王秀梅 黃玲林

(北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875)

國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是，整合反腐敗資源力量，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。[注]參見(jiàn)李建國(guó)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)〉的說(shuō)明》，載《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2010年版，第28-29頁(yè)。國(guó)家監(jiān)察體制改革是重大政治體制改革，其核心內(nèi)容之一是將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，這種轉(zhuǎn)隸并不是簡(jiǎn)單的轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)人員，而是一種完全的體制創(chuàng)新，體現(xiàn)為主體和程序的雙重新設(shè)。一方面，監(jiān)察委員會(huì)是全新設(shè)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)，與政府、法院、檢察院共同形成了“一府一委兩院”的國(guó)家權(quán)力新格局，并兼有黨紀(jì)、政紀(jì)、職務(wù)犯罪調(diào)查三種功能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。在這種情況下，如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委與檢察院、法院的銜接，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察職能與法律監(jiān)督職能、審判職能的銜接配合，將成為一個(gè)新的課題。另一方面，監(jiān)察委的設(shè)立并不僅僅是主體的新設(shè)，更是程序的新設(shè)，監(jiān)察法將監(jiān)察委的犯罪調(diào)查程序設(shè)置為一種特殊程序，采用與刑事訴訟法并立的制度機(jī)制，即職務(wù)犯罪調(diào)查程序適用監(jiān)察法，不再適用刑事訴訟法的規(guī)定，職務(wù)犯罪調(diào)查遵循監(jiān)察程序，而不遵循刑事訴訟程序。這一點(diǎn)與過(guò)去將海關(guān)、監(jiān)獄、軍隊(duì)保衛(wèi)部門、國(guó)家安全機(jī)關(guān)增設(shè)為犯罪偵查主體不同，后者僅僅是主體增設(shè)，仍然適用刑事訴訟法的規(guī)定，而監(jiān)察體制改革不僅新設(shè)了主體，而且新設(shè)了一套全新的調(diào)查程序，不適用刑事訴訟法，這就存在與刑事司法機(jī)關(guān)銜接的新問(wèn)題。同時(shí)，這一點(diǎn)也不同于新加坡和我國(guó)香港的反腐敗程序，新加坡和我國(guó)香港的廉政機(jī)構(gòu)與其他司法機(jī)關(guān)一樣，仍遵循刑事訴訟程序規(guī)定。主體和程序的雙重新設(shè)，也意味著刑事訴訟法原來(lái)設(shè)定的偵查機(jī)關(guān)與檢察審判機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制不再適用于監(jiān)察委，需要重新研究設(shè)置新的銜接機(jī)制。

監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)銜接的核心問(wèn)題是監(jiān)察法與刑事訴訟法的銜接，作為兩個(gè)基本法律，監(jiān)察法調(diào)整的是監(jiān)察機(jī)關(guān)及監(jiān)察法律關(guān)系，刑事訴訟法調(diào)整的是刑事司法機(jī)關(guān)及刑事訴訟法律關(guān)系，監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)的銜接體現(xiàn)在制度層面就是監(jiān)察法與刑事訴訟法之間的銜接關(guān)系，包括案件管轄、立案程序、調(diào)查措施、強(qiáng)制措施、證據(jù)適用等諸多方面的銜接。這些問(wèn)題涉及職務(wù)犯罪從調(diào)查、起訴、到審判的各個(gè)環(huán)節(jié)，涉及監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的銜接配合。無(wú)論是監(jiān)察法還是刑事訴訟法的修改細(xì)化，都應(yīng)合理回答監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)銜接的一系列問(wèn)題。

一、監(jiān)察管轄與刑事案件管轄的銜接

管轄是職務(wù)犯罪案件辦理的基礎(chǔ)，監(jiān)察委辦案，必須首先明確案件管轄。案件管轄的內(nèi)容包括不同機(jī)關(guān)、地域、層級(jí)辦案的權(quán)限和分工，對(duì)應(yīng)職能管轄、地域管轄、級(jí)別管轄，另外還有互涉案件的關(guān)聯(lián)案件管轄、指定管轄等。刑事案件管轄在刑事訴訟法及有關(guān)司法解釋中有較為明確的規(guī)定，監(jiān)察法制定后，職務(wù)犯罪由監(jiān)察委調(diào)查辦理，適用監(jiān)察法的規(guī)定，這就涉及管轄的確定及監(jiān)察法與刑事訴訟法的銜接問(wèn)題?！侗O(jiān)察法》第11條對(duì)監(jiān)察委的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，第三章規(guī)定了“監(jiān)察范圍和管轄”，第15-17條分別對(duì)監(jiān)察范圍、對(duì)象、指定管轄作了原則性規(guī)定，與刑事訴訟法相比，存在較大差異，需要在以下三個(gè)方面進(jìn)行銜接。

(一)職能管轄的銜接

《監(jiān)察法》第11條規(guī)定，監(jiān)察委“對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查”。這一職責(zé)規(guī)定，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)及其他犯罪偵查機(jī)關(guān)的案件管轄進(jìn)行的分工，實(shí)際上是對(duì)職務(wù)犯罪案件職能管轄的規(guī)定。這一規(guī)定體現(xiàn)了紀(jì)法合一的特點(diǎn)，即將違反政紀(jì)和違反刑法的問(wèn)題進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定，沒(méi)有進(jìn)行區(qū)分。該條規(guī)定既規(guī)定了“貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守”等職務(wù)犯罪的管轄，也規(guī)定了“權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)”等職務(wù)違法的管轄，但是這一規(guī)定存在邏輯上的混亂，因?yàn)樨澪圪V賂必然涉及權(quán)力尋租、利益輸送，濫用職權(quán)、玩忽職守與徇私舞弊、浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)內(nèi)容上相互交叉，導(dǎo)致職能管轄并不清晰。刑法對(duì)職務(wù)犯罪有明確的規(guī)定，《刑法》第八章和第九章對(duì)貪污賄賂犯罪、瀆職罪進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，修訂后的《刑事訴訟法》第19條規(guī)定：“刑事案件的偵查由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，法律另有規(guī)定的除外。人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤！痹趯?duì)監(jiān)察法進(jìn)行解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)《監(jiān)察法》第11條進(jìn)行拆分解釋，將職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行區(qū)分，明確監(jiān)察委管轄的職務(wù)犯罪情形，從而便于與公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)等刑事偵查機(jī)關(guān)的職能管轄進(jìn)行區(qū)分。

