劉雪瑩 徐笑鋒

上海海事大學(xué)

0 引言

在全球金融危機(jī)的影響下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正面臨著三重連鎖反應(yīng)的困境：外向型經(jīng)濟(jì)遭遇嚴(yán)重?cái)D壓；高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)能源需求的極度膨脹；擴(kuò)大的能源消費(fèi)引發(fā)氣候環(huán)境的破壞。所以，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、能源安全、氣候變化是當(dāng)今中國(guó)亟待解決的嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)課題。當(dāng)前，國(guó)際上唱響以能源效率革命與清潔能源革命為主要內(nèi)容的能源革命，在中國(guó)已經(jīng)正式演繹成為能源生產(chǎn)革命、能源消費(fèi)革命、能源科技革命和能源體制革命。但目前，建構(gòu)在傳統(tǒng)能源基礎(chǔ)上的包括能源法律與能源政策在內(nèi)的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)嚴(yán)重制約了能源革命的生成與發(fā)展，因此，破除制度瓶頸首先就要破除法律和政策的瓶頸。

能源問(wèn)題事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。任何重大的社會(huì)變革中，法律都具有明顯的作用，甚至可能“直接影響社會(huì)變遷的性質(zhì)和速度[1]”。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。當(dāng)前，從總體上看，我國(guó)能源立法還處于初期發(fā)展階段，沒(méi)有形成統(tǒng)一完備的能源法體系。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的《第十二個(gè)五年計(jì)劃規(guī)劃綱要》指出：要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、立足國(guó)內(nèi)、多元發(fā)展、保護(hù)環(huán)境、加強(qiáng)國(guó)際互利合作，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系。在《能源法》即將出臺(tái)的背景下，對(duì)比西方發(fā)達(dá)國(guó)家成熟立法模式，將為我國(guó)《能源法》的完善立法提供更多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1 我國(guó)能源法體系的立法現(xiàn)狀

從總體看，我國(guó)能源立法還處于初期發(fā)展階段，尚未形成統(tǒng)一完備的能源法體系。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，國(guó)家陸續(xù)頒布了能源方面的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，比如《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等，還出臺(tái)了《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》、《解決用電管理辦法》等相關(guān)配套措施。這些法規(guī)的出臺(tái)，對(duì)于指引單個(gè)領(lǐng)域的能源開(kāi)發(fā)具有指導(dǎo)意義，但是，如此的法律規(guī)范仍存有明顯的弊端，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.1 能源法體系不健全，缺少一部《能源基本法》

《能源基本法》是在我國(guó)能源法體系中，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的與各單行能源立法相對(duì)應(yīng)，能夠體現(xiàn)能源法律的共同價(jià)值，具有基礎(chǔ)性和綜合性的法律[2]?！赌茉椿痉ā分饕且?guī)范能源開(kāi)發(fā)利用和管理基本活動(dòng)的立法，主要規(guī)定國(guó)家能源立法的目的、國(guó)家能源戰(zhàn)略、能源管理體制、基本能源法律制度、能源國(guó)際合作、能源法實(shí)施的監(jiān)督與保障等方面的問(wèn)題。但是，目前出臺(tái)的數(shù)部法律規(guī)范都是以處于下位法的單行法，而且多數(shù)采用規(guī)章的形式，導(dǎo)致法律效率不高。這就導(dǎo)致能源單行法之間、能源單行法與其他法律規(guī)范之間沒(méi)有《基本法》協(xié)調(diào)，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，沒(méi)有基本的指導(dǎo)原則；出現(xiàn)新生事物時(shí)，也沒(méi)有可以依據(jù)的基本法律原則。我國(guó)《能源法》的研究起草工作從2006年開(kāi)始，2007年年底形成《能源法》（征求意見(jiàn)稿），通過(guò)新聞媒體等渠道向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)，2008年底由國(guó)家發(fā)改委報(bào)送至國(guó)務(wù)院，但是截至目前，《能源法》仍處于廣泛征求意見(jiàn)的階段，仍無(wú)具體出臺(tái)的時(shí)間表。

