呂宇棟

（三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南三門峽 472000）

現(xiàn)代福利制度起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，這些國(guó)家早在20世紀(jì)中期就為民眾提供了完善的社會(huì)保障體系[1]。這些福利發(fā)達(dá)國(guó)家在建立項(xiàng)目齊全、保障水平高、普惠全民的福利之后，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但與此同時(shí)，高福利政策的一個(gè)弊端，福利依賴也隨之出現(xiàn)了，產(chǎn)生了一大群不愿意出去努力工作的賦閑在家的懶惰群體?；蛘邚哪撤N意義上說(shuō)，自福利制度建立之日起，福利依賴便產(chǎn)生了。我國(guó)的最低生活保障制度自1999年建立以來(lái)，經(jīng)過(guò)20年的努力，我國(guó)的城市居民低保保障金額大幅提升，保障人數(shù)也大幅減少，但也隨之出現(xiàn)了福利依賴的問(wèn)題。

本文采用定性分析的研究方法，在河南省某市民政部門工作人員的幫助下，隨機(jī)抽取該市某區(qū)為樣本，在該區(qū)的7 個(gè)街道辦事處中隨機(jī)抽取6 個(gè)社區(qū)，并在每個(gè)社區(qū)隨機(jī)抽取20戶低保戶，共計(jì)120戶低保戶進(jìn)行個(gè)案訪談，訪談形式主要是半結(jié)構(gòu)式訪談，試圖探析防范福利依賴的方法。

一、城市低保福利依賴人員的分類

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)于“福利依賴”人員尚未有統(tǒng)一的分類方法。本研究主要按照依賴的方式將福利依賴人員分為主動(dòng)依賴者、被動(dòng)依賴者和福利侵占者三類[2]。

（一）主動(dòng)依賴者

主動(dòng)福利依賴人員他們內(nèi)心沒(méi)有就業(yè)意愿，并且從主觀行為上表現(xiàn)出對(duì)低保福利的依賴。他們認(rèn)為是政府的不作為導(dǎo)致他們的疾病、下崗或失業(yè)。他們貧困的原因完全應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)責(zé)。比如這個(gè)案例：

訪談人：男，40 多歲，家庭三口人。自己和妻子都是某企業(yè)下崗工人，身體健康。本人無(wú)業(yè)，平時(shí)靠打零工來(lái)維持生存。妻子在市里面一菜市場(chǎng)打工，幫助別人賣菜。兩口除了這些打工的收入外沒(méi)有別的收入，沒(méi)有下崗補(bǔ)助金。女兒18 歲，高中剛剛畢業(yè)，還沒(méi)有找工作。家庭月收入1 000元左右。對(duì)于下崗工人的優(yōu)惠政策，他說(shuō)，本來(lái)自己和妻子在一家效益不錯(cuò)的國(guó)企工作，收入比較穩(wěn)定，由于企業(yè)倒閉才導(dǎo)致現(xiàn)在這個(gè)結(jié)果。對(duì)于政府組織的下崗再就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，他覺(jué)得那都是騙人的把戲，根本成不了事，只能當(dāng)做擺設(shè)。月低保補(bǔ)貼470 元，對(duì)家庭幫助不大，因?yàn)閾?jù)他介紹，家庭一月支出在1 000元左右。

這些低保家庭以前在國(guó)有企事業(yè)單位工作，而且效益不錯(cuò)?，F(xiàn)在對(duì)低保產(chǎn)生依賴心理的原因主要有兩方面：一方面，由于原先工作的企業(yè)倒閉，自己年齡偏大（大多數(shù)在40～50 歲之間），文化程度低，職業(yè)技能缺乏等因素而導(dǎo)致的心理問(wèn)題。他們極度缺乏自信，對(duì)政府和社會(huì)極度不滿，對(duì)自己有強(qiáng)烈的自卑感，感覺(jué)人生前途渺茫，看不到自身存在的潛能和價(jià)值。另一方面，他們大多數(shù)人不愿意再就業(yè)，也不愿意參加學(xué)習(xí)，更不愿意參加志愿者活動(dòng)和培訓(xùn)。即使在萬(wàn)般無(wú)奈之下參加了政府或社區(qū)的推薦工作，也覺(jué)得工作辛苦、收入過(guò)低、社會(huì)地位不高，和自己以前在國(guó)企時(shí)的工作相差甚遠(yuǎn)，逐步放棄了這份工作，更不用說(shuō)去主動(dòng)找工作了。這部分人群已喪失了基本的勞動(dòng)倫理，工作意志消沉，是福利依賴最為嚴(yán)重的一類人。

