蔡宇超 唐依依 孔志鵬

1. 上海大學(xué)上海美術(shù)學(xué)院建筑系；2. 德國SBA設(shè)計(jì)集團(tuán)；3. 上海LDG設(shè)計(jì)集團(tuán) ，上海 200444

2016年5月住建部頒布出臺《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》指導(dǎo)各地開展地下空間開發(fā)利用規(guī)劃、建設(shè)和管理[1]。2015年8月云南省頒布出臺《云南省城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》對云南省地下空間規(guī)劃、建設(shè)、管理等各類活動作出規(guī)定[2]。當(dāng)前，合理開發(fā)利用城市地下空間，是增強(qiáng)各項(xiàng)建設(shè)有機(jī)聯(lián)系，解決城市發(fā)展問題，緩解城市土地資源緊張的必要措施，對于推動城市由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，建設(shè)永續(xù)城市具有重要意義。普洱是云南省面積大市、生態(tài)大市、資源大市、邊境大市、民族大市、文化大市，隨著普洱城市化進(jìn)程的加快，主城區(qū)地下空間建設(shè)的需求不斷增長。在此背景下，城市地下空間開發(fā)利用的永續(xù)發(fā)展路徑落實(shí)與規(guī)劃編制策略應(yīng)對，成為解決普洱市未來較長時(shí)期內(nèi)地下空間開發(fā)利用問題的突破口。

1 理念闡釋

1.1 永續(xù)發(fā)展的基本含義

1987年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展世界委員會 （World Commission on Environment and Development，WCED） 在《我們共同的未來》報(bào)告中提出“可持續(xù)發(fā)展 （sustainable development） ”的定義：一個(gè)滿足目前的需要，而不危害未來世代滿足其需要之能力的發(fā)展[3]?！笆舜蟆眻?bào)告明確提出“努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”[4]，“十九大”報(bào)告進(jìn)一步指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”[5]?！坝览m(xù)發(fā)展”就是既要達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，又要切實(shí)保護(hù)好中華民族賴以生存的自然生態(tài)環(huán)境，使中國人民能夠?qū)崿F(xiàn)全面和可持續(xù)發(fā)展?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展能夠持續(xù)的能力和底線，“永續(xù)發(fā)展”則將持續(xù)發(fā)展視為目標(biāo)和過程。相比之下，永續(xù)發(fā)展具有更多的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的視角特點(diǎn)和方式訴求?？傊?，永續(xù)發(fā)展是以自然資源和生態(tài)環(huán)境永續(xù)利用為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)永續(xù)發(fā)展為前提，并以社會全面進(jìn)步為目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)人類長期、穩(wěn)定、全面的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 永續(xù)發(fā)展的理念結(jié)構(gòu)

“永續(xù)發(fā)展”是指以善用生態(tài)體系自然資源為原則并堅(jiān)持不降低環(huán)境基本存量，在利用生物和生態(tài)體系時(shí)仍能維持永遠(yuǎn)的再生不息，主要有三面向，即“寧適多樣的環(huán)境生態(tài)”“活力開放的繁榮經(jīng)濟(jì)”以及“安全和諧的福祉社會”[6]。

其一，環(huán)境永續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)、社會永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。環(huán)境永續(xù)發(fā)展要求人類與自然和諧共生，在尊重和保護(hù)自然的前提下對自然環(huán)境進(jìn)行適度和有計(jì)劃地索取，集約節(jié)約利用自然與生態(tài)資源，維持生態(tài)環(huán)境平衡。其二，經(jīng)濟(jì)永續(xù)發(fā)展是社會、環(huán)境永續(xù)發(fā)展的動力和保障。經(jīng)濟(jì)永續(xù)發(fā)展必須得到充分保障，以滿足全人類的生存與發(fā)展權(quán)利，既要關(guān)注弱者與貧困地區(qū)人民，也要與社會、環(huán)境的承載能力相適應(yīng)。其三，社會永續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)、環(huán)境永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)和主體。社會永續(xù)發(fā)展要求全社會公平享有自然環(huán)境資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果并承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)也都有機(jī)會參與到全球發(fā)展的民主決策中去。

2 地下空間永續(xù)發(fā)展路徑

2.1 環(huán)境面：總量科學(xué)、流量可控

從環(huán)境維度來看，地下空間開發(fā)利用是緩解城市地上建設(shè)空間壓力的重要手段之一，其開發(fā)具有一定的輔助性。在開發(fā)過程中應(yīng)注重立足實(shí)際，重點(diǎn)關(guān)注城市自身的環(huán)境容量和承載力，通過多因子分析與多手段比較評估地下空間建設(shè)資源量，實(shí)現(xiàn)總量科學(xué)。另外，由于地下空間開發(fā)利用耗時(shí)長、難度大、投入大，二次建設(shè)對環(huán)境影響大，應(yīng)慎重對待其保留和拆除、改建和擴(kuò)建、先建和后建、地上與地下的規(guī)劃協(xié)調(diào)與控制，強(qiáng)化流量可控。

