王百卉

(南開大學 法學院， 天津 300350)

一、法律責任多重歸屬原則的確立背景

1. 一般情形下國際組織承擔責任

近年來，隨著一些跨國性和全球性問題的加劇，國際組織的重要性愈發(fā)突出。正如Niels Blokker所言，在一個充滿跨境和全球性問題的世界上，例如近年來埃博拉和打擊IS這樣的問題中，沒有任何一個國家能夠單獨處理這些問題，而制度化的國際合作符合共同利益[1]?？梢哉f，國際組織在處理復雜跨境問題時發(fā)揮了巨大作用。例如，2014年聯(lián)合國安理會針對非洲埃博拉疫情的決定(1)UN Security Council Resolution 2177 (2014)，UN Doc S/RES/2177 (On the Outbreak of the Ebola Virus in，and Its Impact on，West Africa) In it，the Security Council determined “that the unprecedented extent of the Ebola outbreak in Africa constitutes a threat to international peace and security.” (Preamble) See also Security Council Resolution 2170 (2014)，UN Doc S/RES/2170 (On Threats to International Peace and Security caused by Terrorist Acts by AI-Qaida).以及2014年安理會為了維護國際和平與安全針對ISIL的打擊決定(2)UN Security Council Resolution 2178 (2014)，UN Doc S/RES/2178 (On Threats to International Peace and Security caused by Foreign Terrorist Fighters) In Resolution 2178，the Security Council reaffirmed that “terrorism in all forms and manifestations constitutes one of the most serious threats to international peace and security” (Preamble) and took measures against Al-Qaida，ISIS and the AI-Nusrah Front in the Security Council meeting in which Resolution 2177 was adopted.The UN Secretary-General stated：“The Ebola crisis has evolved into a complex emergency with significant political，social，economic，humanitarian and security dimensions.The suffering and spill-over effects in the region and beyond demand the attention of the entire world.Ebola matters to us all……The spread of the disease is out pacing the response.No single government can manage the crisis on its own.The United Nations cannot do it alone.” (Report of the UN Security Council on its 72681 meeting on Peace and Security in Africa-Ebola，UN Doc S/Pv.7268 (2014)，pp.2-3) In the Council meeting in which Resolution 2178 was adopted，US President Obama stated：“If there was ever a challenge in our interconnected world that cannot be met by one nation alone，it is this one-terrorists crossing borders and threatening to unleash unspeakable violence.” (Report of the UN Security Council on its 7272 meeting on Threats to International Peace and Security caused by Terrorist Acts，UN Doc S/Pv.7272 (2014))發(fā)揮了巨大的作用。但同時也應當意識到，關于國際組織仍然存在大量法律問題。1980年以來，不僅在理論上而且在實踐中，在某些國際組織的活動特別是那些執(zhí)行項目的活動(如維和行動或執(zhí)法行動)中，經(jīng)常會造成傷害，產(chǎn)生很多法律責任問題。例如，1985年，銀行和錫中間商因國際錫理事會的破產(chǎn)而受到損害；聯(lián)合國也無法阻止1995年在斯雷布雷尼察(Srebrenica)發(fā)生的種族滅絕案[1]。當國際組織和成員國在行動中遇到大量法律難題時，國際社會亟需一部成文法來解決這些法律問題。2011年，國際法委員會二讀通過了《國際組織責任條款草案》(以下簡稱《草案》)，標志著對國際組織和成員國法律責任問題的研究有了成文法依據(jù)。

關于國際組織和成員國的責任問題，《草案》第3條寫到：每一個國際組織的國際不法行為，均引起該國際組織的國際責任。因此，原則上國際組織應承擔獨立的法律責任，但《草案》并未對該獨立責任進行進一步分析。雖然《草案》中沒有詳細介紹國際組織的獨立責任問題，但為了全面挖掘國際組織和成員國的責任歸屬問題，有必要從本質上理解該獨立責任。

國際組織為什么要獨立承擔責任、是否有能力承擔國際責任，首先要從法律人格上進行分析。只有確立了其自身地位，承認了國際組織的法律人格，才可能產(chǎn)生責任問題。在早期國際組織出現(xiàn)后相當長的一段時間內(nèi)，國際組織的法律人格均未被認同。直到20世紀以后，隨著各類國際組織的發(fā)展壯大，基于其法律實踐的客觀現(xiàn)實，其法律人格才得到了國際普遍承認?！恫莅浮分谐姓J了國際組織的法律人格，但這與其責任又有什么關系呢?梁西認為，國際組織的法律人格就是它成為法律關系主體享受權利和承擔義務的資格[2]。饒戈平指出：“所謂國際人格系指具有獨立參加國際關系并直接承受國際法上的權利義務的能力的集合，具有國際人格的實體才能成為國際法的主體?！盵3]因此，國際組織的法律人格是其承擔責任的前提。實際上，賦予國際組織一定的國際法人格，就等于在這些國際組織具有國際法人格的受限領域內(nèi)由其獨立承擔責任，否則就與國際組織法律人格的本質相違背[4]。正是因為國際組織有了法律人格，才可以像主權國家一樣參與國際事務，在這一過程中享有權利、承擔義務，對自己的行為后果承擔責任?？梢?，獨立的法律人格是現(xiàn)代國際法中國際組織承擔責任的基礎。從另一個角度來看，政府間國際組織是目前的國際法主體之一，由于其國際法主體地位成為條約締結方。1986年3月21日訂立的《關于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》明確規(guī)定，國際組織具有與其他國際法主體締約的權利。從法理上看，作為國際條約締約方，國際組織既然享受了條約賦予的權利，也必然要履行條約規(guī)定的義務；如果國際組織的行為違反了其所承擔的國際義務，就應該承擔國際責任[5]。