職能管轄還涉及關(guān)聯(lián)案件的管轄問(wèn)題，對(duì)數(shù)罪、共同犯罪等存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的案件，可能涉及監(jiān)察委、公安機(jī)關(guān)等多個(gè)不同辦案機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，對(duì)這類關(guān)聯(lián)案件存在管轄爭(zhēng)議。《監(jiān)察法》第34條第2款規(guī)定：“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！备鶕?jù)該條規(guī)定，關(guān)聯(lián)案件以監(jiān)察委管轄為一般原則，這一規(guī)定體現(xiàn)了以監(jiān)察為主的特點(diǎn)。但這條規(guī)定在實(shí)踐中會(huì)存在一些問(wèn)題。例如，對(duì)一些黑社會(huì)性質(zhì)犯罪，主要犯罪是故意殺人、搶劫、強(qiáng)奸等犯罪，部分實(shí)施了行賄犯罪，如果將案件交由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，就可能涉及“力不從心”的問(wèn)題，因?yàn)楸O(jiān)察委對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查有經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)故意殺人、搶劫、強(qiáng)奸、黑社會(huì)性質(zhì)犯罪等刑事犯罪的偵查缺乏經(jīng)驗(yàn)，如果以監(jiān)察委調(diào)查為主，不僅與監(jiān)察委的職能相違背，而且也將影響辦案質(zhì)效。實(shí)際上，對(duì)關(guān)聯(lián)案件的管轄，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)曾于2012年出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問(wèn)題的規(guī)定》，其中第1條第一項(xiàng)規(guī)定：“如果涉嫌主罪屬于公安機(jī)關(guān)管轄,由公安機(jī)關(guān)為主偵查,人民檢察院予以配合；如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄,由人民檢察院為主偵查,公安機(jī)關(guān)予以配合?！痹摋l司法解釋確立了以主罪為主的管轄原則，即對(duì)于關(guān)聯(lián)案件，由主罪的辦案機(jī)關(guān)偵查為主，其他罪名的辦案機(jī)關(guān)予以配合，這一規(guī)定遵循了司法辦案規(guī)律，符合司法辦案實(shí)踐，具有合理性。當(dāng)前，《監(jiān)察法》第34條僅僅作了原則性規(guī)定，在后續(xù)的監(jiān)察法解釋中，可以參照主罪為主管轄的規(guī)定，對(duì)一些復(fù)雜的關(guān)聯(lián)案件，可以在“一般”的原則規(guī)定之外，做出靈活的解釋規(guī)定，促進(jìn)執(zhí)法辦案。

(二)級(jí)別管轄的銜接

級(jí)別管轄涉及不同案件歸屬不同層級(jí)的機(jī)關(guān)管轄，《刑事訴訟法》第20條至第23條規(guī)定了基層法院、中級(jí)法院、高級(jí)法院、最高法院四級(jí)法院的審判管轄，第24條規(guī)定了級(jí)別管轄的變通。《監(jiān)察法》第16條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限管轄本轄區(qū)內(nèi)本法第15條規(guī)定的人員所涉監(jiān)察事項(xiàng)。”監(jiān)察法對(duì)“管理權(quán)限”沒(méi)有明確規(guī)定，《監(jiān)察法》第16、17條也僅規(guī)定了提級(jí)管轄、指定管轄、移送管轄及管轄爭(zhēng)議的解決，并沒(méi)有從法律上明確從基層到最高監(jiān)察機(jī)關(guān)各自的管轄范圍，導(dǎo)致級(jí)別管轄不清。那么監(jiān)察委的級(jí)別管轄與刑事訴訟法規(guī)定的級(jí)別管轄是什么關(guān)系？監(jiān)察委的級(jí)別管轄是否要受到刑事訴訟法級(jí)別管轄的約束？雖然刑事訴訟法規(guī)定的級(jí)別管轄是針對(duì)法院的審判管轄，不直接約束偵查管轄，但對(duì)偵查機(jī)關(guān)移送審查起訴和檢察機(jī)關(guān)提起公訴，必然會(huì)產(chǎn)生影響。正因?yàn)槿绱?，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》參照刑事訴訟法關(guān)于審判級(jí)別管轄的規(guī)定，對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查管轄進(jìn)行了規(guī)定。因此，監(jiān)察法在后續(xù)的解釋中，也應(yīng)參照借鑒刑事訴訟法級(jí)別管轄的規(guī)定，對(duì)各級(jí)監(jiān)察委的級(jí)別管轄做出原則規(guī)定，以法律的形式明確“管理權(quán)限”的內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委級(jí)別管轄與司法機(jī)關(guān)級(jí)別管轄的銜接。

(三)地域管轄的銜接

《監(jiān)察法》并沒(méi)有對(duì)職務(wù)犯罪案件的地域管轄范圍作出明確的規(guī)定，僅第16條籠統(tǒng)規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限管轄本轄區(qū)內(nèi)本法第15條規(guī)定的人員所涉監(jiān)察事項(xiàng)?！薄缎淌略V訟法》第25條明確規(guī)定了刑事案件地域管轄的原則，即犯罪地法院管轄為主，被告人居住地管轄為輔的原則?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第15條也確立犯罪地管轄為主、犯罪嫌疑人居住地管轄為輔的偵查地域管轄原則。監(jiān)察法沒(méi)有規(guī)定職務(wù)犯罪地域管轄的原則，那是否也應(yīng)適用犯罪地管轄為主、犯罪嫌疑人居住地管轄為輔的原則呢？筆者認(rèn)為，監(jiān)察對(duì)象是公職人員，公職人員職務(wù)犯罪主要發(fā)生在公職人員所在單位，主要是利用所在單位的職務(wù)便利，往往與一般的犯罪行為地并不一致。例如，受賄犯罪中受賄地點(diǎn)作為犯罪行為地，往往并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的意義，真正對(duì)職務(wù)犯罪產(chǎn)生影響的是所在的單位，如果從擴(kuò)大解釋的角度，所在單位實(shí)際上也是犯罪行為地，因?yàn)楣毴藛T利用的往往就是所在單位的職務(wù)便利，正因?yàn)槿绱耍度嗣駲z察院直接受理立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪案件管轄規(guī)定》第4條規(guī)定：“國(guó)家工作人員的職務(wù)犯罪案件，由犯罪嫌疑人工作單位所在地的人民檢察院管轄；由其他人民檢察院管轄更為適宜的，可以由其他人民檢察院管轄?！痹撘?guī)定對(duì)犯罪地管轄為主的原則進(jìn)行了補(bǔ)充，擴(kuò)大解釋為以工作單位所在地管轄為主。監(jiān)察法的相關(guān)解釋也可以借鑒這一規(guī)定精神，明確地域管轄以公職人員所在單位為主的管轄原則，對(duì)《監(jiān)察法》第16條進(jìn)行補(bǔ)充解釋，刑事訴訟法修訂過(guò)程中，也應(yīng)考慮職務(wù)犯罪地域管轄的特殊性，設(shè)置較為靈活的地域管轄原則，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法與刑事訴訟法的有效銜接。

