張連懷 王輝 高仁德 柳小鳳

[摘 要]地方政府債務(wù)可分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。我國(guó)地方政府債務(wù)根本成因是分稅制后，中央和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)“缺口”，省、市、區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)與官員考核制度也促使地方政府債務(wù)規(guī)模加大。我國(guó)地方政府債務(wù)顯性規(guī)模不大，但根據(jù)相關(guān)研究和信貸實(shí)踐看，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模較大。目前地方政府融資方式以發(fā)行政府債券、PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為主。地方政府債務(wù)總體規(guī)模大、與地方財(cái)務(wù)不匹配，導(dǎo)致償債風(fēng)險(xiǎn);部分地方政府隱性融資、違規(guī)融資規(guī)模大，存在信息不對(duì)稱(chēng)和業(yè)務(wù)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府類(lèi)融資對(duì)商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，整體信用風(fēng)險(xiǎn)較小，是商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)的重要組成部分。商業(yè)銀行應(yīng)提高合規(guī)意識(shí)，學(xué)習(xí)監(jiān)管政策要點(diǎn)，規(guī)避合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，全面掌握轄區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模、投向與償債風(fēng)險(xiǎn)等。地方政府應(yīng)在熟悉掌握監(jiān)管政策的前提下，采用合法、合規(guī)方式融資。

[關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù);商業(yè)銀行;政府類(lèi)融資

[中圖分類(lèi)號(hào)]F830.2? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2019）04-0063-07

Research on Chinas local government debt from the perspective of commercial banks

—taking Qingdao city as an example

ZHANG Lian-huai， WANG Hui， GAO Ren-de， LIU Xiao-feng

（Qingdao Branch， China Merchants Bank Co.， LTD， Qingdao 266000， China）

Abstract： Local government debt can be divided into the governments debts with repayment obligations， the governments debts with guarantee liabilities and the governments debts that may be responsible for certain bailouts. The fundamental cause of local government debt in China is the “gap” between the financial and administrative powers of the central and local governments after the tax-sharing system. The competition among provinces， cities， regions and official assessment systems also promote the increase in the scale of local government debt. The explicit scale of local government debt in China is small， but according to relevant research and credit practice， the implicit scale of local government debt is large. At present， the financing methods of local government mainly rely on the issuance of government bonds， PPP projects and government purchase services. The overall scale of local government debt is large and does not match local finance， thus leading to debt repayment risks. Some local governments have large scale of hidden financing and illegal financing， and there are risks of information asymmetry and business compliance. Local government financing has a small overall credit risk for commercial banks. For commercial banks， the overall credit risk of local government financing is small， and it is an important part of the credit business of commercial banks. Commercial banks should enhance compliance awareness， learn the key points of regulatory policies and avoid compliance risks， master the scale， investment and repayment risk of local government debt comprehensively. Local governments should adopt legal and compliant financing methods on the premise of being familiar with regulatory policies.

Key words：the debt of local government; commercial banks; government financing

一、引言

我國(guó)地方政府債務(wù)這一概念是伴隨改革開(kāi)放的進(jìn)程出現(xiàn)的，在四十年的發(fā)展過(guò)程中，地方政府債務(wù)經(jīng)歷了多種變化。目前相關(guān)地方政府債務(wù)的研究主要包括我國(guó)地方政府債務(wù)成因及演化的研究、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的研究等。

對(duì)于我國(guó)地方政府債務(wù)成因，學(xué)者們有一個(gè)基本共識(shí)，地方政府債務(wù)與財(cái)政分權(quán)緊密相關(guān)。王彩霞認(rèn)為地方政府舉債與財(cái)政體制緊密相連，地方政府舉債始于財(cái)政分權(quán)[1]。王杰茹基于財(cái)政分權(quán)不同角度的效應(yīng)分析，構(gòu)建了財(cái)政分權(quán)與地方債務(wù)關(guān)聯(lián)的理論框架，從支出、收入和縱向財(cái)政不平衡三個(gè)角度進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)[2]。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究主要集中在預(yù)警分析方法研究、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型及指標(biāo)體現(xiàn)研究、利用回歸模型的預(yù)警研究。王亞芬、梁云芳根據(jù)國(guó)際警戒線、中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情以及專(zhuān)家建議，再由GARCH模型確定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警上下限[3]。朱文蔚和陳勇根據(jù)擴(kuò)展的AK模型，推導(dǎo)出中國(guó)公共債務(wù)占GDP的最優(yōu)比率[4]。謝征和陳光焱利用灰色關(guān)聯(lián)法對(duì)指標(biāo)賦權(quán)的優(yōu)勢(shì)與BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型在數(shù)據(jù)分析上的優(yōu)勢(shì)，建立適合中國(guó)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型[5]。高英慧等基于杜芬模型，提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型的混沌控制對(duì)策[6]。