在國際組織的眾多特征中，對于責任問題而言最重要的就是獨立法律人格。學界往往認為獨立人格與獨立責任之間存在密切關聯(lián)，這也被國際法判例多次闡釋?？梢哉J為，國際組織之國際法律人格與其獨立承擔責任之原則應當是牢牢聯(lián)系在一起的，二者是相互依存的關系，任何一方被否定則另一方亦不存在。因此，在國際組織和成員國法律責任的歸屬問題中，通常情況之下國際組織獨立承擔責任應無疑問。

2. 特殊情形下國際組織和成員國責任歸屬不明

由于國際組織具有獨立的法律人格且享有自治權，一般來說其應獨立承擔法律責任，而成員國不應承擔責任。但實踐中存在一種比較普遍且有爭議的情形，即國際組織法律人格遭到濫用時的責任承擔問題。例如，在國際組織決策過程中，成員國對其決定實施影響與控制。其實對于任何國際組織來說，總是有一些國家存在較大的影響力或具有某種形式的主導地位，這從本質上而言是正常的[6]，然而如果對這種權力的制約出現(xiàn)了嚴重失衡，那么就很容易出現(xiàn)法律人格被濫用的情形。又或者在實施層面，成員國在執(zhí)行國際組織決議的過程中對國際組織法律人格的濫用，往往造成國際組織和成員國責任歸屬不明。在這些環(huán)境中，成員國保留了一些自由裁量權，這些權利構成了其在國際組織行動方面的責任基礎[7]。此時，成員國“浮現(xiàn)在國際組織的面紗之上”，通過介入國際組織的行為進行獨立的意思表示，體現(xiàn)了一定的法律人格，進而從不同方面影響國際組織的行為。

下面以南聯(lián)盟訴北約國家案(即使用武力合法性案)為例，具體闡述成員國在執(zhí)行國際組織決議過程中對國際組織法律人格進行濫用，從而造成責任歸屬存在爭議的情形。1999年3月21日，以美國為首的北約各國在未經(jīng)聯(lián)合國安理會授權的情況下對南斯拉夫進行空襲。南斯拉夫將參與空襲的十個北約成員國訴至國際法院。由于同一系列案件眾多，這里以南斯拉夫訴美國為例。南斯拉夫于1999年4月29日向國際法院請求適用臨時措施，請求法院命令“美利堅合眾國立即停止其使用武力的行動，并且不再對南斯拉夫聯(lián)盟共和國使用或威脅使用任何武力行為”。最后，國際法院以對本案不具有管轄權為由，駁回了南斯拉夫的請求。在本案中值得關注的是對南斯拉夫實施空襲的北約成員國的辯護意見。如英國在其反對意見中認為，其在采納這一決議之前的行為應當被認為是北約運作的一部分(3)Case concerning Legality of Use of Force (Serbia and Montenegro v.United Kingdom)，Preliminary Objections of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland，p.66，para.446.；法國認為，北約具有這樣一個法律人格并且不能因此在涉及國際責任問題時被認為是透明的(4)Case concerning Legality of Use of Force (Serbia and Montenegro v.United Kingdom)，Preliminary Objections of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland，p.66，para.448.；葡萄牙則稱，正如已經(jīng)被證明的，在科索沃發(fā)生的所有活動都是由北約這一主體決定的，其成員國的武裝力量被置于北約的命令之下(5)Case concerning Legality of Use of Force (Yugoslavia v.Portugal)，Preliminary Objections of the Portuguese Republic，p.40，para.135.，因此北約作為國際法律人格者應在國際法上對其在科索沃的行為承擔全部責任，而非其成員國(6)Case concerning Legality of Use of Force (Yugoslavia v.Portugal)，Preliminary Objections of the Portuguese Republic，p.40，para.136.，任何該國際組織的責任無論如何都不能涉及其成員國。由此可以看出，北約各成員國都主張將法律責任歸屬于北約。但在2011年北約主導的對利比亞的空襲行動中，其所作出的回應似乎并不支持這一觀點。在2011年3月31日北約關于利比亞問題的聯(lián)合新聞發(fā)布會上，在記者問到是否有北約成員國在利比亞部署地面部隊這一問題時，其回答道：“不，我們(在利比亞)并沒有地面部隊，如果有一些國家(在利比亞)有地面部隊存在，這是其國家本身的存在而非北約的存在?！?7)參見http：//www.nato.int/cps/en/natohq/news_71907.htm?selected Locale=en中26’01”至26’17”內(nèi)容：“No we don’t have NATO forces on the ground，if there are forces by nation，presences by nation is not NATO presence as such that what manner because we respond for NATO.”這與使用武力合法性案中北約成員國的觀點截然相反。國際法委員會在2004年關于國際組織責任的第二次報告中也指出：“該軍事行動引發(fā)了熱烈的討論，焦點是必須把行為歸屬于某個國際組織還是歸屬其某些或全體成員?！?8)Giorgio Gaja.Special Rapporteur，Second Report on Responsibility of International Organizations.A/CN.4/541 (2004)，para.40.

