和社區(qū)”模式倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值觀，是傳統(tǒng)理念應(yīng)用于城市社區(qū)治理的典型案例，其生活理念是優(yōu)秀的傳統(tǒng)思想觀念、行為方式可以輔助現(xiàn)代基層治理，有助于形成共識(shí)、促進(jìn)和諧。結(jié)合當(dāng)?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)，提倡家訓(xùn)家風(fēng)建設(shè)，弘揚(yáng)高尚道德，對(duì)社區(qū)居民的生活面貌起到影響和指導(dǎo)作用。中華民族自古以來(lái)重視家教、家風(fēng)。濟(jì)南市基層社區(qū)注重評(píng)選道德模范，街道、社區(qū)設(shè)置了道德模范的宣傳欄，展示身邊居民的先進(jìn)事跡，包括個(gè)人修養(yǎng)、家庭倫理、公共道德等方面。注重發(fā)揮榜樣的模范帶頭作用，對(duì)優(yōu)秀人物、模范家庭都是非常好的宣傳和激勵(lì)。建設(shè)文化學(xué)習(xí)型社區(qū)，既滿足了人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的精神文化、強(qiáng)身健體的需求，又增強(qiáng)了居民的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。

三、對(duì)建國(guó)以來(lái)我國(guó)城市基層治理的思考

建國(guó)以來(lái)我國(guó)城市基層治理的變遷，與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各要素密切相關(guān)，不同要素的交織的合力所產(chǎn)生的推動(dòng)作用，形成了時(shí)代變遷的路徑，有助于理解社會(huì)變革如何可能，將來(lái)如何。社區(qū)治理是現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)具體戰(zhàn)略手段，是未來(lái)社會(huì)發(fā)展所企盼達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)。隨著基層治理體制機(jī)制從街居制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)制，國(guó)家單獨(dú)承載的一大部分社會(huì)職能逐漸轉(zhuǎn)移到基層社區(qū)，單一的政府管理體制已難以處理一系列的社會(huì)服務(wù)與社區(qū)福利等問(wèn)題。城市治理由“城市”向“社區(qū)”演變，其原因是快速城市化導(dǎo)致城市社區(qū)分化及居民身份的異質(zhì)性。新時(shí)代社會(huì)治理提出了新要求，打造共建共治共享的治理格局。多方參與、互動(dòng)協(xié)商、利益調(diào)和、系統(tǒng)持續(xù)是推進(jìn)城市社區(qū)治理的要素。多方治理主體、多方治理方式、多重治理目標(biāo)、多樣治理內(nèi)容是中國(guó)城市基層治理的發(fā)展方向，是城市社區(qū)治理走向“善治”的根本。

(一)堅(jiān)持以人民為中心，使人民真正當(dāng)家作主，具有自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督的能力

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征。發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益?！靶聲r(shí)代社會(huì)主要矛盾發(fā)生深刻變化，從‘物質(zhì)文化需要’到‘美好生活需要’”(8)唐曉陽(yáng)：《在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列》，《嶺南學(xué)刊》2018年第3期。，必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想。習(xí)近平指出“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們奮斗的目標(biāo)”，“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目標(biāo)”，以“建設(shè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義社會(huì)治理體系”， “推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，說(shuō)明了推動(dòng)治理格局建設(shè)、完善社區(qū)治理體系的在新時(shí)代的重要性。必須大力推進(jìn)社區(qū)治理，為黨的執(zhí)政打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。以人民需求為導(dǎo)向，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)，必須加強(qiáng)基層工作，服務(wù)居民生活，令居民能夠在日常生活中感受到改革發(fā)展的偉大成果。在全面建成小康社會(huì)決勝階段切實(shí)推進(jìn)社區(qū)治理，這是國(guó)家治理體系的核心內(nèi)容，事關(guān)基層穩(wěn)定。社區(qū)治理有關(guān)于黨和國(guó)家的穩(wěn)定安定和長(zhǎng)治久安，也是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)不可或缺的核心環(huán)節(jié)。社區(qū)是社會(huì)治理的最小單元，在社區(qū)治理中保證居民權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)公益，惠及人民，這正是黨的十九大報(bào)告所說(shuō)的“必須始終把人民利益擺在至高無(wú)上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)”(9)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第45頁(yè)。。

(二)發(fā)揮基層黨組織的主導(dǎo)地位與領(lǐng)導(dǎo)作用

基層治理，關(guān)鍵在黨，重心在基層。黨組織要對(duì)治理模式起到良好的引導(dǎo)作用，對(duì)居民委員會(huì)的工作起到有力的支持作用，與居民自治形成有效融合。城市社區(qū)治理只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新社區(qū)基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，樹(shù)立發(fā)展新理念，確保社區(qū)治理沿著正確的政治方向前進(jìn)，鞏固和完善城市基層自治制度，保障業(yè)主的利益，有效實(shí)施多元治理。推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?；鶎狱h組織與政府，街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等都是城市基層自治相關(guān)的主體，這些主體機(jī)構(gòu)為城市基層社區(qū)穩(wěn)定提供保障，對(duì)社區(qū)治理的實(shí)踐發(fā)揮著重要作用。街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)為主體基層直接面對(duì)服務(wù)群眾，基層社會(huì)治理水平的高低直接反映和決定著國(guó)家的社會(huì)治理水平。發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，建立黨群服務(wù)站，以黨支部為核心，推進(jìn)街道和社會(huì)管理體制改革，真正把社會(huì)服務(wù)與城市職能向基層下移，發(fā)揮街道辦事處和社區(qū)公共服務(wù)、統(tǒng)籌轄區(qū)治理、組織綜合執(zhí)法、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)等職能，加強(qiáng)街道辦事處對(duì)社會(huì)服務(wù)與城市管理的綜合協(xié)調(diào)作用，進(jìn)一步推進(jìn)街道政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)發(fā)展。鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)，以社區(qū)黨組織為核心，理順社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮基層黨支部的橋頭堡作用，彰顯社區(qū)治理的生命力和創(chuàng)造力，落實(shí)到社區(qū)治理的各項(xiàng)工作中，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義的城市基層社區(qū)健康發(fā)展。