關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理，時(shí)紅秀認(rèn)為解決地方政府債務(wù)問(wèn)題的短期思路首先是查賬，不僅要查債務(wù)本身的問(wèn)題，還要查清楚融資平臺(tái)的問(wèn)題;其次是問(wèn)責(zé)，將舉債以及債務(wù)使用情況問(wèn)責(zé)到人;最后，要保證債務(wù)信息的公開(kāi)透明。長(zhǎng)期思路則是加強(qiáng)法律和制度建設(shè)[7]。馬海濤、秦強(qiáng)提出進(jìn)一步完善投融資平臺(tái)的外部制度和內(nèi)部結(jié)構(gòu)建設(shè);進(jìn)一步拓展投融資渠道，完善地方稅務(wù)制度改革;進(jìn)一步健全投融資監(jiān)督制約機(jī)制，保障投融資活動(dòng)健康有序發(fā)展[8]。巴曙松認(rèn)為要加快理順中央和地方政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)分配，加大對(duì)縣級(jí)基本財(cái)力保障的投入力度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模[9]。馬海濤認(rèn)為，只有將地方政府債務(wù)納入財(cái)務(wù)預(yù)算管理，才能有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[10]。黃燕芬認(rèn)為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)化解地方政府融資過(guò)熱的情況[11]。

自《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)發(fā)43號(hào)文）下發(fā)后，地方政府債務(wù)問(wèn)題越來(lái)越受重視，在金融監(jiān)管日趨嚴(yán)厲的背景下，部分商業(yè)銀行對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足，向地方政府違規(guī)發(fā)放融資，受到監(jiān)管部門(mén)的處罰。

本文在梳理中國(guó)地方政府債務(wù)定義、成因，分析中國(guó)地方政府債務(wù)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以青島市為例，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行實(shí)證研究，進(jìn)而從商業(yè)銀行的角度提出相關(guān)對(duì)策。

二、中國(guó)地方政府債務(wù)的定義與成因

（一）中國(guó)地方政府債務(wù)的定義

根據(jù)《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》，政府負(fù)債有以下幾個(gè)特征：歸屬于一級(jí)財(cái)政、能以貨幣計(jì)算、需以資產(chǎn)償付。歸屬于一級(jí)財(cái)政代表著政府，因?yàn)槊恳患?jí)政府都有其自身的財(cái)政能力;能以貨幣計(jì)算、需以資產(chǎn)償付即為負(fù)債。

根據(jù)政府對(duì)債務(wù)的償還責(zé)任和法律責(zé)任的不同，并結(jié)合國(guó)際慣例，國(guó)家審計(jì)報(bào)告將政府性債務(wù)劃分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是指法律規(guī)定政府及其所轄部門(mén)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，這些債務(wù)償還的主要來(lái)源是財(cái)政資金。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是指不是由政府直接舉債，而是政府在其中只是起到擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，所以政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)只有當(dāng)被擔(dān)保對(duì)象沒(méi)有償還能力或者不償還時(shí)，政府才需要擔(dān)負(fù)償還責(zé)任。政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是指當(dāng)一些公益事業(yè)因舉債無(wú)力償還時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)幫助這些債務(wù)人償債，這種債務(wù)對(duì)政府不具有強(qiáng)制性，不屬于政府的法律所需償債。

