李春根 陳文美 鄒亞東

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013；貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025；貴陽(yáng)市花溪區(qū)政府辦，貴州 貴陽(yáng) 550025)

隨著貧困治理不斷有效開展，改革開放40年，我國(guó)已有7億多貧困人口擺脫貧困。截至2017年末，我國(guó)貧困人口減少到3046萬人，貧困發(fā)生率下降至3.1%,貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入9377元，是全國(guó)農(nóng)村平均水平的69.8%，其差距進(jìn)一步縮小，[注]劉永富:《我國(guó)仍有334個(gè)深度貧困縣和3萬深度貧困村》，中國(guó)網(wǎng)，2018年3月7日。貧困治理成效前所未有、世界矚目。剩下未脫貧的3000余萬貧困群體多屬于深度貧困地區(qū)的深度貧困人口。所謂深度貧困是指自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文明、公共服務(wù)、民生水平等較差，以及貧困發(fā)生率較高、脫貧難度大的區(qū)域，是貧困的“貧中之貧”、“困中之困”。2017年6月23日，習(xí)近平總書記主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)，集中研究破解深度貧困之策，提出要“攻克堅(jiān)中之堅(jiān)，解決難中之難”；黨的十九大報(bào)告突出強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，解決區(qū)域性整體貧困，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)深度貧困地區(qū)深度貧困人口“兩不愁、三保障”。為此， 2017年11月國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，明確指出深度貧困地區(qū)主要包括西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州(以下簡(jiǎn)稱“三區(qū)三州”)與貧困發(fā)生率18%的貧困縣和貧困發(fā)生率超20%的貧困村及三類人，重點(diǎn)研究構(gòu)建適應(yīng)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)需要的支撐保障體系。具體而言，目前全國(guó)還有334個(gè)深度貧困縣，縣貧困發(fā)生率平均為23%，縣均貧困人口近3萬人，分布在全國(guó)14個(gè)省區(qū)。[注]數(shù)據(jù)來源：新華網(wǎng)http://www.xinhuanet.com。相比之下，深度貧困地區(qū)的深度貧困人口長(zhǎng)期處于資源缺乏、環(huán)境惡劣、發(fā)展方式落后、市場(chǎng)信息閉塞等老少邊窮地區(qū)，導(dǎo)致其脫貧任務(wù)與難度異常艱巨，成為全面建成小康社會(huì)當(dāng)下扶貧攻堅(jiān)的“硬骨頭”。研究如何按期實(shí)現(xiàn)2020年深度貧困地區(qū)的深度貧困人口同步邁入全面小康社會(huì)，是當(dāng)前階段的重點(diǎn)難點(diǎn)。

