李 慶

(中原工學(xué)院 法學(xué)院, 河南 鄭州 450007)

社會誠信體系構(gòu)建是現(xiàn)代法治國家不可回避的重大現(xiàn)實(shí)問題，不僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，還關(guān)系到社會秩序的穩(wěn)定，甚至國家的長治久安[1]。長期以來，我國對社會誠信體系建設(shè)的重視程度不夠高，導(dǎo)致包括法律體系構(gòu)建、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等在內(nèi)的相關(guān)基礎(chǔ)性工作較為滯后[2]。社會組織和個(gè)人層面的誠信狀況不容樂觀，社會誠信缺失的嚴(yán)峻形勢亟待破解。本文針對企業(yè)和非營利性社會組織內(nèi)發(fā)生的不誠信現(xiàn)象，從行政法視角，探討構(gòu)建我國社會組織與個(gè)人誠信體系的相關(guān)問題，并以一個(gè)法學(xué)研究者和教育工作者身份，提出一些建議。

1 社會組織誠信缺失狀況

(1) 拖欠貨款、貸款、工資現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，且有時(shí)數(shù)額較大[3]。企業(yè)拖欠貨款、貸款的現(xiàn)象長期存在，其中惡意拖欠讓部分企業(yè)難以承受，個(gè)別重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目有時(shí)也會發(fā)生項(xiàng)目款拖欠，造成了不良的社會影響。企業(yè)拖欠工資(尤其是農(nóng)民工工資)甚至欠薪逃匿現(xiàn)象更為社會各界所關(guān)注。

(2) 偷漏稅款問題比較嚴(yán)重。偷漏稅款事件多有發(fā)生，在某些行業(yè)曾比較常見。偷逃稅款花樣百出，有的通過虛增開支，有的通過隱瞞收入，有的通過虛假交易或關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移利潤等。稅收“漏洞”頻現(xiàn)，曾造成國家稅款的大量流失。

(3) 制假售假較為嚴(yán)重，商品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量與安全問題比較嚴(yán)重[4]。盡管假冒商品問題近幾年有所緩解，但仍時(shí)常出現(xiàn)仿冒他人包裝、裝潢及產(chǎn)地的行為。此外，出現(xiàn)了一些新型的仿冒行為，如釣魚網(wǎng)站、仿冒作品名稱、反向假冒等。商品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量與安全問題比較嚴(yán)重，且局部地區(qū)有時(shí)呈多發(fā)態(tài)勢，所涉產(chǎn)品包括家電、汽車、兒童用品、食品等與消費(fèi)者生活密切相關(guān)的必需品。在產(chǎn)品質(zhì)量安全問題方面，食品安全問題尤為突出。

制假售假和產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量安全問題的出現(xiàn)，一則損害國內(nèi)企業(yè)的自身形象，造成重大的經(jīng)濟(jì)損失；二則導(dǎo)致消費(fèi)者降低對國產(chǎn)品牌商品的購買動能。

(4) 虛假廣告有時(shí)問題較突出。醫(yī)療、藥品、保健食品的商業(yè)廣告有的涉嫌虛假宣傳，其他行業(yè)的廣告也存在一定的夸大現(xiàn)象。虛假廣告以“新聞”報(bào)道、“專家”訪談、“消費(fèi)者”訪談、電視購物、新品推介等形式出現(xiàn)，花樣不斷翻新，令消費(fèi)者防不勝防。虛假廣告不僅損害廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益，而且在一定程度上擾亂了市場秩序。

(5) 在非營利性社會組織中，公益性組織的誠信狀況對社會誠信度的影響深遠(yuǎn)。公益性社會組織在快速發(fā)展的同時(shí)，有時(shí)會暴露一些誠信缺失的問題[5-6]。

2 個(gè)人誠信缺失現(xiàn)象

(1) 詐騙形式不斷翻新。除早期的“皮包”公司騙財(cái)、街頭詐騙和情感詐騙等方式之外，隨著現(xiàn)代通信及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及，出現(xiàn)了電話詐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙、短信詐騙、銀行卡詐騙等新的詐騙方式。詐騙現(xiàn)象的存在，對正常的社會人際關(guān)系造成了不良影響。

(2) 社會保障領(lǐng)域的失信問題時(shí)有發(fā)生。弄虛作假、騙取社會保障福利的形式多樣，如：騙取和套取社會保障金，隱瞞財(cái)產(chǎn)，造假申請租購保障房、廉租房等。