二、監(jiān)察立案與刑事立案的銜接

立案是正式啟動(dòng)刑事訴訟程序的節(jié)點(diǎn)，也是刑事訴訟的基本制度，《刑事訴訟法》專設(shè)一章規(guī)定立案，從第109至第114條詳細(xì)規(guī)定了刑事立案制度。監(jiān)察法也規(guī)定了立案制度，《監(jiān)察法》第39條規(guī)定：“經(jīng)過(guò)初步核實(shí)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。”從法條上看，監(jiān)察法和刑事訴訟法對(duì)立案的條件規(guī)定并不一致，刑事訴訟法規(guī)定刑事立案必須以發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或犯罪嫌疑人為前提，而監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察立案以涉嫌職務(wù)違法犯罪為前提，這里的職務(wù)違法犯罪包括職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩個(gè)方面，也就是說(shuō)，職務(wù)違法了也能監(jiān)察立案。

立案是宣告案件正式啟動(dòng)的重要節(jié)點(diǎn)，其意義在于為強(qiáng)制偵查或調(diào)查措施提供合法的依據(jù)，一旦立案就意味著正式開(kāi)啟了調(diào)查或偵查程序。在普通刑事案件中，立案后就可以采取刑事拘留、搜查、扣押、凍結(jié)等對(duì)人、對(duì)物的刑事強(qiáng)制措施，在經(jīng)過(guò)檢察院批準(zhǔn)后可以采取逮捕的強(qiáng)制措施。如果案件沒(méi)有立案，公安機(jī)關(guān)就不能采取拘捕等強(qiáng)制偵查措施。從這個(gè)意義上講，立案程序既是嚴(yán)厲打擊刑事犯罪的措施，也是保障人權(quán)的措施，既有利于偵查機(jī)關(guān)行使偵查強(qiáng)制措施，也有利于防范偵查機(jī)關(guān)濫用偵查強(qiáng)制措施?，F(xiàn)代各國(guó)犯罪調(diào)查制度，一般實(shí)行強(qiáng)制偵查行為的司法審查和令狀主義，并無(wú)特別的立案程序，有犯罪發(fā)生即進(jìn)入調(diào)查程序，但如果采取對(duì)人、對(duì)物的強(qiáng)制措施，如拘捕、搜查、扣押、監(jiān)聽(tīng)等，除緊急情況外，需經(jīng)司法審批并以司法令狀形式實(shí)施，即采“隨機(jī)性偵查發(fā)動(dòng)及強(qiáng)制偵查的令狀原則”。[注]龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018 年第1期。監(jiān)察法規(guī)定的立案，與刑事訴訟法上的刑事立案不同，不僅包括職務(wù)犯罪，也包括職務(wù)違法。也就是說(shuō)，監(jiān)察委調(diào)查程序的發(fā)動(dòng)，不以構(gòu)成犯罪為必要條件，只要構(gòu)成職務(wù)違法就可以啟動(dòng)調(diào)查程序，這就會(huì)造成程序不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。一是監(jiān)察法與刑事訴訟法相沖突，同樣是立案后采取強(qiáng)制措施，刑事訴訟法要求以涉嫌犯罪為前提，監(jiān)察法以職務(wù)違法犯罪為前提。監(jiān)察立案之后，調(diào)查人員可以采取訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施，這意味著這些措施既可以用于職務(wù)違法，也可以用于職務(wù)犯罪，與刑事訴訟法相沖突，導(dǎo)致法制的不統(tǒng)一。二是與法律面前人人平等的原則不相符，對(duì)于一般人犯罪，依照刑事訴訟法，必須涉嫌刑事犯罪，才可以立案?jìng)刹椴?dòng)強(qiáng)制措施，而對(duì)公職人員犯罪，依照監(jiān)察法，只要涉嫌職務(wù)違法，就可以立案調(diào)查并啟動(dòng)一系列強(qiáng)制措施，立案門檻的不一致有違法律面前人人平等的法治原則，這個(gè)問(wèn)題在關(guān)聯(lián)案件中體現(xiàn)更為明顯，在公職人員與非公職人員共同行受賄的關(guān)聯(lián)案件中，如果均適用監(jiān)察法規(guī)定，那么意味著對(duì)關(guān)聯(lián)案件中的非國(guó)家工作人員，只要達(dá)到違法程度，就可以立案并啟動(dòng)強(qiáng)制調(diào)查措施，顯然“罪責(zé)刑”不相適應(yīng)，因?yàn)榧词股婕翱植乐髁x、故意殺人、放火等犯罪，也必須達(dá)到犯罪程度才能刑事立案，而對(duì)犯罪程度更輕的職務(wù)犯罪來(lái)說(shuō)，只要達(dá)到違法就可以立案并適用強(qiáng)制措施，顯然違背了適用法律面前人人平等的原則。三是與刑法的刑事追訴時(shí)效制度相沖突，《刑法》第88條規(guī)定：“在人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榛蛘咴谌嗣穹ㄔ菏芾戆讣院?，逃避偵查或者審判的，不受追訴期限的限制。”這條規(guī)定以刑事立案?jìng)刹樽鳛檠娱L(zhǎng)刑事追訴時(shí)效的條件，由于監(jiān)察立案與刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)和條件不同，監(jiān)察立案能否適用這一條規(guī)定，存在一定的法理障礙。四是不符合程序法定原則，監(jiān)察法對(duì)監(jiān)察立案的條件規(guī)定過(guò)于寬泛籠統(tǒng)，達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)可以監(jiān)察立案，缺乏明確客觀的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)立案之后強(qiáng)制調(diào)查措施的適用條件，也缺乏明確具體的規(guī)定，賦予了辦案人員較大的自由裁量權(quán)，容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，也不符合程序法定的原則。

因此，有必要從監(jiān)察法和刑事訴訟法、刑法的角度進(jìn)行完善，對(duì)監(jiān)察立案與刑事立案的條件進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接。首先，對(duì)監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察立案，應(yīng)當(dāng)區(qū)分為兩種情形，即職務(wù)違法的監(jiān)察立案和職務(wù)犯罪的監(jiān)察立案，明確這兩種監(jiān)察立案可以采取的強(qiáng)制措施種類和程序，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察立案的二元分立。適當(dāng)限制職務(wù)違法立案后的強(qiáng)制措施種類，對(duì)職務(wù)犯罪的立案，與刑事立案的效果對(duì)接，對(duì)職務(wù)犯罪立案后采取的強(qiáng)制措施和調(diào)取的相關(guān)證據(jù)，在刑事訴訟程序中可以適用。其次，修改刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)接職務(wù)犯罪監(jiān)察立案，同時(shí)考慮到高效反腐的需要，對(duì)監(jiān)察立案之后所依法取得的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)定。再次，修改刑法的相關(guān)規(guī)定。通過(guò)以上修改，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察與司法的銜接，既有利于查辦職務(wù)違法犯罪，保障了高效反腐的需要，也可以防止權(quán)力濫用，保障人權(quán)。