1.2 具體能源法覆蓋范圍不完整

目前已出臺(tái)單項(xiàng)《能源法》不完整，如《石油天然氣法》和《原子能法》長(zhǎng)期缺位。從理論上講，不可再生能源法至少包括專門(mén)的《煤炭法》、《石油天然氣法》和《原子能法》，但是目前專門(mén)的不可再生能源法只有一部《煤炭法》，對(duì)于石油天然氣和原子能領(lǐng)域主要依靠政策性規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。究其原因，在于對(duì)《礦產(chǎn)資源法》范疇的錯(cuò)誤界定。“《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)所規(guī)定的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)制的共性問(wèn)題，而無(wú)法針對(duì)性地處理油氣資源的特殊問(wèn)題。盡管石油天然氣資源勘探和開(kāi)采可以適用《礦產(chǎn)資源法》及配套規(guī)定，但石油天然氣產(chǎn)業(yè)是集天然氣勘探、開(kāi)采、輸送、加工煉制、供配、消費(fèi)、貿(mào)易為一體，其中一些重要環(huán)節(jié)是《礦產(chǎn)資源法》及其配套規(guī)章無(wú)法調(diào)整的?！盵3]同樣，對(duì)于原子能也存在類似問(wèn)題，原子能開(kāi)發(fā)利用的安全和防止核擴(kuò)散問(wèn)題，遠(yuǎn)超出《礦產(chǎn)資源法》所及范疇。所以，完善具體能源法的覆蓋范圍勢(shì)在必行。

1.3 《可再生能源法》的分類不夠細(xì)化

2005年我國(guó)頒布了《可再生能源法》，其后制定了一系列配套的政策法規(guī)?，F(xiàn)行《可再生能源法》作為我國(guó)當(dāng)前可再生能源開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，能歸納所有可再生能源的共性，提供原則性的法律指導(dǎo)。但是，這種立法模式也存在著明顯的缺陷。眾所周知，可再生能源涵蓋太陽(yáng)能、風(fēng)能、水能、潮汐能、地?zé)崮艿榷喾N不同類型的能源，每種能源的存在狀態(tài)、開(kāi)發(fā)利用的技術(shù)要求、法律技術(shù)等存在一定的差異，如果僅有一部概括性立法，而沒(méi)有具體能源的針對(duì)性立法，那么《可再生能源》在實(shí)際中難有真正的用武之地。從長(zhǎng)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，地方主要依靠相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和政府規(guī)章的規(guī)范促進(jìn)有關(guān)能源事業(yè)發(fā)展，所以立法機(jī)關(guān)應(yīng)該盡快完備可再生能源的具體立法。

2 以美國(guó)和歐盟為例，能源法律體系的比較法研究

國(guó)家能源法律主要是指國(guó)家對(duì)能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)、合作和發(fā)展等領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響的法律制度和政策。美國(guó)和歐盟是世界主要的能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，能源法律制度對(duì)世界能源安全有重要作用。比較研究美國(guó)和歐盟的能源法律體系對(duì)于完善我國(guó)能源法律體系具有重要的意義。

2.1 美國(guó)能源立法概述

美國(guó)是世界上能源消費(fèi)的第一大國(guó)。美國(guó)能源法的創(chuàng)立與完善始終是以保障能源安全利用為中心，利用各種優(yōu)勢(shì)進(jìn)行能源貿(mào)易和能源投資，控制世界能源的生產(chǎn)、交易、運(yùn)輸、開(kāi)發(fā)和利用，以達(dá)到本國(guó)利益的最大化[4]。從聯(lián)邦看，有以《1978國(guó)家能源法》、《1980能源安全法》、《1992國(guó)家能源政策法》、《2005國(guó)家能源政策法》為基本框架構(gòu)成的體系，各州政府也制定了提高能源利用效率、節(jié)約能源、發(fā)展可再生能源的政策和法規(guī)。《1978國(guó)家能源法》主要涉及傳統(tǒng)能源，同時(shí)涉及了可再生能源立法內(nèi)容；《1980能源安全法》通過(guò)提供資金支持各種能源的研發(fā)，充分利用各種能源減少本國(guó)對(duì)資源的依賴；《1992國(guó)家能源政策法》是為了重建美國(guó)能源市場(chǎng)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)石油生產(chǎn)，增加國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量，支持并鼓勵(lì)增加石油供應(yīng)和減少石油消費(fèi)技術(shù)的研究與開(kāi)發(fā)，減少對(duì)進(jìn)口的依賴；《2005國(guó)家能源政策法》重點(diǎn)是通過(guò)和保障國(guó)家電網(wǎng)輸送能力，推廣清潔能源，保障國(guó)家能源供應(yīng)安全；2005年后美國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)能源安全，出臺(tái)了一系列法律政策限制油氣企業(yè)發(fā)展、開(kāi)發(fā)替代能源、鼓勵(lì)可再生能源企業(yè)發(fā)展，為此聯(lián)邦政府提供更多的資金、稅收支持等。