2.2 經(jīng)濟(jì)面：增量有效、存量盤活

從經(jīng)濟(jì)維度來看，地下空間開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)的方法對城市未來地下空間建設(shè)需求進(jìn)行合理預(yù)測，結(jié)合實(shí)際需求前瞻性地系統(tǒng)布局地下空間，提高空間使用率，既要保障滿足城市發(fā)展需求，也要避免不必要的閑置浪費(fèi)，確保增量有效。另外，地下空間開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，通過對已開發(fā)地下空間進(jìn)行功能置換、連通處理、深層開發(fā)、分時(shí)管理等，集約節(jié)約利用城市地下空間資源，促進(jìn)存量盤活。

2.3 社會面：質(zhì)量提高、度量公平

從社會維度來看，地下空間開發(fā)利用不僅是數(shù)量和種類的增多，更應(yīng)該是質(zhì)量和品質(zhì)上的提升與優(yōu)化。規(guī)劃建設(shè)應(yīng)以人為本，不斷提升其使用的安全、舒適和便捷程度，改變地下空間聯(lián)系薄弱的現(xiàn)狀，更好地滿足使用者需求，實(shí)現(xiàn)“質(zhì)量提高”。另外，應(yīng)著力增強(qiáng)地下空間布局均好性，摒棄新城開發(fā)與舊城改造過程中明顯的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，保障“度量公平”。同時(shí)，還要解決好可開發(fā)地下資源余量預(yù)留問題，避免對未來開發(fā)利用造成障礙，實(shí)現(xiàn)代際公平。

3 普洱市地下空間開發(fā)利用問題

3.1 開發(fā)總量偏低，集約程度不高

當(dāng)前普洱市地下空間發(fā)展與城市建設(shè)和人口增長速度不相稱。2016年，普洱市主城區(qū)地下空間開發(fā)總量為138萬m2，如圖1所示，其中實(shí)際建成的僅有66萬m2，實(shí)際人均地下空間面積僅2.2m2/人，其中人防工程現(xiàn)狀總量為29.6萬m2，戰(zhàn)時(shí)人均面積不足0.5m2，缺口較大，歷史欠賬多。通過估算，普洱市地下空間可供建筑面積約2575萬平方米，當(dāng)前開發(fā)量僅占0.05%。根據(jù)預(yù)測，2030年普洱市地下空間需求量為200～400萬m2，目前僅能達(dá)到需求的

15%～30%左右。另外，地下空間開發(fā)多以一層空間為主，一層以上地下空間僅占總量的7.2%，如圖2所示。

3.2 功能類型單一，使用效率低下

普洱市現(xiàn)狀地下空間類型以地下停車和地下人防工程為主，占總量的72.7%。地下商業(yè)設(shè)施占比極低，僅為總量的5.9%，如圖1所示。其他地下空間設(shè)施類型如地下綜合管廊、地下公共服務(wù)設(shè)施、地下行政辦公設(shè)施、地下軌道交通尚未統(tǒng)一納入規(guī)劃建設(shè)體系。另外，以現(xiàn)狀地下停車庫為例，居住區(qū)停車庫面積為85.8萬平方米，占總停車庫面積的85.4%之多，但是由于物業(yè)運(yùn)營管理分割等諸多原因?qū)е吕寐实拖?，與城市公共地下靜態(tài)交通壓力極大相比，大量配建地下停車庫卻空置嚴(yán)重。

3.3 空間聯(lián)系薄弱，開發(fā)布局失衡

普洱市地下空間開發(fā)建設(shè)缺少整體規(guī)劃引導(dǎo)，以點(diǎn)狀地下空間開發(fā)居多，基本附建于地面建筑，各自獨(dú)立，缺乏聯(lián)系，尚未形成立體化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展模式。橫向各片區(qū)、立體各分層之間的功能關(guān)系協(xié)調(diào)程度不夠，協(xié)調(diào)難度較大。另外，主城區(qū)空間發(fā)展存在明顯的分布失衡，其中，北部新城和南部新城現(xiàn)狀地下空間60余處，建筑面積約97萬平方米，已具有相當(dāng)開發(fā)規(guī)模。相比之下，老城區(qū)現(xiàn)狀地下空間僅30余處，建筑面積約41萬平方米，僅占主城區(qū)地下空間總建筑面積的30%。