在國際法上，與使用武力合法性案類似的這種責任歸屬不明的司法實踐比比皆是，如2007年歐洲人權法院合并審理的“拜拉米(Behrami)和拜拉米訴法國”和“薩拉馬提(Saramati)訴法國、德國和挪威”兩個案件以及1974年聯(lián)合國駐塞浦路斯維持和平部隊(聯(lián)塞部隊)、2003年聯(lián)合國在剛果的行動(聯(lián)剛行動)所產(chǎn)生的法律責任問題(9)見聯(lián)合國與比利時(《聯(lián)合國條約匯編》第535卷191頁)、希臘(同上，第565卷3頁)、意大利(同上，第588卷197頁)、盧森堡(同上，第585卷147頁)和瑞士(同上，第564卷193頁)締結的規(guī)定賠償?shù)膮f(xié)定。。在這些實踐中，越來越明顯的是聯(lián)合國的控制力有限，更加正式和以任務為基礎，而派遣國在維和任務期間往往在實地發(fā)揮關鍵作用，因為它們有可能直接向其特遣隊發(fā)出命令。因此，在聯(lián)合國維和期間將所有行為歸于聯(lián)合國往往遠非現(xiàn)實，國際法中不法行為的可歸責性和責任問題非常復雜[8]。

關于法律責任歸屬不明的爭議和分歧，進一步分析其原因會發(fā)現(xiàn)，在這些情形中首先國際組織的法律人格遭到了破壞，其獨立承擔責任的基礎喪失；其次，成員國的介入對行為的歸屬也產(chǎn)生了影響，從而最終造成責任的歸屬難以確定。具體來說，在實施這些行為時，國際組織對成員國進行總體的指揮和控制，而成員國對實施的具體行為也進行了控制。成員國雖然是在執(zhí)行國際組織的決議，但其在實施行為的時候很有可能基于其他目的實施了相似行為。由于這些行為之間界限很模糊，很難確定究竟是哪一方的意志，雙方的法律人格在其中均有一定體現(xiàn)，造成國際組織和成員國法律責任歸屬不明的情況。那么在實踐中如果發(fā)生這種責任歸屬不明的情形，應如何確定國際組織和成員國的責任?本文認為，在國際組織承擔法律責任的同時，并不排除成員國也應當承擔一定的責任，將行為歸屬于國際組織并不排除再將該行為歸屬于國家，因而應堅持國際組織和成員國法律責任的多重歸屬原則。

二、適用法律責任多重歸屬原則的原因

1. 多重歸屬原則確立的前提

在國際組織和成員國責任歸屬不明的情形中，確立責任多重歸屬的前提是明確此時成員國是否應當承擔責任。成員國作為行為實施者引發(fā)了這樣一個問題，即在履行國際組織義務對違反國際法的行為是否應當承擔責任。如前文所述，由于國際組織的獨立法律人格以及國際組織對其成員國享有的自治權，使得成員國在一般情形下“消失在國際組織的面紗背后”，不承擔責任。但在某些情況下，正如Niels Blokker所提出的那樣，這種“面紗”可能被刺穿或抬起。此時成員國“在面紗背后清晰可見”，則無論其責任是否與國際組織的責任同時存在，都可以在機構范圍內(nèi)對不法行為負責。如果成員國在制度背景下使用其自由裁量權并以完全自主的方式行事，這種可見性就會變得更加強烈——在這種情況下，制度上的“面紗”似乎是不合適的[1]。

一方面，成員國潛在的責任幾乎是國際組織與成員國在決策和執(zhí)行方面相互作用的必然結果。成員國將國際組織決策機構納入其中，并在保護其國家利益的同時可能影響后者最終的決定。成員國在執(zhí)行國際組織決定方面也發(fā)揮著關鍵作用，因為國際組織并不總是擁有自己的執(zhí)法機構。如果在這種決策和實施的背景下發(fā)生不法行為，成員國可能會因其行為而承擔責任[9]。另一方面，成員國責任與國家作為國際法主體及其權利的轉移有關。成員國作為國際組織的創(chuàng)造者，在很大程度上仍然保留著一些權利，因此在承擔國際法義務時就會產(chǎn)生責任問題。事實上，國家對國際組織約定的遵守必然意味著自愿地限制自身的行動自由，讓位于由此產(chǎn)生的新行為者的主體人格。但在國際組織的組成文件中，強調的是轉移行使主權權利而不是凍結，由此導致國際組織與其成員國的相互作用。這使得在整個行使主權權利的過程中能夠捕獲各種各樣的行動——由國際組織或其成員國或兩者共同作為國際法主體——其各自可能在法律上與責任相關[10]。