（二）被動(dòng)依賴者

被動(dòng)福利依賴人員是指自身具有勞動(dòng)意愿，也會(huì)主動(dòng)參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，接受政府部門或其他企事業(yè)單位提供的就業(yè)機(jī)會(huì)，但由于各種客觀原因?qū)е滤麄儽粍?dòng)依賴低保福利。這一人群在筆者的訪談中也有不少，大體可以分為兩種主要的類型。第一種類型比如下面這個(gè)案例：

訪談人：女，20 多歲，家里4 口人。身體健康，無(wú)業(yè)，自己說(shuō)18歲時(shí)曾經(jīng)上過(guò)市財(cái)經(jīng)學(xué)校，但是被學(xué)校騙了，花了很多錢，至今尚未畢業(yè)，現(xiàn)在沒(méi)有一技之長(zhǎng)，還要照顧一家老小，所以沒(méi)有去找工作。丈夫原來(lái)是造紙廠的工人，后因企業(yè)破產(chǎn)，失去工作，沒(méi)有任何補(bǔ)貼，現(xiàn)在靠騎摩托車帶人，一月能收入1 000元左右，母親50 多歲，一直都沒(méi)有工作，也沒(méi)有任何的收入。兒子5 歲，沒(méi)有上學(xué)，花銷還不是很大。房屋面積30 多平方，樓房3 樓。月低保補(bǔ)貼500 多元，是自己收入很重要的一部分，占到家庭總收入比例的一小半，對(duì)自己的生活幫助很大。

這一類人對(duì)低保福利的依賴主要是由于家庭原因，往往家庭中有部分喪失勞動(dòng)能力或無(wú)勞動(dòng)能力的人員，比如在家庭中有需要照顧的老人、子女或殘疾人等，他們對(duì)工作時(shí)間要求較高，工作時(shí)間不能太長(zhǎng)，只能到離家不遠(yuǎn)的地方工作，最大的希望是在社區(qū)附近找一份工作，但由于自身技能和工作時(shí)間等方面因素，社區(qū)附近難有適應(yīng)的工作，所以只能被動(dòng)依賴低保福利生活。這種人一般年齡都不大，多為20～40歲之間的家庭婦女為主，他們一般具有勞動(dòng)能力，只是由于個(gè)人懶惰等方面的心理，加上家庭方面的原因，刻意不去就業(yè)而選擇被動(dòng)依賴低保。

另一種類型的被動(dòng)福利依賴人員往往年齡偏大，多為50～60歲之間，他們大多為計(jì)劃體制下的從業(yè)人員，從事勞動(dòng)密集型工作，原先企業(yè)倒閉或解體后，下崗失業(yè)而失去生活來(lái)源。由于年齡和技術(shù)等方面原因，加上家庭生活的壓力，他們只好被動(dòng)地依賴低保福利生活。比如這個(gè)例子：