三、調(diào)查措施與偵查措施的銜接

依據(jù)《監(jiān)察法》第41條規(guī)定，調(diào)查人員可采取訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施。這些調(diào)查措施與刑事訴訟法規(guī)定的偵查措施的內(nèi)容基本一致。為了實(shí)現(xiàn)集中高效反腐敗的目的，監(jiān)察法將轉(zhuǎn)隸的職務(wù)犯罪偵查改稱職務(wù)犯罪調(diào)查，這樣避開(kāi)了刑事訴訟法關(guān)于偵查措施的相關(guān)規(guī)定，適用監(jiān)察法而不適用刑事訴訟法。雖然調(diào)查與偵查兩者的稱謂不一樣，但是監(jiān)察法規(guī)定的調(diào)查措施內(nèi)容方式與刑事訴訟法規(guī)定的偵查措施并沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別。就如有學(xué)者指出的那樣，監(jiān)察案件的調(diào)查程序與刑事偵查程序在職務(wù)犯罪案件的審前階段發(fā)揮著實(shí)質(zhì)意義上的相同作用。對(duì)職務(wù)犯罪監(jiān)察而言，監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查具有措施的強(qiáng)制性、調(diào)查目的的一致性，使其必然具有類似偵查之屬性。[注]參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問(wèn)題研究》，載《政治與法律》2018年第1期。但由于調(diào)查程序并非刑事訴訟程序，適用的法律并不一樣，必然導(dǎo)致銜接上的一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)適用上的“分立”

監(jiān)察法規(guī)定的調(diào)查措施非常簡(jiǎn)略，對(duì)每一項(xiàng)調(diào)查措施并沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，而《刑事訴訟法》對(duì)每一項(xiàng)偵查措施都進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)偵查措施單設(shè)一章(第二編第二章)，從第115條到第168條，共計(jì)54個(gè)條款，對(duì)每一項(xiàng)偵查措施和偵查程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，再加上兩高對(duì)刑事訴訟法的解釋，可以說(shuō)，已經(jīng)相當(dāng)完備。目前，監(jiān)察法對(duì)調(diào)查措施僅僅進(jìn)行了原則性規(guī)定，對(duì)這些調(diào)查措施的適用并沒(méi)有明確具體的規(guī)定，如果監(jiān)察程序適用監(jiān)察法而不適用刑事訴訟法，這意味著調(diào)查措施只能適用監(jiān)察法，就會(huì)出現(xiàn)兩難問(wèn)題：如果不進(jìn)行詳細(xì)解釋，調(diào)查措施的適用就缺乏明確具體的規(guī)定，影響調(diào)查措施的適用；如果通過(guò)監(jiān)察法解釋的形式對(duì)每一項(xiàng)調(diào)查措施進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，不僅會(huì)導(dǎo)致立法不經(jīng)濟(jì)，而且針對(duì)相同性質(zhì)和內(nèi)容的措施形成兩套程序，形成“兩制”分立，影響法制統(tǒng)一，而且監(jiān)察法解釋與刑事訴訟法畢竟不是在一個(gè)法律位階上，容易引起適用上的沖突。

(二)對(duì)《監(jiān)察法》第33條的理解

為了解決調(diào)查取證措施上監(jiān)察法與刑事訴訟法的沖突問(wèn)題，《監(jiān)察法》第33條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)?！边@一條規(guī)定有三個(gè)方面的問(wèn)題：(1)“收集、固定證據(jù)”與調(diào)查措施的關(guān)系。從語(yǔ)義上分析，收集、固定證據(jù)主要就是依托調(diào)查，主要載體就是調(diào)查措施的使用，收集、固定證據(jù)的過(guò)程就是調(diào)查措施的使用過(guò)程，收集、固定證據(jù)與刑事審判的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，也就意味著調(diào)查措施的使用也應(yīng)與刑事審判的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。(2)對(duì)“刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)”的理解。由于刑事審判適用的程序是刑事訴訟法，因此，刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)也只能是刑事訴訟法關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，監(jiān)察機(jī)關(guān)收集、固定證據(jù)應(yīng)當(dāng)與刑事訴訟法關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。(3)對(duì)“相一致”的理解。從語(yǔ)義上分析，所謂一致，就是刑事訴訟法關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)是怎么規(guī)定的，監(jiān)察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)與該規(guī)定一致，實(shí)際上就是應(yīng)當(dāng)遵循刑事訴訟法關(guān)于證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。那為何該條款規(guī)定“相一致”而不直接規(guī)定“應(yīng)當(dāng)遵循”，這主要受制于監(jiān)察法與刑事訴訟法“兩制分立”的影響，但這也給監(jiān)察實(shí)踐帶來(lái)了困境。也就是說(shuō)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在采取調(diào)查措施過(guò)程中，是否應(yīng)當(dāng)遵循刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定？由于監(jiān)察法沒(méi)有明確的規(guī)定，那么在適用上就會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。從法律解釋來(lái)看，“相一致”應(yīng)當(dāng)理解為“應(yīng)當(dāng)遵循”，即監(jiān)察機(jī)關(guān)采取調(diào)查措施，應(yīng)當(dāng)遵循刑事訴訟法關(guān)于偵查措施的規(guī)定，才能實(shí)現(xiàn)收集、固定證據(jù)與刑事審判的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。如果不遵循刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，必然導(dǎo)致收集、固定證據(jù)與刑事審判對(duì)證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)不一致。因此，理解為“應(yīng)當(dāng)遵循”，一方面，避免立法不經(jīng)濟(jì)和重復(fù)立法，直接適用刑事訴訟法關(guān)于偵查措施的相關(guān)規(guī)定，而不用另行規(guī)定一套程序；另一方面，有利于避免與刑事訴訟法的沖突，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法與刑事訴訟法的順暢銜接。

(三)調(diào)查措施的協(xié)助執(zhí)行問(wèn)題

根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行搜查時(shí)，可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合。對(duì)于通緝，由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定，由公安機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令，追捕歸案。對(duì)于限制出境措施，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行。對(duì)于留置措施，可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合。也就是說(shuō)，監(jiān)察法明確規(guī)定搜查、通緝、限制出境、留置由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定，公安機(jī)關(guān)配合執(zhí)行。目前問(wèn)題在于，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案適用監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法適用刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，在執(zhí)行過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循監(jiān)察法還是刑事訴訟法，如果兩法存在沖突的情況下，如何遵循？筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)的很多調(diào)查措施依靠公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行，主要是因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)偵查能力比較強(qiáng)，但并沒(méi)有改變監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)調(diào)查的地位，公安機(jī)關(guān)僅僅是配合協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案，因此，仍主要適用監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定，如果監(jiān)察法沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，則公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適用刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，依法協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)采取調(diào)查措施。