因此可以認為，盡管國際組織具有獨立的法律人格和一定的自主權，但成員國并沒有完全“消失在國際組織的制度面紗背后”。由于國際組織保留了一定的透明度，成員國作為國際組織的創(chuàng)造者和參與者在一些情形下仍然可以“浮現(xiàn)于面紗之上”，這對責任歸屬產(chǎn)生了重要影響。由此可以確定，當國際組織和成員國責任歸屬不明時，可以適用責任的多重歸屬，即國際組織和成員國均對不法行為承擔一定的責任。

2. 多重歸屬原則的現(xiàn)實意義

本文以歐洲人權法院審理的兩起案件為例，從反面論證不適用多重歸屬原則造成的不利后果，進而確定適用多重歸屬的現(xiàn)實意義。

2007年，歐洲人權法院合并審理了兩起有關聯(lián)合國維和行動責任歸屬問題的案件，即拜拉米案(Behrami and Behrami v.France)和薩拉馬提案(Saramati v.France，Germany and Norway)。這兩個案件的相似之處是均涉及維和部隊的行為造成受害國的損失，而受害國起訴要求相關成員國承擔責任，并沒有起訴聯(lián)合國。歐洲人權法院首先要解決的是維和部隊的不法或不作為行為所造成的后果是由成員國還是聯(lián)合國承擔責任的問題。法院最終作出的判決是，由于聯(lián)合國對維和行動有最終控制權，所以不法行為應完全歸屬于聯(lián)合國，而歐洲人權法院對聯(lián)合國無管轄權，所以駁回了起訴(10)Behrami v.France；Saramati v.France (dec.)，nos.71412/01 & 78166/01，Eur.Ct.H.R.2007.(Joint Admissibility Decision)。歐洲人權法院未考慮不法行為除歸屬于聯(lián)合國外還可能歸屬于其成員國的問題，也未考慮聯(lián)合國及其成員國為同一不法行為共同承擔責任之情況，僅將責任歸屬于聯(lián)合國，從而形成了單一歸屬的司法判例。

歐洲人權法院未承認責任多重歸屬原則的后果，一方面是造成人權保護的缺失，這一點一直以來都為國際法學界所批評。由于在聯(lián)合國的權威下行動，即使《歐洲人權公約》締約國違反了該公約所規(guī)定的義務，也不必承擔國家責任，這勢必會影響國際社會的公平正義，造成人權保護的空白。一些評論人士在審查上述兩案的推理時認為，法院試圖回避其作為司法機關的主要任務——按照平等關系提出的事實追求正義。此外，法院似乎沒有在治外法權上監(jiān)督締約各方部隊的行為，因此他們可以自由行事[11]。奧雷爾·薩里也指出，判決使得歐洲國家的維和部隊能夠避免承擔公約中規(guī)定的人權義務。另一方面，僅僅將責任歸屬于國際組織也會造成受害者得不到足夠的救濟，甚至無法得到賠償。在傳統(tǒng)國際法看來，只有主權國家才享有訴訟權利，可以參與國際爭端解決程序，在國際訴訟中占有一席之地[12]。目前正如我們所看到的那樣，在國際實踐中起訴國際組織的例子并不多。這不是因為受害者沒有對國際組織的活動提起訴訟，而是因為沒有任何常設國際機構(或組織)有權審議涉及國際組織爭端案件，特別是涉及國際組織的案件。例如，根據(jù)《聯(lián)合國國際法院規(guī)約》第34條第1款，法院中得為訴訟當事國者，限于國家。即使在歐洲人權法院也不可能起訴國際組織，該司法機構只有在締約國(僅包括國家)違反《歐洲人權公約》所保護的人權的情況下才會審議爭端[13]。因此，當受害者起訴國際組織時，法院會以管轄權豁免為由拒絕審理，導致受害者既無法從國際組織處得到賠償，又無法向本應承擔責任的成員國尋求救濟，最終只能以自助的方式保護自己的權利，或“自愿”滿足罪犯的要求以獲得損害賠償[13]。然而，通過這些方式得到的賠償遠遠小于對其造成的損失。

雖然Behrami/Saramati案中的歐洲人權法院將專屬責任歸咎于聯(lián)合國，但其最新的判例已經(jīng)遠離這條道路。在阿爾吉達(Al-Jedda)案中，英國軍隊以及美國和其他聯(lián)盟伙伴在沒有聯(lián)合國安理會決議的情況下進入了伊拉克，并且英軍對阿爾吉達實施了拘禁，為此阿爾吉達在歐洲人權法院對英國提起了訴訟。法院最終的判決認為，該拘禁行為應歸屬于英國(11)AI-Jedda v.UK，7 July 2011，Grand Chamber of the European Court of Human Rights，Judgment，No.27021/08，para.83.(Al-Jedda ECHR Grand Chamber Judgment)。在該案中，歐洲人權法院認為同一行為可歸因于聯(lián)合國和成員國，即承認存在雙重或多重歸屬[14]。

