文/伊麗努爾·伊明 新疆維吾爾自治區(qū)國土資源咨詢研究中心 新疆烏魯木齊 830000

之所以應該重視城市周邊區(qū)的發(fā)展與開發(fā)，是由于城市周邊區(qū)是連接城市和鄉(xiāng)村建設的樞紐地帶，從土地利用的角度可以看出，開發(fā)城市周邊區(qū)具有極高的經(jīng)濟價值，但是在開發(fā)過程中，避免不了會占用耕地，久而久之就會與耕地保護產生越來越多的矛盾，矛盾太多就會直接影響城市的建設質量，最終影響社會經(jīng)濟發(fā)展。雖然城市周邊區(qū)具有較高的開發(fā)潛力，但是該地區(qū)結構復雜，變化也是十分迅速的，所以對于該地區(qū)的開發(fā)利用應該制定更為合理科學的施工方案。

1、城市周邊區(qū)土地開發(fā)與耕地保護間存在的主要問題

1.1 城市用地的粗放性擴張，占用了城市周邊區(qū)大量優(yōu)質農田，導致耕地面積不斷減少

1985-1995年, 全國城市由324 個增加到640 個, 城市建成區(qū)面積以年平均915 %的速度、城鎮(zhèn)人口以年平均314 %的速度遞增,城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)大大高于1112 的合理值。尤其在經(jīng)濟較為發(fā)達的珠江三角洲、長江三角洲和京津唐地區(qū), 城市建成區(qū)面積的增長更為迅速。以廣州市為例, 1990 - 1995年, 建成區(qū)面積由18714 km2 增加至25911 km2 , 增長3813 %。城市用地的粗放性擴張不僅占用了城市周邊區(qū)大量優(yōu)質農田, 而且使得市區(qū)土地集約利用的動力弱化, 造成城市土地的低效利用。據(jù)估計, 我國城市用地總量中約有40 %為低效利用。

1.2 城市周邊區(qū)用地結構不合理，用地布局混亂

之所以城市周邊區(qū)建設與開發(fā)十分困難，最關鍵的是該地帶具備城鄉(xiāng)的雙重功能，在土地利用方面具備復雜的土地類型，多種土地類型相互干擾和交融，在開發(fā)過程中就會出現(xiàn)多重困難，尤其是城市周邊區(qū)土地不夠整頓，用地結構不合理，再者用地的布局也十分混亂，所以在開發(fā)過程中需要更全面的實施方案和解決問題的措施。根據(jù)資料統(tǒng)計顯示，我國越來越多的城市在開發(fā)周邊區(qū)的過程中，普遍都是建設工業(yè)用地，而商業(yè)用地和道路廣場用地的比例是非常小的。這樣一來就會導致用地結構不合理性，導致土地的利用也不夠充分，再者就是將城市的開發(fā)區(qū)、居民區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)安置于城市周邊區(qū)，在建設過程中不光缺少城市規(guī)劃，還對資金的需求量大大提升，導致原本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民和新涌入的居民之間存在更多矛盾，不利于后期的城市建設，從而阻礙城市建設。

1.3 盲目開發(fā)，缺乏管理，土地閑置現(xiàn)象比較嚴重

城市周邊區(qū)以其獨特的優(yōu)勢, 吸引著各種企事業(yè)單位來這里租地建房。這種建造大多都是盲目的擴張, 缺少科學的規(guī)劃管理, 致使許多企事業(yè)單位多占少用, 占而不用, 大量的土地閑置, 造成了土地資源的嚴重浪費。

2、 正確處理上述問題應采取的對策

2.1 加強規(guī)劃管理, 以規(guī)劃指導建設

我國《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》、《城市房地產管理法》都明確規(guī)定城鄉(xiāng)建設用地應加強土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃, 同時強調應注意兩個規(guī)劃之間的協(xié)調。但從目前的規(guī)劃編制情況來看, 周邊區(qū)是城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃最薄弱的地帶, 二者的協(xié)調配合也存在許多矛盾。周邊區(qū)土地的可持續(xù)利用首先要求加強規(guī)劃管理。

2.2 運用現(xiàn)代先進技術, 加強對周邊區(qū)土地利用的動態(tài)研究

周邊區(qū)是一個動態(tài)系統(tǒng), 其土地利用的科學規(guī)劃、設計與決策以及這些規(guī)劃、設計和決策的有效實施都必須建立在對周邊區(qū)土地利用進行動態(tài)研究的基礎上。動態(tài)研究的核心內容是： (1) 利用現(xiàn)代遙感技術和地理信息系統(tǒng)技術, 對周邊區(qū)的空間范圍及土地利用演變進行多時期、全方位的動態(tài)研究,揭示周邊區(qū)土地生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)形成與演化的特點及其內在機制, 為周邊區(qū)土地可持續(xù)利用的規(guī)劃、設計及決策提供科學依據(jù)。(2) 利用遙感技術和地理信息系統(tǒng)技術建立周邊區(qū)土地可持續(xù)利用的動態(tài)監(jiān)測預警體系, 監(jiān)督土地可持續(xù)利用規(guī)劃、設計及決策的執(zhí)行情況, 以便及時制止土地利用的短期行為與不合理的利用方式。

2.3 實行城市周邊區(qū)土地用途管制, 切實保護農用地特別是耕地資源

實行城市周邊區(qū)土地用途管制, 即限制該地區(qū)土地的用途, 規(guī)定土地用途轉變的條件, 以及限制轉變的條件和不允許轉變的條件, 對土地利用和土地用途變更進行監(jiān)督、檢查; 對土地用途需要變更的土地, 嚴守變更條件; 對不符合條件的土地絕不允許變更, 進行城市內部挖潛, 盤活存量土地, 提高土地利用率; 對廢棄的土地進行綜合整治、復墾, 減少對農用地特別是耕地的占用, 切實保護耕地資源。

結論：

隨著城市的不斷發(fā)展，城市建設的土地需求量將不斷增大，而對于耕地資源十分有限的我國來說，有限的耕地以不允許我們隨意浪費土地資源。城市周邊區(qū)的土地開發(fā)與耕地保護同等重要，兩者即相互制約又相互促進，城市開發(fā)需要土地資源，需要占用城市周邊區(qū)的耕地，而耕地保護又限制了城市土地開發(fā)的這種傾向，但同時，城市的發(fā)展又吸引了分散在農村的工業(yè)，吸收了農村的剩余勞動力，優(yōu)化了土地結構，提高了農地的規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，減輕了農村大量剩余勞動力對農地的壓力，促進了農村機械化的發(fā)展和環(huán)境的改善。

因此，只有妥善處理好兩者的關系，明晰土地產權，嚴格土地管理，進行土地市場化經(jīng)營，引導城市走內涵發(fā)展的道路，并樹立土地可持續(xù)發(fā)展的觀念，才能更好的解決城市周邊區(qū)土地開發(fā)與耕地保護間存在的問題，才能更好的促進城鄉(xiāng)協(xié)調，健康發(fā)展。