圖1 普洱市地下空間現(xiàn)狀建設(shè)情況分布圖

圖2 普洱市地下空間現(xiàn)狀開發(fā)面積及占比圖

4 普洱市地下空間規(guī)劃對策與創(chuàng)新

4.1 規(guī)劃總體思路

4.1.1 規(guī)劃體系構(gòu)建

普洱市地下空間規(guī)劃體系是在專項(xiàng)規(guī)劃編制過程中逐步構(gòu)建并完善的，其是在一定規(guī)劃期限內(nèi)具有較強(qiáng)地方適應(yīng)性地體現(xiàn)地下空間發(fā)展需求的規(guī)劃組織結(jié)構(gòu)。該體系的形成一方面立足實(shí)際，強(qiáng)調(diào)對地下空間發(fā)展現(xiàn)狀資源進(jìn)行條塊梳理和分類落實(shí)，另一方面適度前瞻，結(jié)合各上位規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、相關(guān)規(guī)劃對城市遠(yuǎn)期甚至更長一段時(shí)期內(nèi)地下空間使用需求進(jìn)行預(yù)測，進(jìn)而形成由地下公共空間、交通設(shè)施、市政設(shè)施與防災(zāi)設(shè)施共同構(gòu)成的“4大類、10中類、24小類”地下空間規(guī)劃體系，如表1所示。

表1 普洱市地下空間規(guī)劃體系表

4.1.2 規(guī)劃技術(shù)路線

普洱市地下空間利用規(guī)劃在永續(xù)發(fā)展理念框架指導(dǎo)下，從基礎(chǔ)分析、空間規(guī)劃、實(shí)施管理三方面開展工作，首先，開展資源評估與需求預(yù)測分析地下空間環(huán)境資源承載力，其次，基于地下空間設(shè)施總體布局展開重點(diǎn)地區(qū)控制引導(dǎo)工作并對各層次、各類型、各區(qū)塊地下空間進(jìn)行針對性、差異化協(xié)調(diào)，最后，立足近期建設(shè)規(guī)劃提出面向公眾的實(shí)施策略與管理保障措施。總體面向 “環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會”三維度的涵蓋分析、規(guī)劃、管理于一體的規(guī)劃編制技術(shù)路線 （如圖3）。

圖3 普洱市地下空間規(guī)劃技術(shù)路線圖

4.2 編制技術(shù)創(chuàng)新

4.2.1 環(huán)境維度——“供+需”雙向預(yù)測機(jī)制，“分類、分層、分區(qū)”系統(tǒng)協(xié)調(diào)

（1） 解決問題：規(guī)劃基于普洱生態(tài)環(huán)境承載力分析，以保護(hù)優(yōu)先、合理利用為出發(fā)點(diǎn)，對主城區(qū)地下空間資源儲備量與階段需求量進(jìn)行評估預(yù)測，界定規(guī)劃期限內(nèi)開發(fā)建設(shè)總量的合理范圍，以達(dá)到既滿足城市當(dāng)前需求也不影響未來建設(shè)的永續(xù)利用目標(biāo)。由于地下空間開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目多、耗時(shí)長、難度大、協(xié)調(diào)難，規(guī)劃考慮其造成的總量增減變化問題，借助“分類、分層、分區(qū)”的技術(shù)手段，制定協(xié)調(diào)原則，促進(jìn)各項(xiàng)目之間的動態(tài)協(xié)作與彈性融合，降低開發(fā)成本和開發(fā)影響，實(shí)現(xiàn)多元地下空間的系統(tǒng)協(xié)調(diào)。

（2） 技術(shù)創(chuàng)新一：規(guī)劃為實(shí)現(xiàn)開發(fā)總量科學(xué)，通過“供給側(cè)+需求側(cè)”雙向邏輯思路、多因子分析與多方案比對，有效預(yù)測地下空間資源合理化利用目標(biāo)。一方面，通過重點(diǎn)評估要素的厘清、科學(xué)評估標(biāo)準(zhǔn)的制定和評估小區(qū)的劃分，利用賦值打分加權(quán)計(jì)算的方法對主城區(qū)地下空間進(jìn)行適建性分析，進(jìn)而將主城區(qū)劃分為禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)三個(gè)開發(fā)管制區(qū)，并在此基礎(chǔ)上通過開發(fā)深度范圍的明確對地下空間資源進(jìn)行系統(tǒng)評估。另一方面，規(guī)劃采取建設(shè)強(qiáng)度、人均指標(biāo)、地均指標(biāo)等多種方法預(yù)測地下空間需求總量，同時(shí)對地下商業(yè)、地下公共停車場、地下配建停車場、綜合管廊和地下人防工程進(jìn)行分項(xiàng)需求預(yù)測。