多重歸屬的適用不僅能彌補單一歸屬造成的不利后果，而且也具有現(xiàn)實意義。首先，多重歸屬的適用有利于人權保護。對違反歐洲人權公約的受害者提供雙重或多重歸屬保障，使得無論他們身在何處都能在任何人權方面得到最佳保護。通過雙重或多重歸屬監(jiān)督派遣部隊的行為，降低派遣部隊對外國受害者所造成的傷害[14]。即使產(chǎn)生責任問題，國際組織此時的豁免權也并不能減少受害者的利益，受害者可以在法院提起針對成員國的訴訟，有利于對受害者的保護。而在現(xiàn)實方面，多重歸屬的適用能有效減少成員國由于不必擔心承擔法律責任而實施不法行為的數(shù)量，抑制成員國濫用國際組織的集體合法化功能。此外，次要或同時承擔責任不會破壞國際組織的國際法主體地位，因此對聯(lián)合國獨立性的關注不會成為否認這種責任的理由。我們認為，成員國并不是由于其成員的身份而承擔責任，其只應根據(jù)對不正當?shù)男袨榈摹柏暙I”而承擔責任[14]。

綜上所述，當國際組織和成員國法律責任歸屬不明時，應當堅持適用責任的多重歸屬原則。這是因為：首先，當成員國參與到國際組織的行動中時，在“刺破國際組織面紗”的情形下，存在承擔責任的理論基礎。其次，將責任僅僅歸屬于國際組織會造成人權保護方面的空白，不利于對受害者利益的保護，而適用責任的多重歸屬原則能夠彌補人權保護的缺失，有利于成員國履行注意義務，防止濫用其權利實施不法行為。因此，國際社會有必要正式確立責任的多重歸屬，明確國際組織與成員國之間的責任問題。2009年8月國際法委員會一讀通過的《國際組織責任條款草案》第47條正式確立了責任的多重歸屬原則。

三、法律責任多重歸屬原則的具體適用

1. 多重歸屬原則的確立過程：從行為歸屬到責任歸屬

在國際法學界，關于國際組織與成員國間法律責任的多重歸屬問題雖然很早就受到關注，但一直都難以達成共識，且在2009年《草案》一讀通過以前無相關成文法加以規(guī)范。關于成員國的責任問題，首先可以從相關的條約中尋找。按照《國際法院規(guī)約》第38條第1款的規(guī)定，條約是國際法的一個重要淵源。歸納總結各種國際條約中關于國際組織和成員國責任的規(guī)定，為多重歸屬原則的確立提供了理論基礎。關于成員國責任方面的條約，最突出的領域就是國際空間法。早在1967年，《外層空間條約》的第6條就有如下規(guī)定：“各締約國對其(不論是政府部門，還是非政府的團體組織)在外層空間(包括月球和其他天體)所從事的活動，要承擔國家責任，并應負責保證本國活動的實施符合本條約的規(guī)定。非政府團體在外層空間(包括月球和其他天體)的活動，應由有關的締約國批準，并連續(xù)加以監(jiān)督。保證國際組織遵照本條約之規(guī)定在外層空間(包括月球和其他天體)進行活動的責任，應該由該國際組織及參加該國際組織的本條約締約國共同承擔?！盵15]606此外，1972年訂立的《空間實體造成損失的國際責任公約》，對國際組織及其成員國的責任分配進行了詳盡的規(guī)制。該條約第22條第3款規(guī)定：“若國際政府間組織根據(jù)本公約的規(guī)定對損害負有責任，該組織及其成員國中的本公約締約國應承擔共同及個別責任?！盵15]625在外層空間以及核領域，還有很多條約涉及國際組織和成員國的責任分擔問題，但這些條約涉及的領域有限，無法形成一般的法律原則，而且無法適用于當國際組織法律人格被濫用造成成員國和國際組織責任歸屬不明的情形，因此有關國際組織與成員國法律責任的多重歸屬一直沒有得到學界的普遍認可。

直到《國家責任條款草案》完成，聯(lián)合國國際法委員會開始籌備編纂國際組織責任法之時，關于國際組織和成員國法律責任歸屬的問題才逐漸確立。有關責任的多重歸屬，在2001年通過的《國家責任條款草案》第47條中寫到：“在數(shù)個國家應為同一國際不法行為負責任的情況下，可對每一國家援引涉及該行為的責任?！奔慈绻鄧瑫r違背一項國際義務，則所有國家均須為此負責，只不過這里的主體只是國家而并未涉及國際組織。在編纂《國際組織責任條款草案》時，在國際組織與成員國法律責任歸屬問題上，國際法委員會首先關注的是行為歸屬問題，在確定了行為歸屬之后才最終確定了責任的多重歸屬。