美國(guó)作為世界第一強(qiáng)國(guó)，在能源上的問(wèn)題遠(yuǎn)不如其他國(guó)家嚴(yán)峻，但是在立法上卻絲毫沒(méi)有松懈。美國(guó)能源安全與發(fā)展的思路幾十年來(lái)保持一致，保證了國(guó)家能源安全的穩(wěn)定，也促進(jìn)了能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展?！?005年國(guó)家能源政策法》作為聯(lián)邦基本法律，僅用了四年時(shí)間就在兩院獲得通過(guò)，該法內(nèi)容具體全面，有18章共計(jì)420法條，明文規(guī)定了各項(xiàng)強(qiáng)制措施。相比較，我國(guó)能源法律體系立法中存在兩大主要問(wèn)題：（1）沒(méi)有一個(gè)明確貫穿始終的思路的指導(dǎo)，導(dǎo)致行政規(guī)章和地方政府規(guī)章對(duì)能源的規(guī)定松緊不一，不利于能源安全的穩(wěn)定與能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；（2）《能源法》立法的進(jìn)程太慢，我國(guó)《能源法》草案從2008年底送審至今仍然沒(méi)有出臺(tái)，《能源法》的缺位為能源市場(chǎng)的健康發(fā)展帶來(lái)諸多弊端。

2.2 歐盟能源立法概況

歐盟是目前世界上最大的能源進(jìn)口者和世界第二大能源消費(fèi)市場(chǎng)。歐盟經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，逐步形成了一套比較完善成熟的能源法律與政策，各成員國(guó)也在基本的規(guī)范指引下建立了一整套能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、分配、交易等體系，基本保證了歐盟的能源供應(yīng)安全。歐盟最早的法律規(guī)范出現(xiàn)在二戰(zhàn)后，當(dāng)時(shí)歐盟百?gòu)U待興，基礎(chǔ)建設(shè)和工業(yè)恢復(fù)需要大量的能源保障，為此，20世紀(jì)50年代開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)了一系列能源法。歐盟能源法律體系主要包括基本法和從屬法?；痉ㄖ饕侵浮稓W洲煤鋼共同體條約》（《巴黎條約》）、《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》、《歐洲原子能共同體條約》（統(tǒng)稱《羅馬條約》），它們是能源法的基本規(guī)范，也構(gòu)成了歐盟的基本法律；從屬法主要是指歐盟各機(jī)關(guān)關(guān)于能源問(wèn)題在各自職權(quán)范圍內(nèi)指定的各種條例、決定、意見(jiàn)等。歐盟能源政策體系具有代表性的是1995年《歐盟能源政策》白皮書(shū)，2000年《為了歐盟能源供應(yīng)安全的戰(zhàn)略》綠皮書(shū)、2006年《可持續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)和安全的歐洲能源戰(zhàn)略》、《歐盟新能源政策》、《歐盟能源綠皮書(shū)》等[5]。

歐盟的能源利用效率為全世界最高，并且歐盟一直重視節(jié)約能源和新能源開(kāi)發(fā)。一方面不僅開(kāi)發(fā)可再生能源，如太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能等，另一方面開(kāi)發(fā)節(jié)能技術(shù)，提高資源利用效率。此外，歐盟的能源法律體系促進(jìn)了內(nèi)部能源市場(chǎng)的整合，統(tǒng)一了內(nèi)部能源市場(chǎng)。這些對(duì)我國(guó)能源法律體系的完善具有非常重要的借鑒意義，首先，我國(guó)能源的結(jié)構(gòu)單一，主要依靠煤炭、石油，可再生能源的開(kāi)發(fā)利用尚不健全；其次，我國(guó)沒(méi)有完整健全的能源管理體制，各地市場(chǎng)分割、行業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重影響了我國(guó)能源使用安全與利用效率。對(duì)此，我國(guó)立法者應(yīng)該積極推動(dòng)能源法律體系的盡快完善，打破地方政府之間的管理障礙，推動(dòng)能源利用效率的提高。