四、留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接

監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接涉及的一個(gè)重要問(wèn)題是人身強(qiáng)制措施的銜接問(wèn)題，主要表現(xiàn)為留置措施與逮捕等刑事強(qiáng)制措施的銜接問(wèn)題。根據(jù)《監(jiān)察法》第22條的規(guī)定，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查，并具有法定特定情形的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所。對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施。留置措施在強(qiáng)制性上基本等同于刑事強(qiáng)制措施中的拘留、逮捕，而強(qiáng)于指定居所監(jiān)視居住。[注]參見(jiàn)陳光中、邵俊:《我國(guó)監(jiān)察體制改革若干問(wèn)題思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2017 年第4期。從制度設(shè)定的內(nèi)容來(lái)看，此種留置與我國(guó)《人民警察法》中的“留置”頗為不同，其指向乃取代“雙規(guī)”、“雙指”的長(zhǎng)時(shí)間羈押。[注]參見(jiàn)施鵬鵬:《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的偵查權(quán)及其限制》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017 年第2期。以“留置”替代“雙規(guī)”是一個(gè)法治進(jìn)步，但監(jiān)察法規(guī)定的留置措施與刑事訴訟法規(guī)定的刑事強(qiáng)制措施的銜接存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)人身強(qiáng)制措施銜接轉(zhuǎn)換的標(biāo)志

監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送案件，意味著監(jiān)察程序向司法程序的轉(zhuǎn)換，那么人身強(qiáng)制措施轉(zhuǎn)換的標(biāo)志和節(jié)點(diǎn)是何時(shí)？筆者認(rèn)為，銜接轉(zhuǎn)換的標(biāo)志和節(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是移送審查起訴之時(shí)，根據(jù)修訂后的《刑事訴訟法》第170條規(guī)定“對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定?！边@意味著案件移送審查起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要先行拘留，被調(diào)查人處于檢察機(jī)關(guān)的拘留控制之下，程序上進(jìn)入了刑事司法程序，此時(shí)被調(diào)查人已從留置變成了拘留，地點(diǎn)從留置地點(diǎn)變成了看守所，無(wú)論是法律程序上和人身控制上早已完全進(jìn)入了司法審查階段，實(shí)際上已經(jīng)完全轉(zhuǎn)換到刑事訴訟程序。因此，從監(jiān)察程序到司法程序，其人身強(qiáng)制措施轉(zhuǎn)換的標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴。

(二)逮捕的決定和執(zhí)行問(wèn)題

根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，留置由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行決定并執(zhí)行，對(duì)于逮捕的決定和執(zhí)行，由于屬于刑事訴訟程序，監(jiān)察法沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定。從應(yīng)然的角度講，對(duì)于逮捕的決定權(quán)，應(yīng)當(dāng)歸屬檢察機(jī)關(guān)還是審判機(jī)關(guān)，學(xué)界有一定爭(zhēng)議，但從實(shí)然角度，我國(guó)憲法規(guī)定，對(duì)犯罪調(diào)查機(jī)關(guān)或偵查機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕的案件進(jìn)行審查，確定是否批準(zhǔn)逮捕，是檢察機(jī)關(guān)的基本職責(zé)之一。從目前司法實(shí)踐和刑事訴訟法的規(guī)定，逮捕仍應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)決定。但對(duì)于逮捕的執(zhí)行，是應(yīng)當(dāng)歸監(jiān)察委執(zhí)行還是公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，存在一定爭(zhēng)議。贊同應(yīng)當(dāng)歸監(jiān)察委執(zhí)行的認(rèn)為，前期的留置是由監(jiān)察委執(zhí)行的，逮捕后仍然歸監(jiān)察委執(zhí)行，有利于實(shí)現(xiàn)前后一致，推進(jìn)職務(wù)犯罪偵查，實(shí)現(xiàn)高效反腐的目標(biāo)，而且避免了轉(zhuǎn)換到公安機(jī)關(guān)執(zhí)行的程序，節(jié)約司法成本。筆者認(rèn)為，逮捕不應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行，而應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。首先，我國(guó)《憲法》第37條規(guī)定：“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。”明確了逮捕應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，在憲法沒(méi)有修改的情況下，逮捕的執(zhí)行權(quán)不能歸屬于監(jiān)察委。其次，逮捕由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不僅是實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督制衡的必然要求，也是監(jiān)察程序向司法程序轉(zhuǎn)換的必然要求，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)做出逮捕決定之后，程序就完全從監(jiān)察程序轉(zhuǎn)換到了司法程序，應(yīng)當(dāng)適用刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，如果仍由監(jiān)察委執(zhí)行逮捕，就不符合法理要求。

(三)留置程序的解除問(wèn)題

案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)，留置程序是否自動(dòng)解除？筆者認(rèn)為，案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)，案件已經(jīng)進(jìn)入司法程序，應(yīng)當(dāng)適用刑事訴訟法的規(guī)定，留置程序應(yīng)自動(dòng)解除?！缎淌略V訟法》第170條規(guī)定：“對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除?！币虼耍谧龀龃稕Q定之前，檢察機(jī)關(guān)要先行采取拘留的強(qiáng)制措施，留置措施自然解除。如果檢察機(jī)關(guān)做出逮捕決定，則被調(diào)查人自動(dòng)轉(zhuǎn)入被逮捕狀態(tài)，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行逮捕措施；如果檢察機(jī)關(guān)做出不逮捕決定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到通知后立即釋放，留置程序自然自動(dòng)解除，對(duì)于需要繼續(xù)偵查的，可以依法采取其他的強(qiáng)制措施。這里涉及其他強(qiáng)制措施的決定和執(zhí)行問(wèn)題，刑事訴訟法規(guī)定公安機(jī)關(guān)對(duì)于需要繼續(xù)偵查的，可以依法取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住，《刑事訴訟法》第170條明確規(guī)定“人民檢察院應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定?！睂?duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)需要繼續(xù)調(diào)查的，由檢察機(jī)關(guān)做出依法取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定，并交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。