關于行為的歸屬問題，2004年國際法委員會第55屆會議關于國際組織責任的第二次報告的第二部分——行為歸屬于國際組織和行為歸屬國家之間的關系中寫到：“然而，行為并非一定只能歸屬于一個主體。同樣，也可以設想某一行為應同時歸屬于一個國際組織及其一個或多個成員的情況?！?12)Giorgio Gaja.Special Rapporteur，Second Report on Responsibility of International Organizations.A/CN.4/541 (2004)，p.3，Article 6.例如，在1999年多國轟炸南斯拉夫聯(lián)盟共和國領土的事件中，該軍事行動爭議的焦點是必須把行為歸屬于某個國際組織還是歸屬于某些或全體成員。關于這一問題報告認為：“將行為歸屬國際組織并不排除再將該行為歸屬國家，反之，歸屬國家也并不排除歸屬國際組織?！眻蟾嫱瑫r指出，行為的雙重歸屬通常導致共同責任或共同和各自責任(13)Giorgio Gaja.Special Rapporteur，Second Report on Responsibility of International Organizations.A/CN.4/541 (2004)，p.3，Article 7.。因此，國際法委員會對行為的多重歸屬是持肯定態(tài)度的，且意識到行為歸屬與責任歸屬是密不可分的。雖然行為的多重歸屬已在報告中指出，但是在實踐中的應用卻很少。例如，在Behrami/Saramati案中，顯而易見歐洲人權法院并未考慮成員國的行為，而是直接以聯(lián)合國對行為行使有效控制為理由確定了聯(lián)合國的單一責任，并被其他法院援引。行為的歸屬問題沒有得到國際司法界的重視，因而造成責任的多重歸屬原則也一直沒有得到適用。

2009年聯(lián)合國國際法委員會第61屆會議一讀通過的《國際組織責任條款草案》第47條正式確立了責任多重歸屬原則。在責任多重歸屬問題上，國際法委員會是由淺入深地從行為歸屬到最終責任歸屬考慮的。第47條第1款寫到：“在一個國際組織和一個或若干國家或其他組織對同一國際不法行為應負責的情形下，可以對每一個國家或國際組織援引涉及該行為的責任?！?14)International Law Commission.Report of the International Law Commission on Its Sixty-first Session，Text of the Draft Articles on the Responsibility of International Organizations.A/64/10 (2009)，p.119，para.7.關于第47條的評注中寫到：“本條處理了一國際組織與一個或多個其他實體(國際組織或國家)一起對特定不法行為負責的情況。”(15)International Law Commission.Report of the International Law Commission on Its Sixty-first Session，Text of the Draft Articles on the Responsibility of International Organizations.A/64/10 (2009)，p.120，para.1.從這一條款中，首先可以看出多重歸屬原則的適用主體已經(jīng)從國家擴大到國際組織。其次，條款中涉及行為歸屬與責任歸屬兩個層次，最后確立了責任的多重歸屬。

目前，一般理論將國際法律責任定義為：“因國際不當行為或國際法未加禁止的行為而對其他國際法主體及其人民造成的損害，國際法主體所應承擔的國際法律后果?！盵16]因此，承擔責任的前提條件是確定行為的歸屬。當確定行為并非只能歸屬于一個主體時，我們認為責任也并非只能歸屬于一個主體。在實踐中，具體實施行為的主體固然是行為的歸屬方，但在行為實施過程中還涉及其他相關行為，這些主體也很有可能成為行為的歸屬方從而承擔一定的責任。

2. 多重歸屬原則的適用標準：有效控制

上文已經(jīng)確定了國際組織和成員國責任歸屬不明時應當堅持責任的多重歸屬原則，但若想確定責任的多重歸屬，首先要解決的是行為的歸屬問題。即使國際法學界不排除行為可以歸屬于不同的主體，對于行為歸屬也要確定一定的標準，不能任意增加行為主體。例如，如果在國際組織的一個行動中，一個成員國只是負責傳遞消息，那么是否也要將不法行為歸屬于這個成員國呢?答案顯然是否定的。所以在實踐中，如果沒有一個標準對行為歸屬進行限制，那么有些人就會利用《草案》第47條肆意增加責任主體從而減輕自己的責任，造成權利與義務的不對等，影響國際秩序的維護。總之，在確定成員國責任的時候，要根據(jù)各個國家在某個不法行為中的參與程度來判斷，也就是說，就某個不法行為而言并不是每個成員都要同等負責的[17]。因此，有必要為多重歸屬的適用確立一項標準，明確在達到什么條件時可以將行為歸屬于一個主體，進而確定責任的歸屬。本文認為，應當堅持以有效控制為標準。