深度貧困治理作為最基本的民生理念，是新時(shí)代貧困治理理論的新思想和新戰(zhàn)略。目前已有部分學(xué)者開始對(duì)深度貧困作了研究。牛勝?gòu)?qiáng)(2017)指出，資源短缺、環(huán)境惡劣及非競(jìng)爭(zhēng)性公共物品和服務(wù)供給嚴(yán)重不足是構(gòu)成深度貧困地區(qū)貧困的直接原因，也是降低推行經(jīng)濟(jì)層面扶貧效果的主要原因，提出把持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境和培養(yǎng)具有自我發(fā)展能力的勞動(dòng)者作為深度貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和根本動(dòng)力,以超常規(guī)的理念、方法和舉措持續(xù)推進(jìn)公共物品和服務(wù)的有效供給。[注]牛勝?gòu)?qiáng)：《多維視角下深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)困境及戰(zhàn)略路徑的選擇》，《理論月刊》2017第12期。左停、徐加玉等(2018)基于基本公共服務(wù)減貧路徑的軟性干預(yù)視角，提出完善基本公共服務(wù)供給機(jī)制、構(gòu)建新的基本公共服務(wù)減貧路徑。[注]左停、徐加玉、李卓：《擺脫貧困之“困”:深度貧困地區(qū)基本公共服務(wù)減貧路徑》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。張明皓,豆書龍(2018)認(rèn)為由群體和個(gè)體雙重轉(zhuǎn)化所引致的“生存性均衡”的自我維持、結(jié)構(gòu)與行動(dòng)內(nèi)向互構(gòu)所產(chǎn)生的“經(jīng)濟(jì)性貧困陷阱”構(gòu)成深度貧困的再生產(chǎn)邏輯和社會(huì)后果，其破解應(yīng)以“超時(shí)空強(qiáng)制、超市場(chǎng)強(qiáng)制”為主要表現(xiàn)形式的精準(zhǔn)扶貧的超常功能發(fā)揮，還應(yīng)以公共價(jià)值、制度結(jié)構(gòu)以及扶貧內(nèi)容的綜合治理框架，構(gòu)成消解深度貧困的動(dòng)力。[注]張明皓、豆書龍：《深度貧困的再生產(chǎn)邏輯及綜合性治理》，《中國(guó)行政管理》2018年第4期。還有部分學(xué)者以具體某個(gè)地區(qū)為主要研究對(duì)象探討有針對(duì)性地打贏深度貧困攻堅(jiān)戰(zhàn)的路徑，如李俊、杰耿新(2018)以“三區(qū)三州”為例，從基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源、文化觀念和政策規(guī)劃等方面剖析深度貧困的原因，并提出相應(yīng)的治理之策。[注]李俊、杰耿新：《民族地區(qū)深度貧困現(xiàn)狀及治理路徑研究——以“三區(qū)三州”為例》，《民族研究》2018年第1期。徐伍達(dá)(2018)以西藏為例，通過多維貧困分析深度貧困區(qū)域的致貧原因，明確靶向進(jìn)而提出解決之策。[注]徐伍達(dá)：《西藏打贏深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的路徑選擇》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2018年第4期。董新興提出村委會(huì)與村鎮(zhèn)銀行簽訂長(zhǎng)期信貸合作協(xié)議以解決農(nóng)民融資難的金融脫貧措施。[注]董新興：《村委會(huì)、村鎮(zhèn)銀行與農(nóng)戶融資難的化解》，《東岳論叢》2018年第3期?？梢?，目前對(duì)深度貧困的研究并不多，也未成系統(tǒng)。為此，在全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)階段，高度認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段深度貧困治理的戰(zhàn)略意義，結(jié)合深度貧困地區(qū)現(xiàn)實(shí)全面闡釋并解析其致貧機(jī)理，不斷促進(jìn)貧困治理機(jī)制創(chuàng)新及其政策調(diào)整優(yōu)化，對(duì)助力打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)兼具重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、深度貧困地區(qū)深度貧困的致貧機(jī)理解析

中國(guó)經(jīng)歷了救濟(jì)式、開發(fā)式等大規(guī)模的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)，逐漸消除了大面積、大規(guī)模的絕對(duì)貧困。相比之下，深度貧困地區(qū)深度貧困的致貧機(jī)理更加復(fù)雜、脫貧難度更大，屬于深度多維貧困。理清深度貧困地區(qū)深度多維貧困的致貧機(jī)理，實(shí)施有針對(duì)性的精準(zhǔn)脫貧政策，是有效開展深度貧困治理，順利實(shí)現(xiàn)深度貧困地區(qū)同步進(jìn)入小康社會(huì)的關(guān)鍵所在。此處從自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和個(gè)體因素三個(gè)方面剖析深度貧困地區(qū)深度多維貧困的致貧機(jī)理。

(一)自然環(huán)境的致貧機(jī)理表現(xiàn)

自然環(huán)境對(duì)人類活動(dòng)的各方面均產(chǎn)生深刻影響，其促進(jìn)還是制約作用主要取決于自然資源與地理環(huán)境惡劣與否。在一定時(shí)間條件下，通過人類活動(dòng)使自然資源能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值并滿足其所需物質(zhì)和能量來提高人類的整體福利。相反，自然環(huán)境也客觀地反作用于人們的生產(chǎn)和生活方式。惡劣的自然環(huán)境尤其是當(dāng)人類與自然環(huán)境之間的和諧被破壞后帶給人類更多負(fù)面的影響和危害。