(3) 拖欠借款、貸款問題比較突出。個(gè)人拖欠債務(wù)主要集中在借貸、助學(xué)貸款、學(xué)費(fèi)等方面。有的大學(xué)生誠信狀況存在問題。對有關(guān)大學(xué)生拖欠學(xué)費(fèi)和助學(xué)貸款事件調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除因家庭貧困而欠交、欠還之外，曾出現(xiàn)學(xué)生動用學(xué)費(fèi)炒股、買基金、做生意甚至從事違法活動等惡意欠費(fèi)的現(xiàn)象。

(4) 學(xué)術(shù)造假問題令人擔(dān)憂。學(xué)術(shù)方面弄虛作假的現(xiàn)象已引起社會各界的關(guān)注，盡管讓學(xué)術(shù)丑聞和學(xué)術(shù)腐敗事件不斷曝光，但仍有一些人以急功近利的心態(tài)，行剽竊論文、粗制濫造成果之事，敗壞正常的文風(fēng)和學(xué)風(fēng)，對學(xué)術(shù)研究和成果交流造成了不良影響。

3 推進(jìn)社會治理體系改革，進(jìn)一步提升政府公信力

(1) 調(diào)整行政職能。按照既定的行政改革方案，削減不必要的行政審批事項(xiàng),并將其控制在合理的范圍[7]。集中做大做強(qiáng)國有及國有控股企業(yè)，發(fā)揮好國有及國有控股企業(yè)在國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈關(guān)鍵領(lǐng)域的支配作用，扎實(shí)做好政府的基礎(chǔ)性服務(wù)工作。重點(diǎn)發(fā)揮維護(hù)社會與市場秩序、保障民生及社會公共事業(yè)等政府社會性功能，把主要精力放在切實(shí)履行政府職責(zé)上，避免政府行為的經(jīng)濟(jì)化、企業(yè)化。

(2) 防控行政權(quán)力過于集中。其一，對決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力實(shí)施相對平等的分解，構(gòu)建能相互制約的權(quán)力平衡架構(gòu)；被分解的權(quán)力應(yīng)由相對獨(dú)立的不同權(quán)力主體掌控，并嚴(yán)格執(zhí)行程序，防止被分解的權(quán)力為同一層級其他權(quán)力所支配而帶來權(quán)力失衡。其二，制約政府各部門“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，切實(shí)推行“集體決策”，避免“一言堂”[8]，以嚴(yán)防權(quán)力濫用。其三，建立有效的追責(zé)機(jī)制，以避免決策失誤和失責(zé)時(shí)無人擔(dān)責(zé)。

(3) 建立有效的監(jiān)督機(jī)制。首先，逐步建立公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。公務(wù)人員要向紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)如實(shí)申報(bào)自己及直系親屬的不動產(chǎn)、存款、個(gè)人收入等重要財(cái)產(chǎn)情況。其次，深入推進(jìn)政府信息公開，除涉及國家秘密之外，政府應(yīng)依法如實(shí)主動公開或依申請公開政府工作的相關(guān)信息。再次，健全公民檢舉公務(wù)人員違法犯罪的機(jī)制，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)委的專責(zé)職能，維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位。切實(shí)保護(hù)檢舉人及其家屬的人身和財(cái)產(chǎn)安全，并推行檢舉獎勵(lì)制度，以消除公民檢舉的后顧之憂，提高公民檢舉的積極性，對政府及其公務(wù)人員實(shí)施有效的監(jiān)督。最后，充分發(fā)揮大眾傳媒的監(jiān)督作用。切實(shí)保障媒體及記者的合法權(quán)益，大力支持和鼓勵(lì)大眾傳媒在監(jiān)督政府及其公務(wù)人員方面所發(fā)揮的正能量作用。

(4) 合理配置政府職權(quán)。首先，應(yīng)厘清中央與地方的關(guān)系，對于地方政府能發(fā)揮優(yōu)勢的職權(quán)，由地方政府行使；對于中央政府能發(fā)揮優(yōu)勢的職權(quán)，則由中央政府行使。其次，根據(jù)政府各部門的性質(zhì)和應(yīng)起的作用，合理劃分職權(quán)職責(zé)。以食品安全監(jiān)管為例，應(yīng)借鑒既有的成熟經(jīng)驗(yàn)，簡化監(jiān)管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，破除分段監(jiān)管的模式。最后，建立政府各部門的信息共享機(jī)制。政府各部門在執(zhí)法過程中如涉及其他部門的執(zhí)法權(quán)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行有效的信息通報(bào)，以形成執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)政府職權(quán)職責(zé)的有效履行。