商業(yè)銀行在實(shí)踐中通常將地方政府債務(wù)定義為：地方政府借入、提供擔(dān)保、承擔(dān)救助責(zé)任等形成的債務(wù)。

（二）中國(guó)地方政府債務(wù)的成因

1.地方政府債務(wù)形成的根本原因

分稅制后財(cái)權(quán)與事權(quán)的“缺口”是地方政府債務(wù)形成的根本原因。1994年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施分稅制，對(duì)中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行劃分。財(cái)權(quán)是指各級(jí)政府通過(guò)法律被賦予的籌集和支配收入的權(quán)力，主要包括稅收權(quán)、收費(fèi)權(quán)等。事權(quán)則是指各級(jí)政府按憲法和法律賦予的、對(duì)所轄區(qū)域的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行行政管理的權(quán)力，即地方各級(jí)政府（包括省政府以及市、縣、鄉(xiāng)政府）所擁有的管理一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的具體責(zé)任和權(quán)利。

分稅制改革最重要的影響是造成了我國(guó)中央和地方兩級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不對(duì)稱(chēng)，造成“財(cái)權(quán)向上集中”，但是“事權(quán)向下轉(zhuǎn)移”。事權(quán)劃分呈“金字塔”形，而財(cái)權(quán)劃分呈“倒金字塔”形[12]。地方政府沒(méi)有履行事權(quán)所必需的稅權(quán)，但承擔(dān)了更多的財(cái)政責(zé)任，導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)之間出現(xiàn)“缺口”，而目前轉(zhuǎn)移支付制度并不能有效滿足“缺口”，地方政府需要通過(guò)舉借債務(wù)方式補(bǔ)足。

2.缺乏完善的約束與監(jiān)控機(jī)制

地方政府債務(wù)主要服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)，滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，地方政府作為舉債方，無(wú)推動(dòng)債務(wù)約束與監(jiān)控機(jī)制建設(shè)的動(dòng)力。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府債務(wù)缺乏完善的約束和監(jiān)控機(jī)制，政府債務(wù)的監(jiān)督與管理權(quán)限分散于審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)，而各部門(mén)間并無(wú)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.政績(jī)考核機(jī)制與區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政績(jī)考核以經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度為主要依據(jù)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度主要依據(jù)GDP增速來(lái)衡量，尚未形成科學(xué)、合理與完善的考核機(jī)制。此外，我國(guó)干部任期以5年為一屆，最長(zhǎng)兩屆，普遍存在任期較短的情況，在唯GDP增長(zhǎng)的環(huán)境下，官員追求短期政績(jī)，通過(guò)大規(guī)模投資與基建，拉動(dòng)GDP增速。部分地方政府大量舉借債務(wù)，甚至違規(guī)舉債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹。

省際之間、市區(qū)之間均存在競(jìng)爭(zhēng)，在此背景下，地方政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要任務(wù)。但是各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦等存在較大差異，為加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府通過(guò)舉借債務(wù)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化投資環(huán)境，達(dá)到招商引資的目的，因而形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。

三、中國(guó)地方政府債務(wù)的特點(diǎn)

（一）部分地方政府違規(guī)舉債，地方債務(wù)整體透明度低

雖然地方政府可以通過(guò)發(fā)行地方債的方式解決資金需求，但各地政府在實(shí)踐中仍存在成立新的融資平臺(tái)企業(yè)等違規(guī)舉債的情況。自2017年以來(lái)，相關(guān)部門(mén)通報(bào)了多起地方政府違規(guī)舉債的案例，涉及違規(guī)類(lèi)型包括政府出函違規(guī)擔(dān)保、向企事業(yè)單位舉債、虛假PPP項(xiàng)目、通過(guò)不符合規(guī)定的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)舉債、承諾回購(gòu)股權(quán)、政府直接借款等。從涉及省份來(lái)看，被問(wèn)責(zé)的違規(guī)事件涉及省份較多，包括內(nèi)蒙古、河南、山東、四川、湖北、黑龍江、貴州、江蘇、北京、浙江、海南、湖南、甘肅、陜西、江西等18個(gè)省份。絕大多數(shù)的違規(guī)事件發(fā)生在2015年以后，尤其以2016年居多。2014年國(guó)家頒布了43號(hào)文和修訂新《預(yù)算法》，地方政府通過(guò)成立新平臺(tái)企業(yè)、虛假購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、虛假PPP項(xiàng)目融資，具有一定隱秘性，其對(duì)外公布的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)僅涉及地方債金額，通過(guò)地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)無(wú)法掌握地方政府債務(wù)全貌。