(四)留置期間的律師介入問(wèn)題

律師介入有助于保障人權(quán)，關(guān)于律師介入的問(wèn)題，刑事訴訟法有比較詳細(xì)的規(guī)定，《刑事訴訟法》第34條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問(wèn)或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人?！?第39條規(guī)定：“辯護(hù)律師可以同在押的犯罪嫌疑人、被告人會(huì)見(jiàn)和通信?！睂?duì)于留置期間的律師介入問(wèn)題，由于職務(wù)違法犯罪的調(diào)查程序不適用刑事訴訟法，而適用監(jiān)察法，而監(jiān)察法對(duì)留置期間的律師介入沒(méi)有規(guī)定。因此，留置期間的律師介入問(wèn)題存在法律空白，導(dǎo)致留置的被調(diào)查人無(wú)法獲得法律幫助。另外，刑事辯護(hù)只存在于犯罪辯護(hù)，對(duì)于職務(wù)違法行為，律師以辯護(hù)人身份介入，存在法理上的沖突。對(duì)一般的職務(wù)違法違紀(jì)行為，律師如何介入，以何種身份介入，行使何種權(quán)力，目前都沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為，對(duì)于已經(jīng)構(gòu)成職務(wù)犯罪的，被調(diào)查人有權(quán)委托辯護(hù)人，辯護(hù)人也可以會(huì)見(jiàn)被調(diào)查人。刑事訴訟法規(guī)定所有案件都可以委托辯護(hù)人，辯護(hù)律師原則上可以不經(jīng)許可即可以會(huì)見(jiàn)當(dāng)事人，只有“危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、特別重大賄賂犯罪案件，在偵查期間辯護(hù)律師會(huì)見(jiàn)在押的犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)偵查機(jī)關(guān)許可。”可見(jiàn)，即使像危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、特別重大賄賂犯罪案件都可以委托辯護(hù)人，經(jīng)過(guò)偵查機(jī)關(guān)許可就可以會(huì)見(jiàn)當(dāng)事人。顯然，從法益上講，職務(wù)犯罪的危害程度低于前三類犯罪，如果一律排除被調(diào)查人委托辯護(hù)的權(quán)利，顯然有違法律面前人人平等的原則。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于構(gòu)成職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)允許律師介入。即使從高效反腐的角度出發(fā)，也應(yīng)當(dāng)允許辯護(hù)律師在經(jīng)過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)許可的情況下，會(huì)見(jiàn)被留置的被調(diào)查人。對(duì)于一般職務(wù)違法行為，也應(yīng)當(dāng)允許被調(diào)查人委托律師提供法律幫助，因?yàn)槁殑?wù)犯罪人都能獲得律師的法律幫助，對(duì)于危害程度較輕的職務(wù)違法行為人，自然也應(yīng)有權(quán)獲得法律幫助。當(dāng)然，律師這個(gè)期間提供的就不再是刑事辯護(hù)，而是法律上的幫助，在具體程序上，可以另行進(jìn)行規(guī)定。

(五)退回補(bǔ)充調(diào)查的銜接轉(zhuǎn)換問(wèn)題

《監(jiān)察法》第47條規(guī)定：“人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查。”這里產(chǎn)生了一個(gè)強(qiáng)制措施程序上退回轉(zhuǎn)換問(wèn)題，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)批準(zhǔn)逮捕的案件，在審查起訴期間退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，逮捕是否要退回留置，被調(diào)查人是否要從看守所轉(zhuǎn)到留置場(chǎng)所，期限是否重新計(jì)算，這是需要解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，從留置到逮捕，是一個(gè)程序遞進(jìn)的關(guān)系，如果再退回留置，程序上倒退而且繁瑣，同時(shí)留置與逮捕在內(nèi)容上都是剝奪被調(diào)查人人身自由的強(qiáng)制措施，都能提供繼續(xù)補(bǔ)充調(diào)查的隔離條件。因此，也沒(méi)有必要將逮捕措施退回到留置措施，參照刑事訴訟法的規(guī)定，退回補(bǔ)充調(diào)查后，仍然處于逮捕狀態(tài)，一次補(bǔ)充調(diào)查的期限為1個(gè)月。

(六)留置期限屆滿的問(wèn)題

根據(jù)《監(jiān)察法》第43條的規(guī)定，留置時(shí)間不得超過(guò)3個(gè)月。在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)3個(gè)月。也就是說(shuō)，留置期限最長(zhǎng)為6個(gè)月，如果6個(gè)月期限到了之后，證據(jù)仍然不足，不符合逮捕條件，但仍有繼續(xù)調(diào)查之必要，該如何處理？在普通刑事案件中，如果偵查階段的羈押屆滿但案件沒(méi)有偵查完畢，可以變更為取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住。對(duì)于留置期限屆滿，如何處理，能否變更為取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住，目前監(jiān)察法沒(méi)有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，對(duì)于留置期限屆滿，不符合提請(qǐng)逮捕或移送起訴條件，但仍有繼續(xù)調(diào)查必要的案件，可以參照刑事訴訟法的規(guī)定，變更為取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住，這樣一方面保障人權(quán)，另一方面也有助于繼續(xù)推進(jìn)調(diào)查。

(七)留置地點(diǎn)的問(wèn)題

這個(gè)問(wèn)題在監(jiān)察法的立法過(guò)程中存在較大爭(zhēng)議，從監(jiān)察體制改革試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，有的試點(diǎn)地區(qū)將留置場(chǎng)所設(shè)定在看守所，有的試點(diǎn)地區(qū)則設(shè)定在紀(jì)委系統(tǒng)原有的辦案基地，即“兩規(guī)”基地。有學(xué)者認(rèn)為，從便于監(jiān)督和保障人權(quán)的角度出發(fā)，將留置場(chǎng)所確定在看守所較為合理。[注]參見(jiàn)陳光中、姜丹：《關(guān)于 〈監(jiān)察法(草案)〉的八點(diǎn)修改意見(jiàn)》，載《比較法研究》2017 年第6期。看守所的管理相對(duì)比較規(guī)范，有助于防范刑訊逼供，改善調(diào)查模式，提高辦案質(zhì)量，保障人權(quán)，而且設(shè)備也比較健全，各地均設(shè)有看守所，也有助于節(jié)約成本，如果另起爐灶設(shè)立專門的留置場(chǎng)所，則成本過(guò)大。當(dāng)然，另外一些人認(rèn)為，設(shè)立專門的留置場(chǎng)所，更容易突破案件，實(shí)現(xiàn)高效反腐敗的目標(biāo)。同時(shí)，原來(lái)紀(jì)委也有固定的“雙規(guī)”地點(diǎn)，將這些雙規(guī)地點(diǎn)轉(zhuǎn)換為留置地點(diǎn)，并不存在過(guò)大的司法成本?！侗O(jiān)察法》第22條規(guī)定：“留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”監(jiān)察法對(duì)留置的地點(diǎn)尚未明確，也為進(jìn)一步完善留置場(chǎng)所留下了空間。從試點(diǎn)情況看，留置有的在“雙規(guī)點(diǎn)”或類似特定場(chǎng)所執(zhí)行，雙規(guī)的地點(diǎn)一般是在辦公區(qū)內(nèi)或者其他指定場(chǎng)所進(jìn)行，也有的是在看守所執(zhí)行，尤其是一些基層監(jiān)察委，缺乏專門留置場(chǎng)所，因此將決定留置的人員由看守所代押。筆者認(rèn)為，看守所同樣具有高度的隔離性，同樣能夠保障高效反腐的目標(biāo)，同時(shí)看守所無(wú)論是管理還是設(shè)備，都相對(duì)比較規(guī)范，將被調(diào)查人員留置在看守所，便于管理，防止意外情況發(fā)生，并能有效防范刑訊逼供，提高案件質(zhì)量，保障被調(diào)查人員的合法權(quán)益，將會(huì)取得更好的法律效果和社會(huì)效果。因此，建議留置場(chǎng)所原則上應(yīng)當(dāng)設(shè)立在看守所，除非根據(jù)職務(wù)犯罪調(diào)查需要，對(duì)于重大復(fù)雜敏感的職務(wù)犯罪案件，可以設(shè)立在特定場(chǎng)所，但也應(yīng)當(dāng)明確予以規(guī)定，并設(shè)立較為規(guī)范完備的制度和設(shè)備，保障被調(diào)查人員的合法權(quán)益。