4 順應(yīng)社會轉(zhuǎn)型需要，提高政府服務(wù)社會能力

(1) 不斷推進(jìn)依法行政，完善法治政府建設(shè)。提高政府決策的科學(xué)化、民主化和法治化水平，保持政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性。政府制定政策要慎重、有預(yù)見性，要進(jìn)行合理論證，并依照法定職權(quán)和程序進(jìn)行，努力提高決策的民主化和法治化水平。尤其對于涉及公眾重大利益的決策事項(xiàng)，應(yīng)進(jìn)行充分的聽證，虛心聽取公眾的意見及建議，克服行政行為的隨意性。各級政府都應(yīng)自覺忠實(shí)地遵守和執(zhí)行憲法法律。政府能否認(rèn)真守法、執(zhí)法，直接關(guān)系到公眾福祉的實(shí)現(xiàn)。目前，社會各界對政府在誠信方面最基本的要求就是各級政府要忠實(shí)地依法行政。

(2) 做好社會誠信體系建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。其一，建立統(tǒng)一的個(gè)人誠信管理機(jī)構(gòu)并整合個(gè)人誠信數(shù)據(jù)庫。對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行擴(kuò)展，并將其與其他行政事業(yè)單位的誠信信息采集終端互聯(lián)。其二，以個(gè)人誠信檔案建設(shè)為突破口，注重對個(gè)人失信信息的采集。個(gè)人誠信檔案應(yīng)按每個(gè)人在社會中的角色分項(xiàng)建立。對普通公民，主要側(cè)重于違約、偷逃債務(wù)、失信違法犯罪等信息的收集；對企業(yè)投資人，特別是大股東、控股股東，以及企業(yè)重要的經(jīng)營管理人員如董事、經(jīng)理等，存在企業(yè)惡意拖欠和逃廢債務(wù)、逃騙偷稅、制假售假、非法集資、制售危害安全的劣質(zhì)商品等失信行為的，應(yīng)按責(zé)任大小做相應(yīng)的失信記錄；非企業(yè)單位的負(fù)責(zé)人也應(yīng)對所屬單位的失信行為負(fù)責(zé)，將單位失信記錄與其負(fù)責(zé)人相關(guān)聯(lián)；針對國家公務(wù)人員，在執(zhí)行公務(wù)中的失信行為，也應(yīng)進(jìn)行信息記錄[9]。其三，優(yōu)先鼓勵(lì)和扶持信用中介服務(wù)業(yè)的發(fā)展。這種服務(wù)包括信用狀況調(diào)查、信用評級、信用擔(dān)保等，必要時(shí)在政策、稅收、財(cái)政等方面鼓勵(lì)和扶持信用中介服務(wù)組織的發(fā)展，使其盡快產(chǎn)業(yè)化。

(3) 加大失信違法行為披露的力度，降低其社會危害性。首先，提高政府執(zhí)法透明度，建立并完善統(tǒng)一的政府執(zhí)法信息網(wǎng)，及時(shí)將經(jīng)營者失信違法犯罪行為及其處罰結(jié)果向社會公布。其次，針對潛在威脅公眾人身及財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品、常見或新的欺詐違法犯罪行為，及時(shí)向社會公布、預(yù)警。其三，充分發(fā)揮主流媒體和互聯(lián)網(wǎng)的信息傳播優(yōu)勢，增強(qiáng)消息傳導(dǎo)的積極作用。

5 加快對失信行為治理的系統(tǒng)性立法

(1) 推行“重典”，治理失信行為[10]。其一，加快制定《反欺詐法》，建立有效的欺詐懲罰性賠償制度。將各種欺詐行為納入《反欺詐法》調(diào)整范圍，并統(tǒng)一采用懲罰性賠償責(zé)任的立法原則。在懲罰性賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，在類型上，按照欺詐行為的社會危害性來確定，力求既能震懾欺詐犯罪，又能提高受害者維權(quán)的積極性。其二，在誠信數(shù)據(jù)庫建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立失信制約與守信受益相結(jié)合的機(jī)制，構(gòu)筑遏制失信行為的第二道閘門。

