魯斯琪

【摘 要】 自十八大以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革的呼聲就愈演愈烈，我國(guó)國(guó)有企業(yè)深受行政壟斷的危害，未來(lái)發(fā)展存在很大瓶頸;而《反壟斷法》的出臺(tái)由于并未對(duì)行政壟斷予以具體規(guī)制，也難以成為處理國(guó)企行政性壟斷問(wèn)題的規(guī)則。因此，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)自身實(shí)力，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)及配套制度，是處理國(guó)有企業(yè)改革中的行政性壟斷問(wèn)題的正確途徑。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)有企業(yè) 行政壟斷 競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 《反壟斷法》

中圖分類號(hào)：D922.29

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，改革也已發(fā)展到經(jīng)濟(jì)的方方面面，而國(guó)有企業(yè)改革將作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化與健全產(chǎn)生不可估量的重大作用;同時(shí)，由于歷史沉疴，我國(guó)國(guó)有企業(yè)、尤其是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企目前仍與市場(chǎng)運(yùn)行存在一定脫節(jié)，深受行政性壟斷的影響，改革推進(jìn)困難重重。因此，如何處理國(guó)有企業(yè)改革中的行政性壟斷問(wèn)題，將國(guó)有企業(yè)未來(lái)發(fā)展引入正確方向，是本文主要探討的對(duì)象。

一、十八大以來(lái)國(guó)有企業(yè)發(fā)展所面臨的問(wèn)題及其原因

從十八大報(bào)告可以看出，我國(guó)國(guó)有企業(yè)主要被分為競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企和公益型國(guó)企兩大類，其中公益型國(guó)企是具有自然壟斷性、涉及國(guó)家安全以及提供重要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的國(guó)有企業(yè)，只具有公益性、或者以公益性為其主要經(jīng)營(yíng)目的;而競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企最重要以及最突出的屬性即它的可競(jìng)爭(zhēng)性，作為同民營(yíng)企業(yè)具有平等法律地位的市場(chǎng)主體，平等地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，公平地受到監(jiān)管部門的監(jiān)管。[1]自黨的十八大以來(lái)，進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革已成為各界共識(shí)，在這一綱領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)國(guó)有企業(yè)也邁開步伐，優(yōu)化管理體制與經(jīng)營(yíng)機(jī)制，不斷適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求。但是，由于受到2008年國(guó)際金融危機(jī)的后續(xù)影響，外部國(guó)際市場(chǎng)需求處于長(zhǎng)期疲軟狀態(tài)，而中國(guó)國(guó)有企業(yè)則普遍面臨產(chǎn)能過(guò)剩、利潤(rùn)率下降、杠桿率上升等問(wèn)題，尤其在鋼鐵、煤炭、水泥等行業(yè)最為突出。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2012年中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行期后，國(guó)家經(jīng)常賬戶盈余占GDP的比例已經(jīng)從危機(jī)前2007年的7.56%下降到2016年的不足3%，國(guó)企杠桿率不斷上升，整體利潤(rùn)率出現(xiàn)反轉(zhuǎn)開始低于民企利潤(rùn)率，[2]鑒于此種情況，國(guó)企改革勢(shì)在必行。

那么，致使我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程阻力重重的主要原因何在呢？固然，歷史社會(huì)因素的影響以及國(guó)有企業(yè)自身弊端等都直接或間接地導(dǎo)致了這一困境的存在，但其中一個(gè)不可忽視的關(guān)鍵因素就是國(guó)企身上普遍存在的壟斷現(xiàn)象。改革開放后，我國(guó)逐步確立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，除了民營(yíng)企業(yè)興起之外，國(guó)有企業(yè)也開始接受民間資本，一些競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)有企業(yè)甚至開始參與股份制改革，借鑒現(xiàn)代公司治理的新模式。一方面，由于我國(guó)歷史上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，國(guó)企集聚了國(guó)家這一雄厚的財(cái)政資源和技術(shù)力量，通常會(huì)先天得到比民營(yíng)企業(yè)更廣闊的市場(chǎng)地位，也更容易利用自身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和雄厚資本排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，形成經(jīng)濟(jì)壟斷;另一方面，更加值得關(guān)注的是某些當(dāng)?shù)卣疄榱颂囟ㄆ髽I(yè)的利益濫用行政權(quán)力所造成的行政壟斷。在我國(guó)，由于歷史上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，政府干預(yù)市場(chǎng)的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國(guó)家，使得不公平競(jìng)爭(zhēng)的情形加劇，這一點(diǎn)在國(guó)有企業(yè)身上體現(xiàn)更甚。例如，為了自身政績(jī)和財(cái)政需求，有的當(dāng)?shù)卣畷?huì)賦予地方國(guó)企各種特權(quán)和大量?jī)?yōu)惠政策與補(bǔ)貼，使其獲得更便利的機(jī)會(huì)和更好資源;同時(shí)，為了避免本地企業(yè)遭受打壓，政府也可能會(huì)建立地方市場(chǎng)壁壘，限制外地企業(yè)的進(jìn)入，實(shí)行地方保護(hù)政策。這種行為既限制了良性競(jìng)爭(zhēng)、嚴(yán)重?cái)D壓了民營(yíng)企業(yè)的生存空間，也使得國(guó)有企業(yè)自身陷入缺乏活力、體制僵化的困局之中，對(duì)我國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成以及經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展都會(huì)造成重大阻礙。在這種情況下，十八大報(bào)告提出的發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、改革國(guó)有企業(yè)、破除各種形式的行政壟斷的指導(dǎo)方針就顯得尤為必要。