五、監(jiān)察證據(jù)與刑事訴訟證據(jù)的銜接轉(zhuǎn)換

證據(jù)是案件辦理的核心，是刑事訴訟的基石。在證據(jù)適用方面，監(jiān)察與司法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有效銜接，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)證據(jù)適用的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

證據(jù)的采納與適用是刑事訴訟的重要內(nèi)容，也是監(jiān)察程序與刑事訴訟程序銜接的重要方面。檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的審查和運(yùn)用，依據(jù)的是刑事訴訟法，刑事訴訟法確定的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，不僅應(yīng)當(dāng)在司法審查中得到貫徹，在監(jiān)察程序中也應(yīng)當(dāng)?shù)玫截瀼?。《監(jiān)察法》第33條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致?！边@一條規(guī)定明確了監(jiān)察程序的證據(jù)適用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與刑事審判標(biāo)準(zhǔn)一致，刑事審判依據(jù)的是刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上就是刑事訴訟法關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)。因此，監(jiān)察法規(guī)定“相一致”，意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)在證據(jù)的審查、運(yùn)用過(guò)程中，不僅要符合證據(jù)的實(shí)質(zhì)要件，也要符合證據(jù)的形式要件，遵循刑事訴訟法關(guān)于證據(jù)真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性的要求。

(二)證據(jù)轉(zhuǎn)換問(wèn)題

監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)銜接的重要作用在于實(shí)現(xiàn)“監(jiān)察案件”向“刑事案件”的轉(zhuǎn)變，從而使得監(jiān)察委收集的證據(jù)能夠順利地進(jìn)入刑事訴訟程序?！侗O(jiān)察法》第33條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書(shū)證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?！边@條規(guī)定明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)依法收集的證據(jù)可以直接轉(zhuǎn)化為刑事訴訟的證據(jù)，改變了過(guò)去紀(jì)檢部門收集的證據(jù)尤其是犯罪嫌疑人的供述和證言，需要經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)反貪部門轉(zhuǎn)化后再成為刑事訴訟證據(jù)的情況。以往的職務(wù)犯罪案件處理程序一般是紀(jì)委查辦案件后，交給檢察機(jī)關(guān)刑事立案，檢察機(jī)關(guān)要對(duì)紀(jì)委收集的證據(jù)進(jìn)行司法轉(zhuǎn)化。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于實(shí)物證據(jù)可以直接作為證據(jù)使用，而對(duì)于言詞證據(jù)則要進(jìn)行轉(zhuǎn)化，重新制作新的筆錄。《監(jiān)察法》第33條的規(guī)定，為監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)能夠直接進(jìn)入刑事訴訟程序提供了明確的法律依據(jù)，也解決了因證據(jù)轉(zhuǎn)化重復(fù)取證而導(dǎo)致的效率降低的問(wèn)題。但是，刑事證據(jù)問(wèn)題畢竟屬于刑事訴訟法規(guī)制的范疇，檢察機(jī)關(guān)提起公訴以及審判機(jī)關(guān)作出判決所進(jìn)行的證據(jù)采信活動(dòng)，都應(yīng)由刑事訴訟法來(lái)規(guī)定，并非國(guó)家監(jiān)察法規(guī)定的范圍。因此，僅有監(jiān)察法的規(guī)定，而刑事訴訟法沒(méi)有做出相應(yīng)修改，就會(huì)引起沖突。從證據(jù)分類的角度看，證據(jù)可分為言詞類證據(jù)和實(shí)物類證據(jù)，言詞類證據(jù)具有主觀性、反復(fù)性，實(shí)物類證據(jù)具有客觀性、穩(wěn)定性。正因?yàn)檫@兩種證據(jù)的不同特點(diǎn)，《刑事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)一切案件的判處都要重證據(jù)，重調(diào)查研究，不輕信口供。只有被告人供述，沒(méi)有其他證據(jù)的，不能認(rèn)定被告人有罪和處以刑罰；沒(méi)有被告人供述，證據(jù)確實(shí)、充分的，可以認(rèn)定被告人有罪和處以刑罰?！睆亩_立了“重證據(jù)不輕信口供原則”。并且于第54條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?！泵鞔_行政機(jī)關(guān)收集的實(shí)物證據(jù)可以直接作為證據(jù)使用。在過(guò)去的貪污賄賂案件查辦過(guò)程中，先由紀(jì)檢機(jī)關(guān)進(jìn)行查辦，在證據(jù)轉(zhuǎn)換方面，由于紀(jì)委和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，紀(jì)檢部門往往先進(jìn)行“行政監(jiān)察立案”和“行政證據(jù)移送”，以行政機(jī)關(guān)移送證據(jù)的形式，適用《刑事訴訟法》第54條的規(guī)定，從而解決實(shí)物證據(jù)的效力問(wèn)題。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)不再是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，那么對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的實(shí)物證據(jù)使用就不能適用《刑事訴訟法》第54條的規(guī)定了，導(dǎo)致實(shí)物證據(jù)的直接轉(zhuǎn)化在刑事訴訟法中找不到相應(yīng)的依據(jù)。同時(shí)，對(duì)于言詞類證據(jù)，由于這類證據(jù)穩(wěn)定性差，主觀性強(qiáng)，容易反復(fù)，而且很容易受到辦案主體執(zhí)法不規(guī)范的影響。因此，刑事訴訟法規(guī)定其他機(jī)關(guān)收集的言詞證據(jù)不能直接進(jìn)入刑事訴訟程序，應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)再依法重新收集，制作新的筆錄，從而進(jìn)行證據(jù)轉(zhuǎn)化。綜合以上分析發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)轉(zhuǎn)化適用問(wèn)題，目前僅在監(jiān)察法中有規(guī)定，但在刑事訴訟法中找不到依據(jù)。由于檢察機(jī)關(guān)提起公訴和審判機(jī)關(guān)做出判決所依據(jù)的法律是刑事訴訟法而非監(jiān)察法。因此，僅僅在監(jiān)察法中規(guī)定證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則顯然不夠，必須同時(shí)對(duì)我國(guó)刑事訴訟法中的相關(guān)條款也應(yīng)進(jìn)行修改調(diào)整，才能確保監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)取的證據(jù)順利進(jìn)入刑事訴訟程序，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察法與刑事訴訟法的銜接。