首先，貧乏的自然資源限制貧困戶擴(kuò)大再生產(chǎn)能力。資源稟賦又稱“要素稟賦”，指某個(gè)地區(qū)擁有包括資本、土地、技術(shù)、管理等在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的豐歉，成為深度貧困地區(qū)致貧的重要分析依據(jù)。一般而言，深度貧困地區(qū)大多土地貧瘠、可用資源匱乏、資源結(jié)構(gòu)分布不合理，并多伴有惡劣的自然環(huán)境如地震、泥石流等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。這樣一方面使貧困人口缺乏可利用資源而陷入貧困，其貧困發(fā)生率達(dá)13%，遠(yuǎn)高于全國(guó)農(nóng)村貧困率(4.5%)，[注]數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2017年版。另一方面惡劣的自然條件也制約該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，嚴(yán)重增加貧困戶的脫貧難度。如典型深度貧困的“三區(qū)三州”貧困戶，其主要依靠傳統(tǒng)微薄的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入來維持基本生計(jì)，面臨自然災(zāi)害的頻頻發(fā)生。2016年，深度貧困地區(qū)因旱澇農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)423.8萬公頃，占全國(guó)受災(zāi)面積的19.53%，[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2017年《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》整理。極大限制了貧困戶再生產(chǎn)的能力，使得長(zhǎng)期“靠天吃飯”增加了收入的不穩(wěn)定性而陷入客觀貧困。

其次，地理位置偏遠(yuǎn)落后使得市場(chǎng)先天發(fā)育不良制約非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。改革開放40年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，其中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可或缺的關(guān)鍵因素。這不僅關(guān)系到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等諸多方面，更與農(nóng)民的收入密切相關(guān)。然而，深度貧困地區(qū)由于地處偏遠(yuǎn)，交通不便，信息不暢通，通過市場(chǎng)來聚集發(fā)展要素的能力弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在先天不足，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較滯后，加工、深加工、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等諸多非農(nóng)產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展，農(nóng)民很難從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中獲得收入，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，其規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平低下，貧困戶很難通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得經(jīng)濟(jì)收益。2016年，西部地區(qū)西部農(nóng)村用電量?jī)H為816億千瓦時(shí)，僅為全國(guó)農(nóng)村用電量9238億千瓦時(shí)的8.19%，深度貧困地區(qū)更低。這足以說明深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。農(nóng)村居民可支配收入為9918元，遠(yuǎn)低于全國(guó)農(nóng)村平均可支配收入12371元。[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2017年《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》整理。第三，生態(tài)脆弱性加深貧困戶的貧困程度。貧困與生態(tài)脆弱性的相伴相生，往往是地區(qū)生態(tài)環(huán)境越脆弱，越容易出現(xiàn)貧困現(xiàn)象——這被稱為“生態(tài)貧困”。縱觀我國(guó)深度貧困地區(qū)如“三區(qū)三州”，多處在生態(tài)破壞最典型 、最強(qiáng)烈的區(qū)域，其生態(tài)環(huán)境極其脆弱： 一方面存在土地荒漠化 、水土流失和植被退化；另一方面生態(tài)破壞類型多、范圍廣、程度深，同時(shí)呈現(xiàn)出人為災(zāi)害種類多、分布廣、頻率高等特征。這也就決定了這些地區(qū)的農(nóng)戶同時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重壓力，如2016年深度貧困地區(qū)水土流失治理面積、天然保護(hù)林工程分別為4109.2萬公頃、98.61萬公頃，分別占全國(guó)總面積的34.13%、39.36%，[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2017年《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》整理。還面臨由于耕地資源質(zhì)量差、水土流失和沙漠化等生態(tài)脆弱帶來的長(zhǎng)期貧困，同時(shí)還承受由于資源承載能力不足而導(dǎo)致的掠奪式發(fā)展,加劇生態(tài)環(huán)境惡劣而引發(fā)深度貧困的惡性循環(huán)。

(二)社會(huì)環(huán)境的致貧機(jī)理表現(xiàn)