二、我國(guó)行政壟斷概況及其對(duì)國(guó)有企業(yè)的影響

行政壟斷是中國(guó)特有的一個(gè)概念，即政府機(jī)構(gòu)利用行政權(quán)力在某一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域形成壟斷狀態(tài)。它有別于一般意義上的經(jīng)濟(jì)壟斷，是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，是行政集權(quán)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一種表現(xiàn)，具體體現(xiàn)為通過(guò)貿(mào)易保護(hù)、投資保護(hù)等形式實(shí)施干預(yù)。[3]我國(guó)《反壟斷法》在第五章對(duì)行政壟斷的范疇進(jìn)行了一定程度的明確，根據(jù)第三十二條內(nèi)容可知，判定是否構(gòu)成行政壟斷的標(biāo)準(zhǔn)在于政府是否濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。例如我國(guó)首例行政壟斷訴訟案件是發(fā)生于2014年的“廣東省教育廳因指定賽事軟件被訴”案，法院就認(rèn)為排除公平競(jìng)爭(zhēng)并導(dǎo)致市場(chǎng)主體地位不正常擴(kuò)大的，屬于行政壟斷行為。

行政壟斷在分類上主要有行業(yè)性行政壟斷（縱向）和地區(qū)性行政壟斷（橫向）兩種：行業(yè)性行政壟斷是指行政機(jī)關(guān)使用行政權(quán)力限制或禁止企業(yè)進(jìn)入某一指定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)、交易，它是初期造成國(guó)有企業(yè)享有過(guò)度市場(chǎng)地位的主要原因。地區(qū)性行政壟斷則是指地方政府使用行政權(quán)力限制或禁止外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)，限制或禁止外地企業(yè)來(lái)到本地進(jìn)行生產(chǎn)、交易的行為。[4]與行業(yè)壟斷更多的是影響上下游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)過(guò)度的市場(chǎng)份額不同，這一壟斷形式助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義，使得企業(yè)無(wú)法擴(kuò)展更大的發(fā)展空間。無(wú)論是行業(yè)性壟斷還是地區(qū)性壟斷，都對(duì)中國(guó)統(tǒng)一開放、有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成發(fā)展產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響。顯然，在區(qū)分國(guó)有企業(yè)不同功能的基礎(chǔ)上，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)：公益型國(guó)有企業(yè)由于關(guān)系國(guó)計(jì)民生與國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，通常不享有自主定價(jià)權(quán)，在經(jīng)營(yíng)中也往往存在著一定壟斷或寡頭競(jìng)爭(zhēng)。世界各國(guó)根據(jù)自身實(shí)際，對(duì)這一現(xiàn)象都予以了不同程度的豁免;在我國(guó)，《反壟斷法》第七條的規(guī)定表明，國(guó)家允許“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)”在經(jīng)營(yíng)時(shí)獲得一定程度的壟斷豁免。

顯然，上述范疇主要包括的是公益型國(guó)有企業(yè)，而多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)有企業(yè)并不包含在內(nèi)。由于需要參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)市場(chǎng)公平公正運(yùn)行，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)需努力擺脫行政壟斷所帶來(lái)的影響：一方面，地區(qū)性行政壟斷主要是本地企業(yè)與外地企業(yè)之間的不公平對(duì)待，解決方向是消除貿(mào)易壁壘、禁止地方保護(hù)，這一點(diǎn)也在《反壟斷法》第五章中有所體現(xiàn);另一反面，法律未明確列出的行業(yè)性行政壟斷反而在國(guó)有企業(yè)中體現(xiàn)更為明顯。由于大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企經(jīng)營(yíng)的都是糧食、汽車、鋼材等特定行業(yè)，政府能夠輕易阻斷其他優(yōu)秀企業(yè)的進(jìn)入，因而，為了更深入探討行政壟斷與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系，本文會(huì)將重點(diǎn)集中在對(duì)國(guó)企影響更大的行業(yè)性壟斷上。