《監(jiān)察法》第33條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用，但并不意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)在整個(gè)調(diào)查階段收集的證據(jù)都可以直接作為證據(jù)使用。有學(xué)者指出，并非對(duì)所有貪腐人員最初都能準(zhǔn)確定性，對(duì)于后來(lái)轉(zhuǎn)入特別調(diào)查的貪腐人員，前期以一般調(diào)查對(duì)其取得的證據(jù)，許多無(wú)法直接作為刑事訴訟證據(jù)。[注]參見(jiàn)秦前紅、石澤華：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)性質(zhì)研究——以山西省第一案為研究對(duì)象》，載《學(xué)術(shù)界》2017年第6期。監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查也分階段，前期有初查，之后立案再調(diào)查。筆者認(rèn)為，對(duì)于實(shí)物類證據(jù)，由于具有客觀性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)，從初查開(kāi)始調(diào)取的所有證據(jù)，只要符合證據(jù)客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性的要求，都可以成為刑事訴訟的證據(jù)。對(duì)于言詞證據(jù)，一方面，言詞證據(jù)具有重要作用，就像有學(xué)者指出的那樣，貪污賄賂案件證據(jù)體系中，言詞證據(jù)因具有證實(shí)犯罪事實(shí)的直接性而具有重要價(jià)值；[注]參見(jiàn)王曉華、喬剛：《貪污賄賂案件言詞證據(jù)的收集》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2009 年第4期。另一方面，言詞證據(jù)存在不穩(wěn)定性和主觀性的特點(diǎn)，在監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察立案之前的初查階段，所收集的言詞證據(jù)必須在監(jiān)察立案之后進(jìn)行轉(zhuǎn)化，否則不能直接進(jìn)入刑事訴訟程序作為證據(jù)使用。對(duì)于監(jiān)察立案之后正式調(diào)查階段收集的言詞證據(jù)，可以依據(jù)《監(jiān)察法》第33條的規(guī)定，直接進(jìn)入刑事訴訟程序作為證據(jù)使用。

(三)非法證據(jù)排除規(guī)則的適用

非法證據(jù)排除是證據(jù)適用的重要內(nèi)容，是規(guī)范司法行為，保障人權(quán)、維護(hù)司法公正的重要證據(jù)規(guī)則。2012年我國(guó)刑事訴訟法正式確立了非法證據(jù)排除規(guī)則，《刑事訴訟法》第56條規(guī)定：“采用刑訊逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威脅等非法方法收集的證人證言、被害人陳述，應(yīng)當(dāng)予以排除。收集物證、書(shū)證不符合法定程序，可能嚴(yán)重影響司法公正的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者作出合理解釋；不能補(bǔ)正或者作出合理解釋的，對(duì)該證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以排除。在偵查、審查起訴、審判時(shí)發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)排除的證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為起訴意見(jiàn)、起訴決定和判決的依據(jù)?！?017年6月27日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》，進(jìn)一步完善了非法證據(jù)排除規(guī)則，非法證據(jù)排除規(guī)則貫徹于偵查、審查起訴、審判刑事訴訟的全過(guò)程。《監(jiān)察法》第33條規(guī)定：“以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)?！痹摋l規(guī)定了監(jiān)察程序中的非法證據(jù)排除規(guī)則，明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的非法證據(jù)排除義務(wù)?！侗O(jiān)察法》第40條規(guī)定：“嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員?！睂?duì)監(jiān)察程序的證據(jù)合法性要求作出了規(guī)定，該規(guī)定與我國(guó)《刑事訴訟法》第52條規(guī)定“嚴(yán)禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法方法收集證據(jù)”基本一致。

監(jiān)察法雖然確立了非法證據(jù)排除規(guī)則并明確了收集證據(jù)的禁止性事項(xiàng)，但并沒(méi)有明確非法證據(jù)排除的情形、種類和條件。相反，刑事訴訟法和相關(guān)司法解釋對(duì)非法證據(jù)排除進(jìn)行了比較明確和詳細(xì)的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)所搜集的證據(jù)依據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定進(jìn)行審查，依法適用非法證據(jù)排除規(guī)則，法理上沒(méi)問(wèn)題。問(wèn)題在于，監(jiān)察機(jī)關(guān)在具體適用非法證據(jù)排除規(guī)則時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)遵循刑事訴訟法和司法解釋的相關(guān)規(guī)定？筆者認(rèn)為，職務(wù)犯罪調(diào)查與其他刑事案件偵查一樣，具有較強(qiáng)的隱秘性，而且辦案機(jī)關(guān)對(duì)口供的依賴性更高，律師無(wú)法依據(jù)刑事訴訟法介入調(diào)查。因此，證據(jù)收集的客觀性合法性更受關(guān)注。監(jiān)察法確立了非法證據(jù)排除規(guī)則，而且明確監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，刑事審判對(duì)于證據(jù)的要求理應(yīng)包括證據(jù)合法性的標(biāo)準(zhǔn)，審查證據(jù)合法性的重要內(nèi)容就是非法證據(jù)排除規(guī)則。因此，監(jiān)察程序和刑事訴訟程序應(yīng)當(dāng)適用相同的非法證據(jù)排除規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)兩者的有效銜接。

在辦理職務(wù)犯罪案件非法證據(jù)排除的過(guò)程中，還涉及三個(gè)問(wèn)題：一是檢察機(jī)關(guān)負(fù)有證明證據(jù)合法性的職責(zé)。案件移送檢察機(jī)關(guān)后，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)指控證明犯罪的主體作用，對(duì)于職務(wù)犯罪案件調(diào)查程序中證據(jù)的合法性負(fù)舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)依照刑事訴訟法和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送證據(jù)的合法性進(jìn)行審查，對(duì)非法證據(jù)依法予以排除，體現(xiàn)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)。二是同步錄音錄像隨案移送的問(wèn)題?！侗O(jiān)察法》第41條規(guī)定：“調(diào)查人員進(jìn)行訊問(wèn)以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對(duì)全過(guò)程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳椤！边@條規(guī)定對(duì)保證口供獲取過(guò)程合法性、保障被調(diào)查人人權(quán)具有重要意義，值得肯定。但是這一條規(guī)定還需要進(jìn)一步完善，該條款規(guī)定同步錄音錄像資料“留存?zhèn)洳椤保皇恰半S案移送”，導(dǎo)致辯護(hù)律師無(wú)法查閱，甚至由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊地位，將導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)查閱起來(lái)也存在困難，不利于對(duì)案件的全面審查，也無(wú)法落實(shí)非法證據(jù)排除規(guī)則。建議通過(guò)監(jiān)察法解釋的形式，以方便司法機(jī)關(guān)查閱為一般原則，并明確留存?zhèn)洳榈那樾?，從而確保證據(jù)審查更為全面。三是證人出庭問(wèn)題。證人出庭率比較低一直備受詬病，尤其是職務(wù)犯罪案件中，由于擔(dān)心證人出庭后證言發(fā)生變化，證人出庭率更低，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，落實(shí)非法證據(jù)排除規(guī)則，提高證人出庭率是一個(gè)重要舉措。因此，應(yīng)當(dāng)參照刑事訴訟法，對(duì)證人出庭的責(zé)任作出更加明確的要求，尤其是對(duì)于調(diào)查人員出庭作證的情形作出規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)與刑事訴訟法的銜接，充分運(yùn)用好為反腐敗工作而制定的這部法律。