文/李若涵 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京 100070

1、地方政府績(jī)效評(píng)估的理論與實(shí)踐

1.1 相關(guān)理論概念

1.1.1 服務(wù)型政府的內(nèi)涵

所謂服務(wù)型政府的就是通過法定程序并且依據(jù)我國公民意志組建起來的,以為提供服務(wù)為宗旨, 并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的一個(gè)有效政府。服務(wù)型政府的本質(zhì)就是以人為本,在民本思想的指導(dǎo)下, 轉(zhuǎn)變政府職能體系, 構(gòu)建真正為民服務(wù)的政府管理體制。

1.1.2 政府績(jī)效評(píng)估

國內(nèi)外對(duì)政府績(jī)效評(píng)估從不同的角度,有過不同定義。美國《改革政府》作者奧斯本和蓋布勒認(rèn)為,政府績(jī)效評(píng)估就是改變照章辦事的政府組織,謀求有使命感的政府,就是改變過程成本導(dǎo)向的控制機(jī)制,建立以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制。中國行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組定義為“一定時(shí)期內(nèi)特定政府的成績(jī)和效益的測(cè)量和評(píng)析”。筆者認(rèn)為, 政府績(jī)效評(píng)估就是政府以及其他社會(huì)組織根據(jù)管理的效率、效益、效果、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意程度等方面的判斷,通過各種各樣方式對(duì)一定時(shí)期內(nèi)政府管理過程中的投入、產(chǎn)出、階段性成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行測(cè)量、判定和評(píng)價(jià)的過程。

1.2 地方政府績(jī)效評(píng)估的理論基礎(chǔ)

1.2.1 績(jī)效管理理論

在學(xué)術(shù)界,公共選擇理論還公共管理理論一直是作為改革的主要理論基礎(chǔ),但實(shí)際上政府改革更多的是實(shí)踐過程中得出來的。筆者認(rèn)為績(jī)效管理并不是某單一的事物,是在許多種管理思想和方法的基礎(chǔ)上形成的系統(tǒng)。傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估作為一種技術(shù)工具,往往是相對(duì)單一的, 沒有與社會(huì)文化等背景相結(jié)合。而這些背景因素對(duì)于成功的實(shí)施績(jī)效評(píng)估有著非常重要的作用。[1]

1.2.2 我國政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展歷程

第一階段是從20世紀(jì)80年代初到90年代初,我國的政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)入導(dǎo)入階段, 主要是與目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合的政府績(jī)效評(píng)估。這一時(shí)期,中央對(duì)與目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合的政府績(jī)效評(píng)估沒有提出統(tǒng)一的要求,也沒有相關(guān)制度和操作指南。第二階段是從20世紀(jì)90年代初到90年代末,持續(xù)了近十年。績(jī)效評(píng)估進(jìn)入探索階段,普遍應(yīng)用于各級(jí)政府組織。第三階段從20世紀(jì)90年后期至今,根據(jù)中央提出的樹立科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系的要求,各地從實(shí)際出發(fā), 堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向,積極進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的試點(diǎn)和探索。

2、我國地方服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀

2.1 我國地方政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐

從實(shí)踐來看,我國政府部門績(jī)效評(píng)估大致可以分為三種類型。[2]第一類是固定性的政府機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估。其特征是績(jī)效評(píng)估作為特定管理機(jī)制中的一個(gè)環(huán)節(jié),隨著這種管理機(jī)制的普及而普遍應(yīng)用于多種組織。第二類是具體行業(yè)的組織績(jī)效評(píng)估。組織績(jī)效評(píng)估應(yīng)用于某個(gè)行業(yè),一般具有自上而下的單向性特征,即由政府主管部門設(shè)立評(píng)估指標(biāo)體系, 組織對(duì)所屬企事業(yè)單位進(jìn)行組織績(jī)效的定期評(píng)估。第三類是專項(xiàng)績(jī)效評(píng)估。針對(duì)某一項(xiàng)活動(dòng)或政府工作的某一方面進(jìn)行評(píng)估。如科技部制定的“高新區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”, 北京市的“國家機(jī)關(guān)網(wǎng)站政務(wù)公開檢查評(píng)議 ”等。