3 發(fā)展完善我國(guó)能源法律體系

通過(guò)以上國(guó)內(nèi)能源法體系現(xiàn)狀和西方發(fā)達(dá)國(guó)家能源法體系分析，對(duì)我國(guó)能源法體系的完善提出以下建議：

3.1 加快《能源法》的出臺(tái)

習(xí)近平總書(shū)記在2014年提出“四革命、一合作”的能源革命戰(zhàn)略思想，旨在通過(guò)推動(dòng)能源消費(fèi)革命、供給革命、技術(shù)革命、體制革命和全方位加強(qiáng)國(guó)際合作，保障能源安全?！赌茉捶ā返娜蔽徊焕谕苿?dòng)能源體制革命，只有將能源革命戰(zhàn)略提升到法律層面，才能為其提供有效的保障?！赌茉捶ā妨⒎ㄖD難，根源在于多頭管理、部門(mén)利益難以協(xié)調(diào)。能源產(chǎn)業(yè)鏈的管理職責(zé)分散于國(guó)家發(fā)改委、能源局、國(guó)土資源部等15各部門(mén)，部門(mén)利益之爭(zhēng)使《能源法》的出臺(tái)一再擱淺。我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)法立法多采用部門(mén)立法形式，其優(yōu)勢(shì)在于部門(mén)針對(duì)性和操作性強(qiáng)，但是缺點(diǎn)是易陷入部門(mén)間的利益糾葛，協(xié)調(diào)推薦非常困難。因此，要加快推動(dòng)《能源法》的盡快出臺(tái)，必須構(gòu)建超脫部門(mén)利益的高層次的工作機(jī)制[6]。

3.2 完善能源產(chǎn)業(yè)法的覆蓋領(lǐng)域

加快推進(jìn)專門(mén)的《石油天然氣法》、《原子能法》的制定。當(dāng)今，石油天然氣仍是我國(guó)的主要能源，但其開(kāi)發(fā)利用的效率低下，相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，安全保障程度較低，急需立法以理順監(jiān)管體制?！妒吞烊粴夥ā返某雠_(tái)對(duì)于合理開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)石油天然氣資源，實(shí)現(xiàn)石油天然氣資源的可持續(xù)利用，適用國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，推動(dòng)形成利于我國(guó)社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的石油天然氣法律秩序具有重要戰(zhàn)略意義[7]。我國(guó)司法部近日已經(jīng)公布了《中華人民共和國(guó)原子能法（征求意見(jiàn)稿）》，預(yù)示著籌備醞釀將近30年的核領(lǐng)域頂層法律即將出臺(tái)。人們迫切需要清潔能源。原子能法對(duì)于保護(hù)資源、環(huán)境和公眾健康，以及加速我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)等作用巨大。原子能法的出臺(tái)將對(duì)推動(dòng)我國(guó)核能事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，確保我國(guó)核能事業(yè)安全有序進(jìn)行，維護(hù)我國(guó)負(fù)責(zé)任核大國(guó)形象具有重大意義[8]。

3.3 完善我國(guó)可再生能源法律體系的構(gòu)建

當(dāng)前我國(guó)應(yīng)建立以《可再生能源法》為基礎(chǔ)，在可再生能源各種技術(shù)的分類立法和地方立法為主干，以其他相關(guān)立法和政策為補(bǔ)充的可再生能源政策法律體系。現(xiàn)階段有關(guān)可再生能源的立法主要集中在國(guó)家層面，各地可利用的可再生能源差異較大，并且地方立法暫未得到應(yīng)有的重視，未來(lái)應(yīng)因地制宜完善地方法律規(guī)范。近年來(lái)，我國(guó)可再生能源發(fā)展形勢(shì)喜人，但是擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備仍然鳳毛麟角。同時(shí)，各種技術(shù)的發(fā)展差異大、發(fā)展?fàn)顩r不平衡，加強(qiáng)分類立法勢(shì)在必行。建議立法機(jī)構(gòu)抓緊針對(duì)太陽(yáng)能、風(fēng)能、水能、生物質(zhì)能等分別制定《太陽(yáng)能法》、《風(fēng)能法》、《水能法》、《生物質(zhì)能法》等相關(guān)法律[9]。