（二）地方政府債務(wù)實(shí)際余額大，增速快

2013年在審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)之后，官方未再公布地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)。實(shí)際上自國(guó)發(fā)43號(hào)文后，地方政府融資額依然快速增長(zhǎng)，只是融資主體有所變化，部分地方政府另起爐灶，成立各類(lèi)新的融資平臺(tái)企業(yè)，規(guī)避監(jiān)管要求。因此我國(guó)地方政府債務(wù)余額的真正規(guī)模遠(yuǎn)大于官方公布的數(shù)據(jù)。

根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，截至2018年10月，全國(guó)地方政府債務(wù)余額184043億元，其中，一般債務(wù)109269億元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)74774億元;政府債券181478億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)2565億元。

西南證券分析師楊業(yè)偉從地方政府債務(wù)資金投向和資金來(lái)源兩個(gè)方面對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了預(yù)估，認(rèn)為2017年末，地方政府債務(wù)余額維持在40萬(wàn)億元左右，每年保持15%以上的增長(zhǎng)速度，顯著高于政府公布數(shù)據(jù)（見(jiàn)表1）。

（三）地方政府債務(wù)期限長(zhǎng)，資金投資回報(bào)率低

2013年審計(jì)署發(fā)布的《審計(jì)結(jié)果公告》顯示，地方政府債務(wù)資金絕大部分投向基建項(xiàng)目，占比達(dá)80%，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地儲(chǔ)備等。而基建項(xiàng)目普遍存在所需資金規(guī)模大、回收期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低甚至無(wú)回報(bào)的特點(diǎn)。

截至2018年10月，地方政府債券剩余平均年限4.5年，其中一般債券4.5年，專(zhuān)項(xiàng)債券4.6年;平均利率3.5%，其中一般債券3.49%，專(zhuān)項(xiàng)債券3.52%。隱性融資中以中長(zhǎng)期借款為主，大部分業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，期限3年以上，甚至達(dá)10年之久。

（四）地方政府債務(wù)償還壓力較大，風(fēng)險(xiǎn)集中于銀行

我國(guó)地方政府整體負(fù)債率較低，但債務(wù)率已達(dá)78%，處于較高水平。債務(wù)率超過(guò)100%的省份有7個(gè)，分別為安徽、陜西、湖南、云南、內(nèi)蒙古、遼寧、貴州（見(jiàn)表2）。地方債務(wù)余額遠(yuǎn)超綜合財(cái)力，償債面臨較大壓力。

2013年審計(jì)署《審計(jì)結(jié)果公告》顯示，地方政府債務(wù)中銀行貸款占比達(dá)56.6%。地方政府債務(wù)余額大，在強(qiáng)監(jiān)管的背景下，業(yè)務(wù)合規(guī)性存在較大不確定性，銀行面臨較大的合規(guī)經(jīng)營(yíng)和信用風(fēng)險(xiǎn)。

（五）青島市地方政府債務(wù)情況

1.官方公告?zhèn)鶆?wù)情況

近年來(lái)青島市政府不斷完善政府債務(wù)管理體制機(jī)制，管控措施持續(xù)加強(qiáng)，自2015年政府債務(wù)規(guī)模逐年小幅下降且控制在財(cái)政部下達(dá)的債務(wù)限額之內(nèi)。2015—2016年，青島市政府債務(wù)余額分別為924.0億元和950.6億元，其中市本級(jí)政府債務(wù)余額分別為528.1億元和545.7億元。根據(jù)青島市財(cái)政局提供的數(shù)據(jù)，2017年全市政府債務(wù)余額為1061.9元，比財(cái)政部下達(dá)的地方政府限額低292.7億元;其中一般債務(wù)余額為631.5億元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額為430.4億元;2017年末，市本級(jí)政府債務(wù)余額為614.8億元。如按照上述口徑計(jì)算，青島市財(cái)政債務(wù)率（債務(wù)余額/可支配收入）為42.5%，處于較低水平。具體見(jiàn)表3。

從償債年度看，2017 年青島市地方政府債券存量余額為953.33億元，以中長(zhǎng)期債券為主。2018—2022年到期的地方政府債券本金分別為17.82億元、34.60億元、90.54億元、165.19億元和 181.62億元，2023年及以后到期的地方政府債券本金為463.55億元。