訪談人：中年女性，50歲，家里4口人。本人原來(lái)是市燈泡廠的工人，由于企業(yè)改制解體，加上自己年齡偏大，被企業(yè)辭退了。平時(shí)她自己也做一些零活來(lái)維持生計(jì)（入戶時(shí)她正在制作西紅柿醬，據(jù)她說(shuō)是用來(lái)做小生意，但社區(qū)主任卻認(rèn)為它只是用來(lái)自己食用），由于自己以前從事的是傳統(tǒng)的加工工作，現(xiàn)在已經(jīng)沒(méi)有這種企業(yè)，而且也沒(méi)有其他方面的特長(zhǎng)，一直也沒(méi)有去找工作。丈夫因?yàn)榍澳瓿鲕嚨?，失去勞?dòng)能力，在當(dāng)?shù)刭e館里面干一些雜活。大兒子22歲，在上大學(xué)，有考研究生的打算，但是由于家庭困難，正苦于此事。當(dāng)問(wèn)及大兒子一年的花銷時(shí)，她說(shuō)大概10 000元左右，問(wèn)她這些錢從哪里來(lái)，她說(shuō)從親戚那里借來(lái)的。小兒子13 歲，上小學(xué)6 年級(jí)。一年也需要3 000元左右的花銷。但是根據(jù)調(diào)查，他們享受低保補(bǔ)差每月只有375元，根本沒(méi)辦法負(fù)擔(dān)兩個(gè)兒子的花銷。那么他的錢是從哪來(lái)的呢？完全是借的么？這個(gè)不得而知。據(jù)她介紹，他這是第二次組建家庭。前夫病逝，現(xiàn)在的丈夫又出車禍。生活相當(dāng)困難。當(dāng)問(wèn)及低保對(duì)生活的影響時(shí)：她說(shuō)，低保對(duì)他的生活影響特別大。這是家里唯一的固定收入，別的收入都沒(méi)指望。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這兩種類型的被動(dòng)依賴者在很多家庭中往往同時(shí)出現(xiàn)，而且他們都有一種共同的心理，就是比較吃低保和找工作的收益問(wèn)題。如果找到一份固定的工作并不比低保好多少，他們還是會(huì)被動(dòng)地享受最低生活保障?？偟膩?lái)說(shuō)，在調(diào)查統(tǒng)計(jì)中，被動(dòng)福利依賴者占絕大多數(shù)，他們?cè)谛袨樯希哂袆趧?dòng)意愿，不甘心賦閑在家，他們也愿意參加社區(qū)組織的各種技能培訓(xùn)和組織的各種活動(dòng)，他們和主動(dòng)依賴者不同，他們有危機(jī)感，壓力感，因?yàn)樵谒麄冇X(jué)得享受最低生活保障并不是什么光榮的事情，但是在嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)的壓力下，他們不得不選擇低保而放棄再就業(yè)。

（三）低保福利侵占者

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的社會(huì)保障和社會(huì)福利政策實(shí)施時(shí)間尚短，就城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度而言，在居民家庭總資產(chǎn)調(diào)查、居民就業(yè)信息控制、低保工作管理制度和低保工作監(jiān)管方法等方面都存在缺陷，這就使得一部分不法分子鉆政策漏洞，侵占社會(huì)福利，這類人稱為福利侵占者。福利侵占者大體可分為三種類型。

第一種是隱瞞家庭收入型。根據(jù)筆者對(duì)社區(qū)主任的訪談，有一部分人員在享受到低保以后，都在外面打工，有些甚至有固定的工作，收入較高。但是這些情況社區(qū)工作人員卻很難能了解到，也根本沒(méi)有經(jīng)費(fèi)和時(shí)間去調(diào)查。即享受低保的人員中有很多人員早就脫離了享受低保的條件，但由于社區(qū)工作人員調(diào)查不清楚，該部分人員仍在享受低保補(bǔ)助。

第二種類型是瞞天過(guò)海型。這種類型筆者在訪談中并沒(méi)有見(jiàn)到，只是通過(guò)與社區(qū)工作人員的談話了解到，確實(shí)有一部分人本身收入相當(dāng)高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了最低生活保障的福利范圍。一方面，他們利用自己的某個(gè)比較貧困的親戚或者朋友的房子，或者干脆找一個(gè)已經(jīng)很久沒(méi)人住的空房來(lái)作為自己的房子；另一方面，由于自己在外經(jīng)商，收入根本無(wú)法查明，加上自己的一些關(guān)系，卻如愿享受了最低生活保障。很多處于低保邊緣的人對(duì)這類人的意見(jiàn)特別大，但是怕惹事，自己又惹不起，也不敢舉報(bào)。