一般而言，社會(huì)環(huán)境是指社會(huì)成員所處的社會(huì)政策環(huán)境經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境等宏觀因素的綜合，是人類活動(dòng)的主要產(chǎn)物，對(duì)社會(huì)成員的形成和發(fā)展起著重要作用。在深度貧困的農(nóng)戶致貧因素分析中，社會(huì)環(huán)境成為農(nóng)戶致貧的重要因素。

第一，公共基礎(chǔ)設(shè)施不足引發(fā)資本貧困。交通、水電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成了一個(gè)地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。良好的基礎(chǔ)設(shè)施助力地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，相反起阻礙制約作用，引發(fā)貧困發(fā)生。其致貧機(jī)理表現(xiàn)為：一方面薄弱落后的基礎(chǔ)設(shè)施加大農(nóng)民用電、運(yùn)輸、購(gòu)物、獲取信息等方面的成本，增加了貧困人口接受教育、醫(yī)療等服務(wù)的成本；另一方面基礎(chǔ)設(shè)施的不足制約了深度貧困地區(qū)難以引進(jìn)外資，增加了農(nóng)產(chǎn)品的物流成本，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難度大，不利于農(nóng)村合作化經(jīng)營(yíng)，造成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。與此同時(shí)，信息閉塞限制了農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)信息的了解，導(dǎo)致農(nóng)戶與市場(chǎng)的供需不匹配。2016年，西部12省的農(nóng)村投資僅為2558億元，占全國(guó)農(nóng)村投資9964億元的25.67%，[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2017年《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》整理。深度貧困地區(qū)更低，表明公共基礎(chǔ)設(shè)施不足會(huì)引發(fā)投資難，農(nóng)村居民資本積累難。

第二，制度選擇導(dǎo)致制度性貧困。制度性貧困學(xué)說認(rèn)為，制度性貧困是指社會(huì)制度決定了生活資源在不同地區(qū)、群體和個(gè)人之間的不平等分配，導(dǎo)致特定地區(qū)、群體或個(gè)人處于貧困狀態(tài)，具有代際轉(zhuǎn)移特征。[注]康曉光：《中國(guó)貧困和發(fā)貧困理論》，廣西人民出版社1995年版，第62-66頁(yè)?？姞栠_(dá)爾(1968)將制度作為引發(fā)“貧困陷阱”的重要原因，認(rèn)為無論是何種貧困，均可以看作是制度安排和制度環(huán)境缺陷造成的。納克斯(1953)提出“貧困惡性循環(huán)理論”，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期深陷貧困之中,其主要原因是制度缺失造成資金供給和產(chǎn)品需求不足從而引發(fā)資本短缺貧困。深度貧困的產(chǎn)生還在于：一是我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展選擇的是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市發(fā)展的制度，在很大程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，拖慢了農(nóng)村發(fā)展步伐；二是居民收入的“馬太效應(yīng)”，導(dǎo)致貧困人口在快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不斷陷入貧困的惡性循環(huán)；三是財(cái)稅、戶籍、社保制度等因素的地區(qū)差異，加劇了深度貧困地區(qū)貧困人口的貧困程度。

第三，政策執(zhí)行偏差導(dǎo)致貧困加深。受諸多主客觀條件的影響，政策的執(zhí)行主體在政策的實(shí)際執(zhí)行過程中，使得政策執(zhí)行的效果偏離政策預(yù)定目標(biāo)：一方面自上而下的扶貧政策制定使得政策的制定與執(zhí)行主體完全分離，在一定程度上減弱了貧困戶的“回應(yīng)性”，政策執(zhí)行效果不佳；另一方面，精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)彈性大，甚至模糊不清，或者是按照統(tǒng)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別不同的縣、不同村的不同情況，再加上識(shí)別信息的收集、貧困戶的隱瞞等行為，容易導(dǎo)致政策遺漏。另外，還存在項(xiàng)目的不精準(zhǔn)的問題。“窮有百樣”，這要求有針對(duì)性的幫扶。但深度貧困地區(qū)的各種不利條件，加大了扶貧工作者深入了解的難度，致使扶貧模式、扶貧項(xiàng)目缺乏針對(duì)性和有效性，容易加深貧困程度或返貧現(xiàn)象。