2.2 我國地方政府績(jī)效評(píng)估存在的問題及原因分析

2.2.1 我國地方政府績(jī)效管理主客體不明晰

目前，我國地方政府績(jī)效管理以績(jī)效評(píng)估為主，評(píng)估主體日趨多元化，社會(huì)中介組織介入政府績(jī)效評(píng)估漸成趨勢(shì)。多數(shù)的研究者強(qiáng)調(diào)公民在績(jī)效評(píng)估中的主體地位。政府績(jī)效評(píng)估存在“自我評(píng)價(jià)”和“社會(huì)評(píng)價(jià)”兩個(gè)體系，社會(huì)評(píng)價(jià)缺位是我國實(shí)踐中的重要缺陷。但是，這些研究只是關(guān)注政府績(jī)效評(píng)估的主體。

2.2.2 我國地方政府績(jī)效管理體系自身存在問題

總體來看，管理時(shí)效隨意性很大，也很不規(guī)范，制度化的程度不高，沒有建立起長(zhǎng)效機(jī)制;在管理程序上透明度不高，對(duì)績(jī)效管理進(jìn)程中的每個(gè)重要環(huán)節(jié)缺少社會(huì)監(jiān)督;管理角度存在片面性，很多組織推行績(jī)效考評(píng)時(shí)，只關(guān)注單個(gè)公務(wù)員的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，而忽視了對(duì)整個(gè)部門的考評(píng);缺乏高素質(zhì)和專門的政府績(jī)效管理部門和管理人員，使得績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用存在局限性。

2.2.3 我國地方政府績(jī)效評(píng)估缺乏相關(guān)的制度保障，沒有納入法制化軌道

我國現(xiàn)有的政府績(jī)效管理缺乏統(tǒng)一的法律、 法規(guī) 和相關(guān)政策作為應(yīng)用的法定依據(jù)， 缺乏績(jī)效管理的制 度基礎(chǔ)，績(jī)效管理的制度基礎(chǔ)、政府的職能配置、組織 結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制等仍停留在原有的層次， 績(jī)效管理的 效用難以得到有效發(fā)揮;缺乏合理的激勵(lì)機(jī)制，給實(shí)施 績(jī)效管理帶來了內(nèi)部動(dòng)力障礙。

3、完善我國地方政府績(jī)效評(píng)估的幾點(diǎn)思考

3.1 明確績(jī)效管理的主客體

政府績(jī)效管理的主體應(yīng)該是政府的各個(gè)組織機(jī)構(gòu)。在績(jī)效管理客體方面，要強(qiáng)調(diào)過程管理與結(jié)果導(dǎo)向并重、公務(wù)員個(gè)人評(píng)價(jià)與政府組織評(píng)價(jià)并重。政府績(jī)效管理既包括對(duì)政府績(jī)效創(chuàng)造過程的監(jiān)控，也包括對(duì)政府績(jī)效結(jié)果的評(píng)估，一般是以“目標(biāo)”為導(dǎo)向和以“結(jié)果”為本，政府績(jī)效管理的一個(gè)重要特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)公民意愿，這正是政府組織目標(biāo)的公共性所規(guī)定的。

3.2 科學(xué)設(shè)計(jì)績(jī)效管理的內(nèi)容和體系

政府職能問題是政府管理的核心問題，政府職能轉(zhuǎn)變是建設(shè)服務(wù)型地方政府的關(guān)鍵。要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，必須轉(zhuǎn)變政府管理理念。一切與政府職能無關(guān)的指標(biāo)都應(yīng)堅(jiān)決予以廢止。“績(jī)效管理被引入政府管理領(lǐng)域，是以實(shí)現(xiàn)政府管理的四E——經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率 (Efficiency)、 效益 (Effectiveness)、 公平(Equity)為目標(biāo)的政府管理模式。這是一種將過程管理和結(jié)果管理相結(jié)合的政府管理模式。同時(shí)應(yīng)該關(guān)注質(zhì)量、責(zé)任、回應(yīng)性等原則?！?/p>

3.3 推進(jìn)政府績(jī)效管理制度化和法制化

盡快完成地方政府績(jī)效管理的制度設(shè)計(jì)。在此基礎(chǔ)上，改善政府績(jī)效管理現(xiàn)狀，需要進(jìn)一步深化政府體制改革，重要的是轉(zhuǎn)變觀念，樹立公民取向的績(jī)效觀，即評(píng)價(jià)政府績(jī)效的參照系是公民而不是政府及其工作人員。通過立法建立嚴(yán)格的管理機(jī)制、穩(wěn)定的保障機(jī)制、有效的運(yùn)行機(jī)制、完善的監(jiān)督機(jī)制。