第三種類型是人情低保型。這類人大多數(shù)家庭收入比低保收入高出一點(diǎn)，但不是很多，就通過(guò)自己的關(guān)系——走后門，來(lái)享受低保待遇。按照他們的想法，我和一些低保家庭的生活狀況差不多，為什么我就不能吃低保。往往到政府鬧事的大都屬于這一類型人群。這一類型人員雖然不多，但社會(huì)影響極其惡劣，他們不但是福利侵占者，而且是惡性的主動(dòng)福利侵占者。

二、防范福利依賴的構(gòu)想

鑒于造成福利依賴的原因是多方面的，因此，對(duì)福利依賴的防范也應(yīng)該從多角度、多方面入手，根據(jù)各個(gè)方面不同的原因，制定出不同的方法和對(duì)策。本文從社會(huì)政策和政府工作兩個(gè)方面介入，構(gòu)想出一套切實(shí)可行的防范福利依賴的方法和措施。

（一）社會(huì)政策介入：推行“重視工作”和“強(qiáng)制學(xué)習(xí)”社會(huì)政策

通過(guò)社會(huì)政策的介入來(lái)解決福利依賴的問(wèn)題，首先應(yīng)當(dāng)重視“強(qiáng)制學(xué)習(xí)”和“重視工作”兩種社會(huì)政策的推行。

1.制定和推廣“強(qiáng)制學(xué)習(xí)”的社會(huì)政策

“強(qiáng)制學(xué)習(xí)”的社會(huì)政策是專門針對(duì)低保家庭或個(gè)人中具有完全勞動(dòng)能力的人員而推行的，規(guī)定其在享受低保福利的同時(shí)，必須按時(shí)保質(zhì)保量地參加政府部門或相關(guān)機(jī)構(gòu)舉辦的各種學(xué)習(xí)和培訓(xùn)[3]。如家庭中有需要照顧的老弱病殘?jiān)谢蚱渌щy的人員可靈活制訂學(xué)習(xí)時(shí)間，但必須參加。推廣這一政策的目的是通過(guò)強(qiáng)制學(xué)習(xí)的方式來(lái)為福利依賴人員提供學(xué)習(xí)和工作的機(jī)會(huì)，讓他們不僅能夠獲得勞動(dòng)和生活技能，而且能夠提升自信心和自尊心，通過(guò)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，重新回歸社會(huì)。推行這一政策的原因是由于低保福利人員普遍存在的懶惰心理、缺乏職業(yè)技能、社會(huì)歧視、就業(yè)空間縮小等方面的因素，旨在通過(guò)這種“強(qiáng)制助學(xué)”的方式，將提供低保福利這種“授人以魚”與學(xué)習(xí)職業(yè)技能這種“授人以漁”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在提供低保福利的同時(shí)，提高居民的學(xué)習(xí)能力，進(jìn)一步完善城市居民最低生活保障制度。

2.有針對(duì)性地實(shí)施“重視工作”的相關(guān)政策

推行“重視工作”社會(huì)政策的原因是基于某些福利依賴人員不愿意工作，而且覺(jué)得沒(méi)有適合自己的工作而制定的[4]。具體的推廣方式是：讓享受低保社會(huì)福利且擁有完全勞動(dòng)能力的人員，在通過(guò)“強(qiáng)制學(xué)習(xí)”獲得一定的職業(yè)技能之后，政府部門或相關(guān)機(jī)構(gòu)提供與之相關(guān)的、符合社會(huì)勞動(dòng)工資標(biāo)準(zhǔn)的、合法的工作機(jī)會(huì)，這些人員則必須自覺(jué)接受這些工作。對(duì)于具有完全勞動(dòng)能力但不愿接受政府部門或相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的與其勞動(dòng)能力相符的工作崗位的低保對(duì)象，政府機(jī)構(gòu)有權(quán)利停止其低保福利，相關(guān)機(jī)構(gòu)或其工作單位有義務(wù)向政府機(jī)構(gòu)舉報(bào)。