首先，繼續(xù)完善政府采購立法，在查核誠信數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上審查供應(yīng)商的誠信狀況，將供應(yīng)商的資格、采購的數(shù)量及優(yōu)惠條件與供應(yīng)商的誠信狀況掛鉤。其次，完善社會保障立法，以誠信數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，審核社會保障申請人的資格，并針對不同誠信狀況的申請人采取有區(qū)別的審核措施。對誠信狀況差的申請人，應(yīng)依照嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)徍耍粚φ\信狀況良好的申請人，則相應(yīng)放寬審查標(biāo)準(zhǔn)，簡化審核程序。再次，可以考慮修改行政審批方面的立法，將行政審批的標(biāo)準(zhǔn)、程序及結(jié)果與申請人的誠信狀況相聯(lián)系，按上述做法區(qū)別對待。最后，修改現(xiàn)行稅法，將納稅人的誠信狀況與稅收核算、征稅減免、稅收征稽等方面的優(yōu)惠措施和政策相聯(lián)系，以便區(qū)別對待。

(2) 加快推進(jìn)社會誠信體系方面的配套立法。建立和完善《征信管理?xiàng)l例》，同時(shí)加快制定《政府公共信用信息開放條例》《企業(yè)信用征信管理辦法》《個(gè)人信用征信管理辦法》《企業(yè)信用信息管理辦法》《企業(yè)信用評估管理辦法》《不良信用信息披露管理辦法》和《征信行業(yè)發(fā)展促進(jìn)法》等法律法規(guī)。

(3) 強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)關(guān)對失信行為的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。其一，大力推行有獎糾舉制度，鼓勵(lì)公眾糾舉經(jīng)營者失信行為。當(dāng)前在部分地區(qū)的食品監(jiān)管工作中，該做法已取得良好效果，建議將其常態(tài)化和制度化。其二，建立定期和不定期相結(jié)合的市場巡查制度，加大對市場的監(jiān)管力度，使執(zhí)法機(jī)關(guān)能切實(shí)履行市場監(jiān)管職責(zé)。其三，增強(qiáng)基層一線執(zhí)法力量，將高素質(zhì)的技術(shù)人員、高級裝備向基層一線執(zhí)法單位轉(zhuǎn)移和補(bǔ)充，同時(shí)強(qiáng)化執(zhí)法培訓(xùn)的力度，加快提升執(zhí)法的水平和能力。其四，構(gòu)建有效的行政執(zhí)法人員績效考核制度，將行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平、效果等績效考核標(biāo)準(zhǔn)與其所監(jiān)管領(lǐng)域的失信治理成效相聯(lián)系，督促執(zhí)法人員盡職履責(zé)。

6 結(jié)語

(1) 隨著改革開放的深入推進(jìn)，我國社會的物質(zhì)財(cái)富有了快速增長。然而，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展不相適應(yīng)的是法律法規(guī)體系建設(shè)的滯后，一些拜金主義、實(shí)用主義等不良思潮仍然存在，導(dǎo)致社會局部的誠信缺失。

(2) 社會誠信體系的構(gòu)建是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，也是保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定增長的需要。社會的發(fā)展固然需要物質(zhì)財(cái)富的不斷積累，但不應(yīng)受拜金主義等侵蝕而丟失誠信。

(3) 社會組織與個(gè)人在誠信缺失方面的表現(xiàn)形式不同，對社會乃至整個(gè)國家會造成不同程度的危害。從行政法視角構(gòu)建社會組織與個(gè)人誠信體系非常重要。

(4) 行政法視角下社會誠信體系構(gòu)建的基本路徑包括：深化行政體制改革，提升政府公信力；順應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需要，提高政府服務(wù)社會的能力；加快對失信行為治理的系統(tǒng)性立法。

(5) 當(dāng)前的社會誠信體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)是全方位誠信體系建設(shè)。這是一項(xiàng)系統(tǒng)而又復(fù)雜的工程，需要進(jìn)行更多、更深入、更成熟的研究，社會組織與個(gè)人誠信缺失的主要表現(xiàn)和危害有待深入調(diào)研和分析，行政法視角下構(gòu)建社會誠信體系的基本路徑也需要進(jìn)行更加充分的探討和論證。