在國際法上，有效控制這個概念首先被作為確定領土主權的一項標準。在國際組織法律責任方面正式提出有效控制的概念則是在《國際組織責任條款草案》(ARIO)中。在其起草過程中，早期確定了有效控制的標準，因為它與國際軍事行動有關。鑒于指揮和控制的正式分配及其行使的事實，國際法委員會認為“與特定行為歸屬有關的決定性問題似乎是誰有效控制了有關行為”(16)Giorgio Gaja.Special Rapporteur，Second Report on Responsibility of International Organizations.A/CN.4/541 (2004)，para.40.。國際法協(xié)會同樣將有效控制確定為行為歸屬的檢驗標準(17)International Law Association.Accountability of International Organisations，(Report，Berlin Conference，26 November 2004)，p.28.。2009年一讀通過的《草案》第6條規(guī)定：“一國的機關或一國際組織的機關或代理人在交由另一國際組織支配之后，其行為依國際法應視為后一國際組織的行為，只要該組織對該行為行使有效控制?！庇纱丝梢钥闯?，誰對行為實施了有效控制，該行為就應歸屬于誰。

關于有效控制和行為歸屬以及責任之間的關系，國際法委員會及國際法學者都進行了研究。在2011年國際法委員會第63屆報告中，關于《草案》第7條的評注寫道，歸屬要求人們確定“誰對有關行為有效控制”。長期以來，控制一直被認為是歸因的核心，因為這一概念特別適合用來理解在一個國際法主體和一個需要歸屬的個人的行為之間的聯(lián)系[18]。一些學者已經(jīng)確定了控制在國際法中對歸屬所起的根本作用：Hyde在論及關于軍事活動的國際責任時認為“控制產(chǎn)生責任”[19]；Amrallah認為“國際法中國家的責任是以其可能行使的實際控制程度來衡量的”[20]；Eagleton肯定說“責任來源于控制”[21]。根據(jù)牛津和劍橋在線詞典的解釋，控制可以定義為“影響或指導人們的行為或事件過程的權力”(18)Oxford Living Dictionaries，https：//en.oxford dictionaries.com/definition/control，archived at https：//perma.cc/8MSX-H2CR.或對他人的行為施加影響的行為(19)The Cambridge Dictionary online defines “control” as “the act of controlling something or someone，or the power to do this.”See Cambridge Dictionary，https：//dictionary.cambridge.org/dictionary/english/control，archived at https：//perna.cc/7K7Z-WQD9.The Oxford English Dictionary defines “control” as the ability “to exercise restraint or direction upon the free action of；to hold sway over，exercise power or authority over；to dominate，command.”The Oxford English Dictionary (Clarendon Press，2nd Ed，1989).。控制的概念與權力(指揮或影響他人行為或事件進程的能力)、權威(發(fā)出命令、作出決定的權力和強制服從與影響對某人的行為或某事實施產(chǎn)生效果的能力)(20)Oxford Living Dictionaries，https：//en.oxford dictionaries.com/definition/control，archived at https：//perma.cc/8MSX-H2CR.的概念聯(lián)系在一起?；谶@一概念，行為歸屬應確保對某一行為負有責任的實體是對該行為的發(fā)生能夠進行有效控制的實體。從本質上講，有效控制和行為歸屬及責任歸屬之間存在著因果關系：正是因為成員國或國際組織控制了一個行為，才使該行為歸屬于該實體，而行為的歸屬最終導致了責任之歸屬。

在分析了有效控制和歸屬之間的關系后，本文認為有效控制可以作為多重歸屬原則適用的一項標準。那么在具體的行動中，這一標準如何在國際組織和成員國法律責任的多重歸屬中具體適用呢?正如國際法委員會在其對ARIO的評論中所解釋的那樣，有效控制應在三個條件(21)International Law Commission.Report of the International Law Commission on Its Sixty-first Session，Text of the Draft Articles on the Responsibility of International Organizations.A/66/10 (2011)，p.87，para.8.下進行評估：第一，它必須是“事實”的；第二，是對于士兵的“特定行為”；第三，評估時考慮到國際組織及其成員運作的全部事實情況和具體情況。簡而言之，ARIO第7條中對有效控制的檢驗需要確定哪個實體在具體的事實中真正掌握了有害行為[22]。

首先，在事實要素下，必須確定控制是否具體和實際行使，且超出了正式的行為授權[23]。實際上，對有效控制的檢驗并不完全拋棄形式方面，而是試圖核實成員國向國際組織正式授權的控制權是否真實，或成員國是否確實保留或恢復了控制[24]。關于事實控制，可以通過2014年海牙法院關于斯雷布雷尼察(Srebrenica)訴荷蘭案的判決來闡釋。在該案的判決中，海牙地區(qū)法院認為“國家確實將荷蘭營的指揮和控制移交給聯(lián)合國”，并且“荷蘭營確實被聯(lián)合國命令并作為聯(lián)保部隊的一個部隊運作”(22)Hague District Court 2014，July 16，par 4.37.。但是海牙地區(qū)法院還表示，在移交“指揮和控制”之后，提供部隊的國家在任何時候都保留撤兵的權利，并有權停止參加行動(完全指揮)。國家還保留懲罰上述軍事人員的權力，對他們進行紀律處分并使他們受到刑法的制裁(23)Hague District Court 2014，July 16，par 4.57.。最后，地區(qū)法院在該案中認定了荷蘭有效控制的時期和領土(稱為“小安全區(qū)”)，荷蘭營在這一時間框架內(nèi)和這一領土上的所有作為和不作為都可歸因于荷蘭。由于這一時期的這一行為不屬于聯(lián)合國任務規(guī)定的范圍，因此法院認為所有行為都屬于越權行為。在該案中，處于“小安全區(qū)”的一段時期內(nèi)，荷蘭實施了事實要素上的控制：一方面，荷蘭保留了對部隊的指揮和處分等權利；另一方面，荷蘭實際行使了這種控制，并超越了聯(lián)合國的授權。