(三)加快構(gòu)建自治、德治、法治的基層社會(huì)治理模式

城市基層治理，首先在于確立街道辦事處的權(quán)力職能。要理順街道辦事處與相關(guān)政府部門(mén)、社區(qū)組織的關(guān)系。城市居民自治的良好實(shí)踐，需要法治作為保障和約束，也需要街道辦事處的指導(dǎo)。近年來(lái)以自治和維權(quán)名義開(kāi)展的業(yè)主維權(quán)行動(dòng)，證明業(yè)主與開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)存在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益矛盾。國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，是解決住宅小區(qū)業(yè)主自治的困境的最佳途徑。文件政策性的指導(dǎo)小區(qū)業(yè)主自治，指出應(yīng)促進(jìn)業(yè)主委員會(huì)制度化、規(guī)范化建設(shè)，讓廣大社區(qū)居民增強(qiáng)自我管理意識(shí)與政治參與意識(shí)，培育居民法治意識(shí)、民主意識(shí)，依法自治。在城市自治的實(shí)踐中，居民的依法自治能力和自我管理能力得到提升，居民群眾明確自己的權(quán)利和義務(wù)，依法按規(guī)參與基層社區(qū)治理，推動(dòng)了社區(qū)治理的法治化。住宅小區(qū)業(yè)主自治的運(yùn)行需要有法治的約束和保障，應(yīng)嚴(yán)格依照法律法規(guī)規(guī)定居民自治的權(quán)利與限度。把不應(yīng)歸屬居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)企業(yè)的工作，由政府職能部門(mén)把控，加強(qiáng)依法執(zhí)法力度，制定細(xì)化的業(yè)主組織條例，規(guī)范業(yè)委會(huì)的運(yùn)作，懲處違規(guī)違法的行為，堅(jiān)持法治精神，維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。德治源于傳統(tǒng)，經(jīng)現(xiàn)代轉(zhuǎn)化，是善治的基石。道德約束是一種非制度性的規(guī)范，可以作為社區(qū)法治的補(bǔ)充，在社區(qū)治理中發(fā)揮作用。將中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理模式在社區(qū)建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，注重居民公約的規(guī)范和教化功能，注重家庭在社會(huì)治理中的基礎(chǔ)地位，保障基層社區(qū)社會(huì)的穩(wěn)定，不斷提高和“培養(yǎng)居民的參與意識(shí)、公共意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)和合作精神”(10)湯晉蘇：《開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局》，《社會(huì)治理》2018年第9期。，充分發(fā)揮在社區(qū)治理中的精神支撐和凝聚力的重要作用，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治三者相互促進(jìn)，相互補(bǔ)充。

(四)城市基層治理人才的建設(shè)與培養(yǎng)

基層治理需要相應(yīng)的人才建設(shè)，完善基層人才遴選機(jī)制，加強(qiáng)干部隊(duì)伍規(guī)范管理，嚴(yán)格進(jìn)行候選人資格審查。有效預(yù)防選舉過(guò)程中出現(xiàn)的不正之風(fēng)，嚴(yán)厲打擊各類干擾破壞選舉的違紀(jì)違法行為，中組部多次發(fā)布紀(jì)律通告，對(duì)基層換屆工作提出要求，對(duì)違背紀(jì)律者“零容忍”，形成正風(fēng)肅紀(jì)高壓態(tài)勢(shì)。重點(diǎn)把握換屆選舉的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和程序流程，切實(shí)保證換屆選舉工作能夠公平、公開(kāi)地進(jìn)行，選舉規(guī)范有效。要吸收更多優(yōu)秀人才加入基層治理隊(duì)伍，確?；鶎訐Q屆選舉能夠選出好人、選出能人?；鶎由鐓^(qū)干部隊(duì)伍年輕化、專業(yè)化，隊(duì)伍規(guī)模和質(zhì)量逐步提升。社區(qū)“兩委”班子人員結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，活力進(jìn)一步提升，成員年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)更趨合理，這標(biāo)志著越來(lái)越多高學(xué)歷、年輕活力的青年加入進(jìn)新一屆居委會(huì)班子來(lái)，有利于以更高昂的激情和能力，為社區(qū)居民做好事、做實(shí)事。精選一批優(yōu)秀的高校畢業(yè)生到基層社區(qū)就職，改善社區(qū)居委會(huì)班子成員構(gòu)成，為社區(qū)居委會(huì)建設(shè)注入新的生機(jī)和活力，大大提高基層社區(qū)干部的素質(zhì)，發(fā)揮大學(xué)畢業(yè)生自身的專業(yè)知識(shí)，為城市基層社區(qū)發(fā)展提供新的增長(zhǎng)點(diǎn)。對(duì)一些重點(diǎn)貧困社區(qū)，要充分發(fā)揮省派第一書(shū)記的核心引導(dǎo)作用，建設(shè)過(guò)硬支部，開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧，提升治理水平。