（3） 技術(shù)創(chuàng)新二：規(guī)劃立足“4+10+24”的地下空間規(guī)劃體系，“分類、分區(qū)、分層”統(tǒng)籌引導(dǎo)，系統(tǒng)構(gòu)建集“條狀與塊狀、地上與地下、平時(shí)與災(zāi)時(shí)、保護(hù)與利用”為一體的綜合性協(xié)調(diào)體系。根據(jù)地下空間形態(tài)及功能特點(diǎn)，規(guī)劃將地下空間劃分為塊狀和條狀兩大類，并通過相互退讓退界、功能分層布局、豎向分布與平面分布的安全距離控制達(dá)到協(xié)調(diào)目的 （如圖4）。規(guī)劃還就地上地下功能適配作出相應(yīng)規(guī)定，對單建式和附件式地下空間平災(zāi)功能轉(zhuǎn)換提出引導(dǎo)，并對歷史老街、綠地水系、城市環(huán)境的保護(hù)與地下空間開發(fā)進(jìn)行協(xié)調(diào)，有效管控地下開發(fā)動態(tài)進(jìn)程。

圖4 普洱市城市主干道地下空間協(xié)調(diào)圖

4.2.2 經(jīng)濟(jì)維度——“重點(diǎn)+一般”地區(qū)編制單元劃分，新、老城區(qū)差異化引導(dǎo)

（1） 解決問題：規(guī)劃基于普洱市主城區(qū)各片區(qū)現(xiàn)狀發(fā)展情況，重點(diǎn)考慮各地塊地下空間需求的達(dá)標(biāo)配套和增量有效，將各地塊分別歸類為重點(diǎn)或一般地區(qū)，并以此為下位規(guī)劃深度的編制依據(jù)，實(shí)現(xiàn)對地區(qū)地下空間開發(fā)建設(shè)行為的有效控制引導(dǎo)，同時(shí)，從新老城區(qū)的角度來看，地下空間存量的開發(fā)程度和開發(fā)難度不同。為保障新老城區(qū)地下空間存量開發(fā)的靈活性，規(guī)劃需對新、老城區(qū)地下空間存量開發(fā)行為提出不同的引導(dǎo)措施。

（2） 創(chuàng)新手段一：為保障增量的有效性，規(guī)劃以控規(guī)編制單元劃分為頂層切入，借助“重點(diǎn)+一般”差異化單元指引，系統(tǒng)銜接指引下位控規(guī)編制。目前普洱市地上空間控制性詳細(xì)規(guī)劃已基本實(shí)現(xiàn)主城區(qū)范圍內(nèi)的全覆蓋，基于此技術(shù)基礎(chǔ)，主城區(qū)劃分為6個(gè)重點(diǎn)單元和9個(gè)一般單元，并針對兩類編制單元提供相應(yīng)的編制指引 （如圖5）。其中，重點(diǎn)地區(qū)研究編制單獨(dú)的地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃，一般地區(qū)在現(xiàn)有地面控制性詳細(xì)規(guī)劃成果基礎(chǔ)上，補(bǔ)充編制附加圖則，從而有效地從地下空間土地使用和容量、建筑建造、設(shè)施配套、開發(fā)管理、城市安全等五個(gè)方面提供系統(tǒng)的增量開發(fā)控制引導(dǎo)。

（3） 創(chuàng)新手段二：為實(shí)現(xiàn)存量的靈活性，規(guī)劃針對對新、老城區(qū)地下空間存量情況提出“新區(qū)促進(jìn)融合、舊區(qū)更新預(yù)留”的差異化引導(dǎo)原則。新城區(qū)處于城市建設(shè)的快速發(fā)展階段，對地下空間的需求量伴隨建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)不斷增大，規(guī)劃鼓勵已有地下空間的深層開發(fā)，強(qiáng)化不同類型地下空間的連通工程建設(shè)。老城區(qū)現(xiàn)狀地下空間開發(fā)程度低、改建難度大，規(guī)劃建議借助城市更新進(jìn)程，一方面對于可以在近期進(jìn)行置換改造的空間有序地進(jìn)行儲備與利用，另一方面將老城區(qū)已經(jīng)建成但無地下空間區(qū)域、規(guī)劃期內(nèi)地下空間需求度較低區(qū)域以及目前地下空間開發(fā)難度較大的區(qū)域有選擇地進(jìn)行保留保護(hù)，予以必要的控制以利遠(yuǎn)景開發(fā)。