政府債務(wù)管控方面，青島市不斷完善政府債務(wù)管理制度，2009 年出臺(tái)了《青島市政府債務(wù)管理暫行辦法》，對(duì)政府債務(wù)實(shí)行預(yù)算管理，規(guī)定市、區(qū)（市）政府應(yīng)當(dāng)建立政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度。截至2013年6月，市本級(jí)及所屬區(qū)（市）本級(jí)已全部出臺(tái)綜合性債務(wù)管理辦法，全市各級(jí)政府共建立6個(gè)債務(wù)償債準(zhǔn)備金制度。青島市政府自2014年起將政府性債務(wù)率納入科學(xué)發(fā)展綜合考核，合理確定和約束各級(jí)政府的舉債規(guī)模。為進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)管理工作，青島市于2016年出臺(tái)《青島市人民政府關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)》，規(guī)范舉債程序和資金用途，加強(qiáng)政府債務(wù)預(yù)算管理，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制，妥善處理政府存量債務(wù)，確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資建設(shè)。2017年，青島市發(fā)布《青島市政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，建立健全政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置工作機(jī)制。要求各級(jí)政府按照“誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還”的原則，逐級(jí)落實(shí)和強(qiáng)化償債責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任。對(duì)于非政府債券形式的存量政府債務(wù)，且債權(quán)人同意在規(guī)定時(shí)間內(nèi)置換為政府債券的，同級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任;對(duì)存量擔(dān)保債務(wù)和存量救助債務(wù)，除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，政府及其部門(mén)不承擔(dān)償債責(zé)任，但可在保留對(duì)債務(wù)人的追償權(quán)的前提下，根據(jù)具體情況實(shí)施救助。并將政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件按照性質(zhì)、影響范圍和危害程度等分為四個(gè)等級(jí)，并對(duì)劃分依據(jù)及處置方式做了詳細(xì)說(shuō)明?？傮w來(lái)看，青島市政府債務(wù)管理制度較為完善。

2.政府融資平臺(tái)企業(yè)債務(wù)情況

隨著新《預(yù)算法》和國(guó)發(fā)43號(hào)文的出臺(tái)，地方政府債務(wù)規(guī)模增速有所減弱，一定程度上緩解了各地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府各部門(mén)有效制定強(qiáng)化債務(wù)管理的政策，帶來(lái)融資平臺(tái)企業(yè)信用環(huán)境的改變，平臺(tái)公司融資職能受到約束。2017年國(guó)家密集出臺(tái)了一系列專(zhuān)項(xiàng)債券相關(guān)文件，這些專(zhuān)項(xiàng)債券將對(duì)融資平臺(tái)企業(yè)的公益性項(xiàng)目融資職能產(chǎn)生一定替代作用，融資平臺(tái)企業(yè)承擔(dān)的政府職能被進(jìn)一步削弱。特別是2017年以來(lái)，隨著《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）及《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）的出臺(tái)，地方政府的違規(guī)舉債行為、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為受到嚴(yán)格約束，融資平臺(tái)企業(yè)的融資職能及與政府之間的結(jié)算關(guān)系進(jìn)一步受到限制。

但從融資平臺(tái)企業(yè)的資產(chǎn)收入等財(cái)務(wù)特征看，實(shí)際上融資平臺(tái)企業(yè)仍借助股東（政府）信用，從多種渠道獲取融資并承擔(dān)政府部分資金融入及投資的職能。具體看，融資平臺(tái)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入規(guī)模普遍較小，而有息債務(wù)規(guī)模則較大，其剔除投資收益及其他收益后的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)普遍虧損，長(zhǎng)期依靠財(cái)政補(bǔ)貼維持盈利。從融資平臺(tái)企業(yè)自身財(cái)務(wù)看，融資平臺(tái)企業(yè)無(wú)法通過(guò)經(jīng)營(yíng)性收益償還到期債務(wù)本金，償債主要依靠再融資，而其融資資金投向除自身企業(yè)投資外，仍較多地承擔(dān)政府的基建、土地整理等職能。因此本文在對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行分析的過(guò)程中，需考慮融資平臺(tái)企業(yè)的有息負(fù)債規(guī)模。

以青島市為例，除上述政府公告的債務(wù)數(shù)據(jù)外，目前青島市級(jí)和區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)企業(yè)存在規(guī)模較大的有息債務(wù)。本文通過(guò)篩選發(fā)債企業(yè)數(shù)據(jù)，對(duì)青島市發(fā)債（類(lèi)）融資平臺(tái)企業(yè)的公開(kāi)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行了整理（見(jiàn)表4）。