第四，文化貧困導(dǎo)致頑固性貧困。劉易斯(1966)的貧困文化論認(rèn)為，表面看來貧困表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)性和物質(zhì)性特征，但就其本質(zhì)來看，實(shí)為一種貧困亞文化或是貧困心理。這種社會(huì)文化或心理因素長(zhǎng)期積淀而形成落后的貧困心態(tài)、思維定勢(shì)與價(jià)值取向，造成文化習(xí)俗、生活習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)固化，具體表現(xiàn)為從顯性文化貧困向隱形文化貧困的轉(zhuǎn)變。[注]文雁兵：《制度性貧困催生的包容性增長(zhǎng):找尋一種減貧新思路》，《改革》2014年第9期。在深度貧困地區(qū)，文化貧困表現(xiàn)異常突出?；A(chǔ)教育落后使得農(nóng)戶受教育機(jī)會(huì)、掃盲率、受教育年限、接受職業(yè)技能培訓(xùn)水平等遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他地區(qū)。例如，西藏教育各項(xiàng)指標(biāo)均低于全國(guó)平均水平，學(xué)前教育毛入園率為61.49%(全國(guó)為75%)、小學(xué)入學(xué)率為98.94%(全國(guó)為99.88%)、初中毛入學(xué)率為96.24%(全國(guó)為104%)、高中毛入學(xué)率為74.47%(全國(guó)為87%)、高等教育毛入學(xué)率為29.45%(全國(guó)為40%)。[注]數(shù)據(jù)來源：參見黎華玲：《新西藏建設(shè)50年，青壯年文盲率降至新低》，青年網(wǎng)，http://news.youth.cn/gn/201512/t20151215_7422301.htm,2016年12月15日；《中國(guó)教育概況——2015年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展情況》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.vn/shuju/2016-12/19/content_5149958.htm#allcontent,2016年12月19日。落后的貧困文化形成并擴(kuò)展到生產(chǎn)與發(fā)展中去，再加上深度貧困地區(qū)往往呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的特點(diǎn)，進(jìn)一步加深了文化貧困成為頑固性貧困。再有，深度貧困地區(qū)大量的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使得這些地區(qū)的常住人口多是老、弱、病、殘、孕、幼，農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，優(yōu)秀人才難以留住和引進(jìn)，先進(jìn)、積極的文化思想也就難以引入?？梢?，其解決之道并非簡(jiǎn)單的教育、經(jīng)濟(jì)幫扶所能湊合效，需要在更深層次上促進(jìn)深度貧困地區(qū)特有的傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代主流文化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的對(duì)接與融合。

(三)個(gè)體因素的致貧機(jī)理表現(xiàn)

第一，人力資本不足。人力資本是指勞動(dòng)者因教育、培訓(xùn)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、遷移、保健等方面的投資而獲得的知識(shí)和技能的積累。學(xué)者Sen等認(rèn)為，人力資本短缺是導(dǎo)致勞動(dòng)者貧困的根本性原因，且提高人力資本是使窮人擺脫貧困的決定性因素。[注]王燕燕：《論社會(huì)排斥》，《經(jīng)濟(jì)體制比較》2005年第5期。深度貧困地區(qū)一方面社會(huì)發(fā)育程度較低，貧困戶受教育程度低，嚴(yán)重的“空心村”現(xiàn)象致使人力資源流失造成原始人力資本更加不足。另一方面，深度貧困地區(qū)偏遠(yuǎn)落后且分散，不利于農(nóng)戶接受和理解有針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn)，使得人力再生資本的積累受到限制。例如，2015年西部12省的職業(yè)技能培訓(xùn)資金和接受培訓(xùn)的人數(shù)分別僅為全國(guó)總資金和總?cè)藬?shù)的28.15%、18.70%，[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2016年《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理。深度貧困地區(qū)情況更加不容樂觀。