圖5 普洱市重點(diǎn)地區(qū)地下空間控制導(dǎo)則圖

4.2.3 社會維度——“五位一體”實(shí)施管理框架形成，優(yōu)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與公眾參與

（1） 解決問題：規(guī)劃秉承“以人為本”的理念，著力提高地下空間項(xiàng)目的開發(fā)質(zhì)量，積極汲取先進(jìn)地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，面向城鄉(xiāng)，協(xié)同新舊，覆蓋城區(qū)，建立由“實(shí)施保障——開發(fā)模式、體制、投融資途徑”與“管理保障——組織、政策、制度和技術(shù)保障”構(gòu)成的“五位一體”實(shí)施管理保障體系。同時(shí)，為增強(qiáng)規(guī)劃公平性，規(guī)劃積極開展公示公開，保障不同背景公眾的參與權(quán)利，打造“陽光規(guī)劃”。

（2） 創(chuàng)新手段一：為保障地下空間建設(shè)質(zhì)量，規(guī)劃以實(shí)施策略為目標(biāo)導(dǎo)向，重開發(fā)，促融資，引導(dǎo)建立實(shí)施、組織、制度、政策、技術(shù)的全方位質(zhì)量保障體系。在實(shí)施保障方面，基于地下空間開發(fā)模式和體制的選擇，針對非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性三類不同的項(xiàng)目，規(guī)劃建議分別選取利于其開發(fā)建設(shè)的BOT、TOT、PFI和PPP四種投融資模式。在組織保障方面，建議建立政府、企業(yè)和中介三層組織體系，共同參與開發(fā)建設(shè)與管理。在制度保障方面，提出普洱市地下空間法規(guī)制定建議，形成普洱市地下空間實(shí)施管理方案，建立監(jiān)督管理體系。在政策保障方面，規(guī)劃對開發(fā)項(xiàng)目提出了收費(fèi)、管理、建設(shè)和配建標(biāo)準(zhǔn)建議。在技術(shù)保障方面，規(guī)劃提出近期地下空間信息化數(shù)據(jù)庫建立，中期地下空間信息化管理平臺搭建，遠(yuǎn)期地下空間智慧化管理系統(tǒng)形成的“三步走”戰(zhàn)略。

（3） 創(chuàng)新手段二：規(guī)劃依托專項(xiàng)專類規(guī)劃編制、審批、實(shí)施管理的公開公示制度，通過信息公開、規(guī)劃公示、公眾參與、反饋查詢等四個(gè)途徑，多渠道、低門檻、最大化吸納公眾意見，有效保證公平合理配置城市地下空間資源。同時(shí)，規(guī)劃充分考慮城市與鄉(xiāng)村、新區(qū)與舊區(qū)、主城區(qū)與周邊組團(tuán)的統(tǒng)籌發(fā)展要求，在政策制定上做到覆蓋性與實(shí)操性的兼顧。例如，主城區(qū)地下空間建設(shè)采取項(xiàng)目審批制度，外圍組團(tuán)地下空間建設(shè)則采取項(xiàng)目備案制度。城中村與城邊村的自建房地下空間建設(shè)針對不同的情況采取相應(yīng)的鼓勵和限制措施。

5 結(jié)語

筆者力求以云南省普洱市為例，對永續(xù)發(fā)展視角下的地下空間專項(xiàng)規(guī)劃編制創(chuàng)新要點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)?；谟览m(xù)發(fā)展的理論框架，普洱市地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃從理念、方法、技術(shù)三個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新。首先，規(guī)劃以“多規(guī)銜接，統(tǒng)籌規(guī)劃”的創(chuàng)新理念，強(qiáng)調(diào)與上位規(guī)劃、相關(guān)規(guī)劃、在編規(guī)劃的系統(tǒng)銜接。其次，采用“總體控制—分類控制—系統(tǒng)整合”的分階段工作方法，進(jìn)行定性、定量、定位規(guī)劃研究。再次，借助“供給側(cè)+需求側(cè)”雙向思路預(yù)測地下資源利用目標(biāo)，立足“4+10+24”地下空間規(guī)劃框架“分類、分層、分區(qū)”統(tǒng)籌引導(dǎo)，以“重點(diǎn)+一般”差異化控規(guī)編制單元劃分為切入系統(tǒng)銜接指引下位控規(guī)編制，以規(guī)劃實(shí)施為目標(biāo)導(dǎo)向建立開發(fā)、組織、制度、政策、技術(shù)“五位一體”保障體系。筆者希望能夠通過進(jìn)一步地深入樣本研究，為滇西南地區(qū)中小城市地下空間規(guī)劃編制提供有益經(jīng)驗(yàn)。