（二）政府工作介入

1.加強(qiáng)對(duì)低保對(duì)象的監(jiān)督管理

低保福利依賴的一個(gè)重要原因就是對(duì)低保福利對(duì)象的監(jiān)管力度不夠[5]，為此，筆者認(rèn)為相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)做到以下三點(diǎn)：

第一，開(kāi)展復(fù)核認(rèn)定工作，嚴(yán)格確定低保對(duì)象。基層低保工作人員應(yīng)當(dāng)采取不同方式的調(diào)查，通過(guò)入住戶、進(jìn)單位、訪鄰居等明察暗訪的形式，對(duì)每一戶低保家庭全部調(diào)查到戶，走訪到人，對(duì)已經(jīng)成為低保戶的家庭進(jìn)行重新復(fù)核認(rèn)定，準(zhǔn)確掌握其家庭、生活、收入、健康和就業(yè)等基本情況。

第二，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。所謂重點(diǎn)低保對(duì)象，是指城市居民最低生活保障中年齡在50歲以下且具有完全勞動(dòng)能力的家庭或人員。對(duì)于這些低保家庭或人員，政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)以定期入戶調(diào)查配合突擊行動(dòng)的走訪活動(dòng)，實(shí)時(shí)掌控這些家庭的收入、就業(yè)和健康狀況，并積極鼓勵(lì)低保家庭和人員積極就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，早日擺脫貧困，脫離低保，回歸社會(huì)。具有福利依賴傾向的人群大多數(shù)都屬于重點(diǎn)低保對(duì)象，加強(qiáng)對(duì)他們的監(jiān)督管理，就是防范福利依賴。

第三，對(duì)重點(diǎn)低保對(duì)象建立檔案，明確化、清晰化其家庭、工作、收入和健康狀況。對(duì)于家庭收入不穩(wěn)定或不易確定、家庭成員變化較大、有家庭成員健康狀況出問(wèn)題和有家庭成員參加工作的對(duì)象，要建立專門檔案，并在固定的時(shí)間內(nèi)對(duì)他們家庭、工作的變化進(jìn)行調(diào)查，重點(diǎn)審查。

2.建立高效的工作隊(duì)伍，提高城市低保工作水平

城市居民最低生活保障制度由于政策嚴(yán)格、工作量大、從業(yè)人員較少，所以無(wú)論是從人員素質(zhì)，還是政策水平、業(yè)務(wù)技能上都更需要一支人員穩(wěn)定、高效務(wù)實(shí)的工作隊(duì)伍。

而現(xiàn)階段，在很多社區(qū)，低保專干工作人員工作并不專一，因?yàn)樯鐓^(qū)居委會(huì)人員比較少，低保專干除了低保工作之外，還同時(shí)兼任其他很多工作。而且他們?nèi)藛T流動(dòng)較大，工作沒(méi)有穩(wěn)定性，同時(shí)缺乏經(jīng)費(fèi)，而且他們的素質(zhì)普遍偏低，這就很難保證低保工作的質(zhì)量。由于待遇較低，人員與經(jīng)費(fèi)的短缺，低保工作人員往往在工作中有一定的情緒，從而對(duì)低保對(duì)象的入戶調(diào)查和審核工作并不認(rèn)真。

因此，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)卣块T統(tǒng)一聘用一些專門從事低保工作的低保工作人員。這些人員需要經(jīng)過(guò)一定的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)考核，工作性質(zhì)相對(duì)穩(wěn)定，工作效率相對(duì)比較高，并接受相關(guān)工作人員和廣大群眾的監(jiān)督。這些人員由于其工作的專一性，而且相對(duì)業(yè)務(wù)水平和素質(zhì)比較高，對(duì)具有福利依賴傾向的人員進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督和管理，將會(huì)對(duì)防范福利依賴具有很大的幫助。