第二，可行能力不足。學(xué)者Sen認(rèn)為貧困不僅是收入的低下，而更是基本可行能力的剝奪或缺失。他將可行能力看作一個(gè)人有可能實(shí)現(xiàn)的各種可能的功能性活動(dòng)的組合，主要包括體力、智力，以及權(quán)利、機(jī)會(huì)、自由等方面。深度貧困地區(qū)的深度貧困人口在教育機(jī)會(huì)、健康、社會(huì)資本、社會(huì)排斥等各種可行能力上均落后于平均水平。為此，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)質(zhì)是提高貧困人口的在權(quán)利、健康、教育、就業(yè)等方面的可行能力。

第三，內(nèi)生動(dòng)力不足。貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力是脫貧致富的內(nèi)因，是將一切扶貧外力轉(zhuǎn)化為內(nèi)在動(dòng)力的關(guān)鍵因素。貧困地區(qū)的貧困人口長(zhǎng)期陷入貧困與貧困戶內(nèi)生動(dòng)力不足有很大關(guān)系。在文化習(xí)俗、思維定勢(shì)和價(jià)值取向的影響下，貧困個(gè)體表現(xiàn)出對(duì)貧困的宿命感、自適應(yīng)和自我維護(hù)以及無助感和自卑感，對(duì)扶貧政策產(chǎn)生依賴；同時(shí)，深度貧困地區(qū)的農(nóng)民缺乏商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，思想保守，小富即安，缺乏艱苦創(chuàng)業(yè)、自力更生、開拓進(jìn)取、敢為人先、努力“造血”來實(shí)現(xiàn)脫貧致富的精神。因此，要攻克深度貧困地區(qū)的深度貧困，需要扶貧扶智相結(jié)合，激發(fā)貧困個(gè)體脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力。

二、深度貧困地區(qū)深度貧困治理路徑

在厘清深度多維貧困的致貧機(jī)理之后，為提高深度貧困地區(qū)深度貧困治理水平，需要在貧困治理框架之下，秉承多中心治理主體加多維治理工具的深度貧困治理格局，重點(diǎn)圍繞治理主體、治理工具等方面構(gòu)建其治理路徑。

(一)堅(jiān)持深度貧困治理格局，提高貧困綜合治理水平

如前所述，深度貧困地區(qū)的深度貧困遠(yuǎn)超出物質(zhì)貧困范圍，呈現(xiàn)出健康貧困、能力貧困、精神貧困、生態(tài)貧困、文化貧困等多維性表征和特點(diǎn)，致貧因素錯(cuò)綜復(fù)雜；同時(shí)，由于深度貧困地區(qū)自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等不盡相同，貧困情況兼具一定的異質(zhì)性。這就需要改變以往以提高貧困戶收入為主的社會(huì)幫扶，而應(yīng)該堅(jiān)持多維貧困視角下的深度貧困治理格局。首先，構(gòu)建“多中心治理主體”。改變以往政府包辦包攬的模式帶來的扶貧效率不高、貧困人口對(duì)政府過度依賴等諸多問題，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、社會(huì)力量協(xié)作、貧困戶主動(dòng)脫貧的貧困治理主體格局，發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、集中推進(jìn)的優(yōu)勢(shì)，減少產(chǎn)業(yè)扶貧中政府過多干預(yù)，積極發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，充分尊重貧困戶的發(fā)展意愿，加大勞動(dòng)要素在市場(chǎng)中的份額，同時(shí)調(diào)動(dòng)社會(huì)組織在扶貧中的組織力量開展第三方幫扶、第三方扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)及監(jiān)管；其次，構(gòu)建多維貧困治理工具。堅(jiān)持運(yùn)用多維治理工具治理多維貧困，以完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高深度貧困地區(qū)資本積累，以完善公共服體系提升人力資本，以產(chǎn)業(yè)扶貧增加貧困戶經(jīng)濟(jì)收益以生態(tài)扶貧解決自然環(huán)境惡劣的問題，以文化扶貧消除思想層面頑固性貧困的貧困，構(gòu)建集公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系、產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、文化扶貧為一體的多維治理理念，有效規(guī)避單一措施導(dǎo)致的低效率甚至錯(cuò)位，提升綜合貧困治理水平。與此同時(shí)，針對(duì)深度貧困地區(qū)不同貧困類型的異質(zhì)性，堅(jiān)持因地制宜的施政策略，就是要在貧困治理格局下，堅(jiān)持實(shí)事求是、有的放矢原則，結(jié)合深度貧困區(qū)域具體情況，采取有靈活針對(duì)性的扶貧思路和手段，盡力規(guī)避不切實(shí)際地照搬復(fù)制異地的扶貧模式，從而提升貧困治理效果。