表4所列企業(yè)均為公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)行債務(wù)融資工具的企業(yè)，而不包含未發(fā)債企業(yè)數(shù)據(jù)，因此表4體現(xiàn)的有息負(fù)債規(guī)模較為保守。從表4可以看出，截至2017年，青島市全市發(fā)債（類(lèi)）融資平臺(tái)企業(yè)的有息債務(wù)總規(guī)模為2200億元，約為政府公告?zhèn)鶆?wù)余額的2倍，而上述企業(yè)營(yíng)業(yè)收入合計(jì)僅為273億元，凈利潤(rùn)為47億元，EBITDA（稅息折舊及攤銷(xiāo)前利潤(rùn)）為123億元，可見(jiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入規(guī)模僅為有息負(fù)債規(guī)模的約1/10，而EBITDA也完全無(wú)法覆蓋有息負(fù)債的償還，償債來(lái)源對(duì)再融資存在較為明顯的依賴。

四、商業(yè)銀行視角下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范建議

（一）對(duì)商業(yè)銀行的建議

1.提高合規(guī)經(jīng)營(yíng)意識(shí)，對(duì)業(yè)務(wù)合規(guī)性進(jìn)行嚴(yán)格審核

商業(yè)銀行除關(guān)注業(yè)務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)外，更應(yīng)該關(guān)注業(yè)務(wù)的合規(guī)性。商業(yè)銀行的相關(guān)法律部門(mén)應(yīng)對(duì)地方政府融資的相關(guān)制度進(jìn)行梳理，整理業(yè)務(wù)合規(guī)要點(diǎn)，下發(fā)經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)、業(yè)務(wù)審查審批崗位，對(duì)政府類(lèi)融資的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行培訓(xùn)，提高信貸人員合規(guī)意識(shí)和甄別能力。要總結(jié)2017年以來(lái)各監(jiān)管處罰事由，舉一反三，規(guī)避合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

2.梳理整改存量業(yè)務(wù)，嚴(yán)把新業(yè)務(wù)準(zhǔn)入關(guān)

商業(yè)銀行應(yīng)比照政府類(lèi)融資的相關(guān)規(guī)章制度，對(duì)已敘做的各類(lèi)政府類(lèi)融資進(jìn)行梳理，對(duì)于不符合規(guī)定的業(yè)務(wù)，須進(jìn)行整改，與政府協(xié)商解決措施，化解合規(guī)風(fēng)險(xiǎn);同時(shí)需要?jiǎng)討B(tài)關(guān)注政府融資類(lèi)業(yè)務(wù)相關(guān)規(guī)定，持續(xù)跟進(jìn)。對(duì)于新業(yè)務(wù)，要嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。對(duì)于擬敘做的業(yè)務(wù)要比照相關(guān)規(guī)定，詳細(xì)分析業(yè)務(wù)合規(guī)要點(diǎn)，從源頭上防范合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

3.提高從業(yè)人員素質(zhì)，增強(qiáng)對(duì)政府類(lèi)融資業(yè)務(wù)的甄別能力

商業(yè)銀行應(yīng)組織相關(guān)人員，對(duì)政府類(lèi)融資業(yè)務(wù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行深入分析、學(xué)習(xí)，組成專(zhuān)業(yè)審批團(tuán)隊(duì)，提高商業(yè)銀行敘做政府類(lèi)融資業(yè)務(wù)的能力。

在新《預(yù)算法》和國(guó)發(fā)43號(hào)文發(fā)布實(shí)施后，地方政府是在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式來(lái)舉借債務(wù)的，但也允許通過(guò)PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式籌集資金進(jìn)行地方項(xiàng)目建設(shè)。即政府融資的正門(mén)有三個(gè)：發(fā)行債券、PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。直接或變相違規(guī)舉債行為包括直接或變相通過(guò)融資平臺(tái)舉借政府債務(wù)、通過(guò)或變相通過(guò)企事業(yè)單位等舉借政府債務(wù)、以土儲(chǔ)名義融資、假PPP項(xiàng)目，以及各項(xiàng)投資基金的違規(guī)情形，包括以借貸資金出資設(shè)立投資基金，對(duì)投資積極承諾回購(gòu)其他出資人投資份額、收益、承擔(dān)損失等。商業(yè)銀行從業(yè)人員要增強(qiáng)對(duì)這些違規(guī)舉債行為的甄別能力。