其次，重要的是對被指控為不法行為的控制而不是控制整個任務，以及必須通過充分考慮具體情況和事實背景來評估有效控制。這一條件強化了必須在具體情況下進行控制的要求。對整個任務牽頭組織的控制不是歸因的決定因素，因為對某些行為的控制可以——正式地并且根據(jù)命令安排——由成員國行使。例如，成員國可以將一些業(yè)務控制權轉移到領導該行動的國際組織中，但同時保留對某些特定任務的控制[18]。2004年喬治·加亞關于國際組織責任的第二次報告中，國際法委員會關于有效控制的討論第48條也提出：“重要的是有效控制程度而不是完全控制權，聯(lián)合國對國家特遣隊從來沒有完全的控制權。這一點還為某些行為的雙重歸屬敞開機會?！?24)Giorgio Gaja.Special Rapporteur，Second Report on Responsibility of International Organizations.A/CN.4/541 (2004)，para.21.例如，Behrami/Saramati案中法院在認定聯(lián)合國責任時采取的是最終的、完全的控制權標準(25)Behrami v.France，App No.71412/01 & Saramati v.France，Germany and Norway，2 May 2007，Grand Chamber of the European Court of Human Rights，Admissibility Decision，No.78166/oi.。關于這一標準，國際法委員會在2009年一讀通過的《草案》第6條關于Behrami/Saramati案的評注中提到：“人們可以正確地指出，該法院假如適用委員會規(guī)定的關于有效控制的標準，則行動的控制似乎比最終的控制更有意義，因為最終的控制幾乎沒有在有關行動上意味著任何作用?！?26)International Law Commission.Report of the International Law Commission on Its Sixty-first Session，Text of the Draft Articles on the Responsibility of International Organizations.A/64/10 (2009)，p.120，para.1.不僅國際法委員會，聯(lián)合國秘書處2008年6月關于聯(lián)合國駐科索沃過渡時期行政代表團的報告中也與最終控制的標準保持距離。

從本質上看，確定對具體行為的控制是為了解決責任問題。對待責任問題，我們秉持的態(tài)度是每個主體都要為自己的不法行為承擔責任：既不能隨意增加責任主體，也不能減少任何一個責任主體；每個主體的權利義務都是對等的，既然享受了權利那么就要承擔義務，沒有享受權利的主體也不應該給其施加義務。最終的控制很有可能造成責任的單一歸屬，而具體行為控制的標準恰恰能夠很好地平衡每個主體之間的關系，確定各自的責任。因此，為了確定責任的多重歸屬，在判斷行為歸屬時應堅持有效控制標準，而這種有效控制是一種對具體行為的控制，并不是最終的、總體的有效控制。

四、結 論

過去十幾年國際上發(fā)生的事件表明，國際組織在處理復雜國際性問題上擁有更廣泛的權利，其作為國際法主體的作用日益增強。但在某些情況下國際組織也被作為實施特定成員國戰(zhàn)略目標的工具，其法律人格遭到濫用，造成國際組織和成員國的法律責任歸屬問題日益突出。基于國際組織的獨立法律人格及其享有的自治權，一般情況下應堅持國際組織的獨立責任。但是在大量的實踐中，成員國在執(zhí)行國際組織決議的過程中會對國際組織的法律人格進行濫用，此時成員國的法律人格“浮現(xiàn)在國際組織的面紗之上”，造成責任歸屬不明。在此種情形中，應當堅持責任的多重歸屬原則。一方面，成員國存在承擔責任的理論基礎；另一方面，將責任僅僅歸屬于國際組織會造成人權保護方面的空白，而適用責任的多重歸屬原則能夠彌補人權保護的缺失，也有利于成員國履行其注意義務，防止其濫用權利實施不法行為。在具體確定責任的歸屬方時，結合多重歸屬原則的確立過程，本文認為首先應從行為歸屬方面進行分析，因為行為與責任是一體的，如果一個主體成為行為歸屬方，那么其就符合承擔責任的前提條件。而在確定行為歸屬方時，本文認為應堅持以有效控制為標準，并且這種有效控制是一種對具體行為的事實控制。

綜上，對于國際組織和成員國的法律責任多重歸屬問題，本文認為在成員國執(zhí)行國際組織的決議過程中對其法律人格進行濫用造成責任歸屬不明時，首先應摒棄責任的單一歸屬而適用《國際組織責任條款草案》第47條確定的責任多重歸屬原則；進而需要運用在某一行動中具體行為的有效控制標準確定行為的歸屬方，最終據(jù)此確定責任的歸屬方。