(二)加強(qiáng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，提高供給和服務(wù)能力

完善的基本公共服務(wù)體系不僅有利提升深度貧困地區(qū)居民的生存環(huán)境和整體發(fā)展環(huán)境，還有利于貧困者個(gè)人可行能力的形成，更有利于為貧困者創(chuàng)造更多發(fā)展空間，成為深度貧困地區(qū)深度貧困治理的重要工具。針對(duì)深度貧困地區(qū)基本公共服務(wù)不足的狀況，需要更加強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)體系建設(shè)來重點(diǎn)支持深度貧困地區(qū)攻堅(jiān)脫貧。為此，繼續(xù)加大包括公共交通、通信、飲水工程、電力、農(nóng)田水利等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決困難群眾出行難、通信難、飲水難、用電難、生產(chǎn)難等基本生存問題；不斷完善包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障等在內(nèi)的基本公共服務(wù)體系，重點(diǎn)支持深度貧困地區(qū)學(xué)前教育建設(shè)，將之同步納入基本學(xué)制，確保每個(gè)幼齡階段孩子能正常接受學(xué)前教育；繼續(xù)做好極其偏遠(yuǎn)落后分散地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)或教學(xué)點(diǎn)的規(guī)劃和合并，提升辦學(xué)質(zhì)量。重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，定期加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生的專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升服務(wù)質(zhì)量，滿足群眾就近就醫(yī)需求。社會(huì)保障可調(diào)節(jié)分配收入、縮小收入差距，對(duì)深度貧困地區(qū)老、弱、病、殘等特殊或弱勢(shì)群體提供所需的物質(zhì)需求，分擔(dān)其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，兜底保障低保群體的最低生活需求。要繼續(xù)完善深度貧困地區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)力度，尤其加大扶貧與低保兩項(xiàng)制度的銜接力度，防止對(duì)貧困人口的遺漏。

(三)堅(jiān)持分類施策，提高貧困治理精準(zhǔn)度

精準(zhǔn)扶貧思想最早是習(xí)近平于2013年考察湖南湘西時(shí)提出的，主要是要針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)ω毨Т搴拓毨艟_識(shí)別、精確幫扶、精確管理。深度貧困地區(qū)地理環(huán)境多變，民族習(xí)俗多樣，致貧因素復(fù)雜，需要堅(jiān)持分類施策，區(qū)別不同情況來提高扶貧治理精準(zhǔn)度。首先，要提高扶貧對(duì)象識(shí)別精準(zhǔn)度。在錯(cuò)綜復(fù)雜的多維貧困中精準(zhǔn)識(shí)別出需要扶貧的對(duì)象并非易事，需在建檔立卡的基礎(chǔ)上做好適時(shí)跟蹤和動(dòng)態(tài)管理，摸清楚每個(gè)深度貧困村的農(nóng)戶教育、健康、住房、就業(yè)、收入狀態(tài)等基本狀況，要特別注意因?qū)W、因病、因?yàn)?zāi)返貧等現(xiàn)象。其次，提高扶貧方式精準(zhǔn)度。其選擇需要因人、因地、因致貧原因、因貧困類型施策來精準(zhǔn)落實(shí)到具體個(gè)人。在生態(tài)環(huán)境惡劣、資源極度匱乏的深度貧困區(qū)，可選擇異地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償為主的扶貧方式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，但具有一定發(fā)展條件的深度貧困地區(qū)，可選擇以教育扶貧、技能培訓(xùn)等方式為主，通過提高和積累困難群眾的人力資本來擺脫貧困。第三，要提高扶貧項(xiàng)目安排精準(zhǔn)度。扶貧項(xiàng)目作為大量的各類扶貧資金最重要的承載主體，是貧困戶實(shí)現(xiàn)從“輸血”到“造血”轉(zhuǎn)變的重要手段。在扶貧項(xiàng)目的申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施過程中，要充分契合貧困戶的現(xiàn)實(shí)需求，使扶貧資金使用精準(zhǔn)到戶到人，盡力避免項(xiàng)目分配的“選擇性平衡”“精英俘獲”等問題而導(dǎo)致的目標(biāo)瞄準(zhǔn)的偏離。