（二）對(duì)地方政府的建議

1.準(zhǔn)確把握規(guī)范地方政府融資的政策要求

自2014年8月31日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于修改<中國(guó)人民共和國(guó)預(yù)算法>的決定》和2014年9月21日國(guó)發(fā)43號(hào)文下發(fā)后，中央對(duì)地方政府債務(wù)加大了監(jiān)管力度，2017年4月26日財(cái)政部等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)），2017年5月28日財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），2018年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）。地方政府融資的政策趨于嚴(yán)格，地方政府應(yīng)準(zhǔn)確把握要求，確保融資行為的合規(guī)性。

2.合理、規(guī)范地運(yùn)用融資工具

合規(guī)運(yùn)用PPP項(xiàng)目?？茖W(xué)制定項(xiàng)目規(guī)劃、合理確定項(xiàng)目投資規(guī)模、統(tǒng)籌安排PPP項(xiàng)目實(shí)施類(lèi)型、建設(shè)時(shí)序，充分發(fā)揮規(guī)劃的剛性約束作用。重點(diǎn)支持以使用者付費(fèi)為主的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，科學(xué)論證涉及政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，審慎開(kāi)展完全依賴財(cái)政支出的政府付費(fèi)項(xiàng)目，降低PPP項(xiàng)目對(duì)政府付費(fèi)的依賴。

充分利用新興融資方式，通過(guò)資本市場(chǎng)，盤(pán)活存量資產(chǎn)。通過(guò)“存量資產(chǎn)證券化”的方式推動(dòng)部分存量資產(chǎn)變現(xiàn)，緩解地方政府債務(wù)壓力。

3.發(fā)揮政策性基金的作用

合法、合規(guī)地運(yùn)用政策性基金，撬動(dòng)民間資本，緩解地方政府債務(wù)壓力。加強(qiáng)基金的規(guī)范化管理，通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)引導(dǎo)基金等方式構(gòu)建政府資本性支出的基金化模式，發(fā)揮政策性基金的帶動(dòng)作用。

4.推動(dòng)地方政府債務(wù)監(jiān)控體系建設(shè)

建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制，明確相關(guān)責(zé)任主體的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)地方政府融資規(guī)模、主體、用途、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行監(jiān)控。全面掌握地方政府隱性融資規(guī)模，建立債務(wù)余額紅線，健全債務(wù)償債機(jī)制。

五、結(jié)論

中國(guó)地方政府債務(wù)根本成因是分稅制改革后，中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)存在“缺口”，地方政府承擔(dān)較多事權(quán)，而無(wú)相應(yīng)財(cái)力支持，不得不通過(guò)融資解決。各地方政府債務(wù)普遍存在隱性債務(wù)規(guī)模大的問(wèn)題，商業(yè)銀行對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模和合規(guī)性問(wèn)題應(yīng)倍加關(guān)注，在敘做地方政府融資時(shí)，應(yīng)對(duì)地方政府財(cái)政收支狀況進(jìn)行分析，掌握地方政府綜合財(cái)力和支出情況，合理衡量?jī)攤鶋毫?，?guī)避信用風(fēng)險(xiǎn)。更為重要的是，在國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管的大背景下，要高度關(guān)注業(yè)務(wù)合法、合規(guī)性，防范業(yè)務(wù)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)及由此導(dǎo)致的信用風(fēng)險(xiǎn)。因此，商業(yè)銀行應(yīng)提高合規(guī)經(jīng)營(yíng)意識(shí)，對(duì)地方政府融資相關(guān)監(jiān)管政策進(jìn)行深入學(xué)習(xí)，全面掌握監(jiān)管精神，以規(guī)避合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。各地方政府應(yīng)結(jié)合自身財(cái)政狀況，制定合理的融資計(jì)劃，確保融資規(guī)模與財(cái)力狀況匹配;準(zhǔn)確把握地方政府融資監(jiān)管政策的核心與要求，采用合法、合規(guī)方式舉借債務(wù)。

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[責(zé)任編輯 王艷芳]