(四)培育農(nóng)村市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)深度貧困地區(qū)穩(wěn)定脫貧

為解決深度貧困地區(qū)地理位置偏僻、交通不暢、信息閉塞、農(nóng)民市場(chǎng)意識(shí)淡薄導(dǎo)致農(nóng)村市場(chǎng)化程度不高、農(nóng)產(chǎn)品供給和需求不平衡、農(nóng)民增收困難等問題，市場(chǎng)作為重要的貧困治理主體需要在深度貧困治理中發(fā)揮作用，推動(dòng)富裕地區(qū)人才、資金、技術(shù)等向深度貧困地區(qū)流動(dòng)。首先，要通過市場(chǎng)化運(yùn)作，積極引入諸如阿里巴巴、恒大、京東等眾多知名企業(yè)積極參與深度貧困地區(qū)的深度扶貧，積極開展電商扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧，引導(dǎo)農(nóng)戶參與其中并從中受益。其次，要引入市場(chǎng)主體、發(fā)動(dòng)能人帶動(dòng)效應(yīng)，積極依托深度貧困地區(qū)資源稟賦，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，推廣應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)和優(yōu)良品種，支持發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)、休閑旅游、農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，不斷形成地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。第三，要以市場(chǎng)化的創(chuàng)新思維模式推進(jìn)扶貧脫貧攻堅(jiān)工作，積極探索“農(nóng)村三變”改革，構(gòu)建經(jīng)營(yíng)新模式，積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，按照“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”原則，把分散的農(nóng)戶與企業(yè)、市場(chǎng)連接起來，結(jié)成利益共同體，構(gòu)建起生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”的助農(nóng)體系，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)有機(jī)銜接，通過改革讓農(nóng)民拿租金、分股金、掙薪金，讓他們有穩(wěn)定的收入，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

(五)扶志扶智與扶貧相結(jié)合，加快內(nèi)生動(dòng)力培育

貧困戶作為貧困治理的雙主體，其“志短”是貧困發(fā)生的內(nèi)因，貧困治理是改變貧困的外因，只有將扶志扶智與扶貧相結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)深度貧困地區(qū)穩(wěn)定脫貧。在扶志方面，需要營(yíng)造扶貧脫貧攻堅(jiān)正能量環(huán)境，鼓舞深度貧困地區(qū)干部群眾樹立改變自身生活面貌的斗志和勇氣，轉(zhuǎn)變“等靠要”的懶惰思想觀念，同時(shí)利用村民大會(huì)、農(nóng)民課堂講座、廣播、海報(bào)、新興媒體等推廣宣傳一批脫貧事跡，獎(jiǎng)勵(lì)脫貧有成效的貧困戶，增強(qiáng)脫貧致富的緊迫感。在扶智方面，要加快內(nèi)生動(dòng)力培育，從根本上改變貧困的代際傳遞。這就需要通過支持深度貧困地區(qū)發(fā)展教育、科學(xué)、文化事業(yè)，重點(diǎn)培育和發(fā)展貧困人口職業(yè)技能水平。一方面，要結(jié)合當(dāng)?shù)胤鲐毜闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，政府部門、社會(huì)組織通過廣泛開展職業(yè)技術(shù)教育，培養(yǎng)適應(yīng)深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的生產(chǎn)、銷售、服務(wù)等各類專業(yè)人才；另一方面要支持深度貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶自主就業(yè)、擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)其樹立起獨(dú)立自主的意識(shí)。